Par RAJAN MÉNON*
La Russie n'acceptera pas une nouvelle vague d'élargissement de l'OTAN
Il est tout à fait compréhensible que les commentaires sur la crise entre la Russie et l'Occident aient tendance à se focaliser sur l'Ukraine. Après tout, plus de 100.000 1990 soldats russes et un redoutable arsenal d'armes étaient positionnés autour de la frontière ukrainienne. Pourtant, une perspective aussi étroite détourne l'attention d'une erreur stratégique américaine qui remonte aux années XNUMX et continue de se répercuter.
Au cours de cette décennie, la Russie était à genoux. Son économie s'était contractée de près de 40% alors que le chômage et l'inflation montaient en flèche. (Il a atteint un monument 86% en 1999). Les forces armées russes étaient désordre. Plutôt que de saisir l'opportunité de créer un nouvel ordre européen incluant la Russie, le président Bill Clinton et son équipe de politique étrangère l'ont gâchée en décidant d'étendre de manière menaçante l'OTAN vers les frontières de ce pays. Une politique aussi erronée a assuré que l'Europe était à nouveau divisée, alors même que Washington créait un nouvel ordre qui excluait et aliénait progressivement la Russie post-soviétique.
Les Russes étaient déconcertés – comme ils auraient dû l'être. À cette époque, Clinton et compagnie ont salué le président russe Boris Eltsine comme un démocrate. (Peu importe qu'il ait frappé son propre parlement récalcitrant en 1993 avec des chars piégés et qu'il ait triomphé en 1996 dans un parti biaisé, curieusement prise en charge par Washington). Ils l'ont félicité pour avoir lancé une "transition" vers une économie de marché, qui, comme l'a si poignantement expliqué la lauréate du prix Nobel Svetlana Alexievich dans son livre Heure d'occasion, plongerait des millions de Russes dans la misère, en « incontrôlant » les prix et en coupant les services sociaux fournis par l'État.
Pourquoi – se demandaient les Russes – Washington pousserait-il de manière obsessionnelle une OTAN de la guerre froide plus près de ses frontières, sachant qu'une Russie chancelante n'était pas en mesure de mettre en danger un pays européen ?
Une alliance sauvée de l'oubli
Malheureusement, ceux qui dirigent ou influencent la politique étrangère américaine n'ont pas trouvé le temps de réfléchir à une question aussi évidente. Après tout, il y avait un monde là-bas pour la seule superpuissance de la planète à diriger, et si les États-Unis prenaient le temps d'introspecter, "la jungle" comme l'a dit l'influent penseur néoconservateur. Robert Kagan, repousserait et le monde serait « menacé ». Ainsi, les clintoniens et leurs successeurs à la Maison Blanche ont trouvé de nouvelles causes pour promouvoir l'utilisation de la puissance américaine, une fixation qui conduira à une série de campagnes d'intervention et d'ingénierie sociale.
L'expansion de l'OTAN a été l'une des premières manifestations de cet état d'esprit millénaire, ce que le théologien Reinhold Niebuhr avait mis en garde dans son livre classique, Vue d'ensemble Ironie de l'histoire américaine. Mais qui, à Washington, prêtait attention, quand le destin du monde et l'avenir étaient conçus par nous, et nous seuls, comme le chroniqueur néoconservateur du Washington post Charles Krauthammer célébré en 1990 comme l'ultime "moment unipolaire— dans lequel, pour la première fois, les États-Unis disposeraient d'une puissance inégalée ?
Pourtant, pourquoi profiter de cette occasion pour élargir l'OTAN, qui avait été créée en 1949 pour empêcher le Pacte de Varsovie dirigé par les Soviétiques de se rapprocher de l'Europe occidentale, étant donné que l'Union soviétique et son alliance n'existaient plus ? ? Ne serait-ce pas comme donner vie à une momie ?
A cette question, les architectes de l'élargissement de l'OTAN disposaient d'un tas de réponses, que leurs disciples d'aujourd'hui récitent encore. Les démocraties post-soviétiques naissantes d'Europe centrale et orientale, ainsi que d'autres parties du continent, pourraient être « consolidées » par la stabilité que seule l'OTAN leur procurerait une fois introduites dans ses rangs. La manière exacte dont une alliance militaire était censée promouvoir la démocratie n'a bien sûr jamais été précisée, en particulier compte tenu du nombre d'alliances mondiales américaines qui avaient inclus des personnes comme Ferdinand Marcos, l'homme fort des Philippines, le Grèce sous les colonels et les Turquie gouvernés par les forces armées.
