Par CARLOS RANULFO MELO*
Les changements dans les relations entre l'exécutif et le législatif sont difficiles à inverser
Conquérir des sièges importants au Congrès, et en particulier à la Chambre des députés, a toujours été fondamental au Brésil. Les raisons en sont claires. D'une part, l'accès aux ressources vitales pour les partis dépend de la taille des bancs élus à la Chambre des députés. D'autre part, notre présidentialisme est, a toujours été et continuera d'être, un régime qui exige le rassemblement de coalitions pour fonctionner de manière satisfaisante.
La nouveauté de ces dernières années, et de 2022 en particulier, est que l'importance de la bataille pour la législature fédérale a beaucoup augmenté. Et cela vaut pour les deux aspects mis en évidence ci-dessus.
Du point de vue des ressources, outre la caisse des partis et les heures de publicité gratuites – réparties proportionnellement à la taille des bancs élus à la Chambre – la force des partis au Congrès a commencé à définir, depuis 2017, la division du fonds électoral, dont le montant mis à disposition est passé de R$ 1,7 à R$ 4,9 milliards de 2018 à 2022. La répartition des ressources a innové en considérant le Sénat : 15% du total est distribué proportionnellement aux sièges élus en 2018, ajoutés au sénateurs conformément au deuxième quadriennat.
Mais le rôle de la Chambre reste déterminant : 35 % des ressources sont réparties proportionnellement aux suffrages obtenus lors de l'élection de 2018 entre les partis ayant remporté au moins un siège ; 48 % supplémentaires dépendent de la taille des groupes élus. 2% sont répartis équitablement entre tous les sous-titres enregistrés auprès du TSE.
La deuxième raison pour laquelle la bataille pour le Législatif prend aujourd'hui plus d'importance qu'auparavant réside dans les changements des deux piliers qui ont contribué au fonctionnement du présidentialisme de coalition dans le pays depuis la redémocratisation : le contrôle de l'agenda décisionnel par l'Exécutif et de dynamique législative par les chefs de parti.
La dynamique législative a été fortement affectée par l'augmentation de la fragmentation des partis. Un tel processus nécessitait des coalitions gouvernementales plus larges. A l'hémicycle notamment, les grands bancs ont peu à peu perdu du poids et la scène législative en est venue à dépendre des petits et moyens. La dispersion du pouvoir a « gonflé » le Collège des dirigeants, réduisant sa capacité de coordination et de négociation. Les dirigeants, avec moins de pouvoir et moins de capacité à répondre aux demandes, ont perdu de la force par rapport aux membres de leurs bancs. Le degré de discipline dans le vote a diminué.
Dans les coalitions gouvernementales, le « pouvoir de chantage » de chaque membre s'est accru. Le poids des blocs partisans s'est accru au détriment des partis, augmentant le degré d'incertitude dans la définition du conseil d'administration, comme en témoigne la montée en puissance d'Eduardo Cunha et d'Artur Lira. Dans les deux cas, la conquête de la présidence de la Chambre reposait sur des accords conclus « tête à tête », en l'absence des dirigeants. Et la conduite ultérieure des travaux a révélé une centralisation et un protagonisme sans précédent dans la conduite de l'agenda législatif.
Parallèlement à l'augmentation de la fragmentation des partis, le Congrès a assumé un rôle plus important dans la production législative. Depuis 2007, la plupart des lois approuvées au Congrès sont issues de l'initiative des parlementaires, et non de l'exécutif, renversant la situation qui prévalait depuis la promulgation de la Constitution.
Il s'agit d'un processus de changement institutionnel progressif, basé sur de petits changements dans les règles et/ou des changements dans l'interprétation des règles existantes. Les deux changements les plus importants sont survenus dans le traitement des mesures provisoires (MP) et dans le processus budgétaire. Dans le premier cas, Michel Temer, alors président de la Chambre en 2009, a commencé à considérer que le blocage de l'ordre du jour, mesure qui facilitait le contrôle de l'ordre du jour par l'exécutif, ne devait s'appliquer qu'aux matières liées au thème de la député.
En 2012, la Cour suprême fédérale (STF) a déterminé que les mesures provisoires (MP) devaient passer par une commission mixte - ce qui était prévu, mais jamais mis en œuvre au Congrès. Enfin, en 2015, une Action Directe d'Inconstitutionnalité a permis au Président de la Chambre de décider, d'office, de ce qui est ou n'est pas étranger au député. L'enchaînement des modifications a accru le pouvoir de négociation du pouvoir législatif vis à vis l'exécutif.
Les modifications apportées au budget auraient un impact encore plus grand. Depuis 2015, l'exécution des amendements individuels des membres du Congrès a cessé de dépendre de la discrétion de l'exécutif et est devenue obligatoire. La même chose s'est produite avec les amendements du banc. En 2019, le Congrès a transformé les « amendements du rapporteur », jusque-là destinés à corriger des erreurs ou des omissions techniques ou juridiques, en un mécanisme qui donne au rapporteur de la loi de finances le droit de transmettre des amendements qui doivent être priorisés par l'exécutif. Une telle innovation, au lieu de se référer aux amendements déjà approuvés, a ouvert un espace au Congrès pour saisir une plus grande part du budget; une tranche dont la valeur totale à nantir est équivalente à la somme des avenants individuels et de comptoir.
D'un point de vue plus substantiel, l'enchaînement des changements dans le processus budgétaire a renforcé le particularisme dans la répartition des ressources de l'Union – au lieu d'une répartition basée sur des critères définis au niveau national, une logique prévaut où chaque membre du Congrès alloue les ressources à sa priorité de base électorale . Du point de vue de la relation entre les pouvoirs, les changements dans le budget, comme dans le cas des députés, ont rendu la « boîte à outils » de l'exécutif moins puissante pour faire face au législatif.
Compte tenu de tous les changements, ce que nous avons aujourd'hui est une législature avec un plus grand protagonisme, capable de formuler et de mettre en œuvre son propre ordre du jour et moins dépendante de l'exécutif. Le tableau se dessine plus clairement à l'hémicycle avec la formation d'une coalition législative majoritaire de centre-droit. Durant le second mandat de Dilma Rousseff, cette coalition a opéré contre le gouvernement. Sous Jair Bolsonaro, il garantit sa survie, mais opère selon des priorités définies en interne et est capable d'imposer des limites à l'exécutif - il n'est pas étonnant que l'actuel président soit le détenteur du record de veto renversés dans la Nouvelle République.
Dans les deux moments, la coordination d'une telle coalition incombait à un président de la Chambre qui s'enrégimentait de plus en plus puissant. En plus du droit d'engager une procédure de destitution, l'administration d'Artur Lira a ajouté un contrôle encore plus grand sur l'ordre du jour à la «boîte à outils» de la présidence - incarné dans la réduction de la capacité d'obstruction de la minorité et dans l'expansion des initiatives votées en termes d'urgence et de vote à distance – et la prérogative de désigner le rapporteur de la commission budgétaire mixte, les années où une telle décision appartient à la Chambre.
La gouvernance est devenue plus complexe. Les changements dans les relations entre les pouvoirs exécutif et législatif sont difficiles à inverser. La puissance n'est pas facilement restituée. En théorie, une législature avec plus de protagonisme et d'autonomie est bonne pour la démocratie. Mais conjuguée à une hyper-centralisation dans les présidences des chambres et à l'exacerbation d'une dynamique particulariste, elle peut devenir un élément d'instabilité. En supposant, comme l'indiquent les sondages, la défaite de Bolsonaro, la bataille pour la législature devient cruciale, à commencer par les élections d'octobre prochain et se poursuivant dans la définition des présidences de la Chambre et du Sénat.
*Carlos Ranulfo Melo Il est professeur titulaire à la retraite au Département de science politique de l'UFMG.
Initialement publié sur le site de Observatoire électoral de l'Institut de la démocratie.
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