Et, bien sûr, si les habitants de l'ex-Union soviétique souhaitaient désormais rejoindre le club, comment pourraient-ils être correctement refusés ? Peu importait que Clinton et son équipe de politique étrangère n'aient pas eu l'idée en réponse à une impétueuse demande d'adhésion dans cette partie du monde. Bien au contraire, ils y voient l'analogue stratégique de Loi de Say en économie : ils créaient un produit et suivaient la demande.
La politique intérieure a également influencé la décision de pousser l'OTAN vers l'est. Le président Clinton en voulait à son manque de références au combat. Comme beaucoup de présidents américains (31 pour être précis), il n'avait pas servi dans l'armée, tandis que son adversaire aux élections de 1996, le sénateur Bob Dole, avait été grièvement blessé en combattant pendant la Seconde Guerre mondiale. Pire encore, son évasion du projet de l'ère du Vietnam avait été attelé par ses détracteurs, par lesquels il s'est senti obligé de montrer aux puissants courtiers de Washington qu'il avait le courage et le tempérament nécessaires pour sauvegarder le leadership mondial américain et la prépondérance militaire.
En fait, la plupart des électeurs n'étaient pas intéressés par la politique étrangère, pas Clinton, et cela a donné un avantage à ceux qui étaient profondément engagé dans l'expansion de l'OTAN sous son administration. À partir de 1993, lorsque les discussions sur la question ont commencé sérieusement, il n'y avait personne d'importance pour s'y opposer. Pire encore, le président, un politicien chevronné, s'est rendu compte que le projet pourrait même l'aider à attirer des électeurs à l'élection présidentielle de 1996, notamment dans la Midwest, qui abrite des millions d'Américains originaires d'Europe centrale et orientale.
De plus, compte tenu du soutien que l'OTAN avait acquis pendant une génération dans l'écosystème de l'industrie de la sécurité nationale et de la défense de Washington, l'idée du démantèlement était impensable, car elle était considérée comme essentielle à la poursuite du leadership mondial américain. . Servir de protecteur par excellence a donné aux États-Unis une énorme influence dans les principaux centres mondiaux de puissance économique à cette époque. Et les responsables, les penseurs, les universitaires et les journalistes - qui exercent tous beaucoup plus d'influence sur la politique étrangère et s'en soucient beaucoup plus que le reste de la population - ont trouvé flatteur d'être reçus dans de tels endroits en tant que représentant de la première puissance mondiale.
Dans ces circonstances, les objections d'Eltsine au mouvement vers l'Est de l'OTAN (malgré promesses verbales faite au dernier dirigeant de l'Union soviétique, Mikhaïl Gorbatchev, de ne pas le faire) pourrait facilement être ignorée. Après tout, la Russie était trop faible pour importer. Et dans ces derniers instants de la guerre froide, personne n'imaginait même une telle expansion de l'OTAN. Alors, trahison ? La pensée périt ! Peu importe que Gorbatchev ait fermement dénoncé de telles manœuvres et qu'il l'ait fait à nouveau en Décembre passé.
Vous récoltez ce que vous semez
Aujourd'hui, le président russe Vladimir Poutine riposte, fort. Ayant fait de l'armée russe une force redoutable, il a le muscle qui manquait à Eltsine. Mais le consensus au sein des cercles de Washington demeure que leurs plaintes concernant l'élargissement de l'OTAN ne sont rien de plus qu'une ruse conçue pour cacher leur véritable préoccupation : une Ukraine démocratique. C'est une interprétation qui absout commodément les États-Unis de toute responsabilité pour les événements en cours.
À Washington aujourd'hui, peu importe que les objections de Moscou aient longtemps précédé l'élection de Poutine à la présidence en 2000, ou que, autrefois, les dirigeants russes n'aient pas été les seuls à ne pas aimer l'idée. Dans les années 1990, plusieurs personnalités américaines ils s'y opposaient et étaient tout sauf des gauchistes. Parmi eux se trouvaient des membres du établissement avec des références impeccables de la guerre froide : George Kennan, le père de la doctrine de l'endiguement ; Paul Nitze, un faucon qui a servi dans l'administration Reagan ; l'historien russe de Harvard, Richard Pipes, un autre partisan de la ligne dure ; le sénateur Sam Nunn, l'une des voix les plus influentes sur la sécurité nationale au Congrès ; le sénateur Daniel Patrick Moynihan, ancien ambassadeur américain à l'ONU ; et Robert McNamara, le secrétaire à la défense de Lyndon Johnson. Leurs avertissements étaient tous remarquablement similaires : l'expansion de l'OTAN empoisonnerait les relations avec la Russie tout en contribuant à favoriser les forces autoritaires et nationalistes en son sein.
L'administration Clinton était pleinement consciente de l'opposition de la Russie. En octobre 1993, par exemple, James Collins, chargé d'affaires à l'ambassade des États-Unis en Russie, a envoyé un télégramme au secrétaire d'État Warren Christopher alors qu'il s'apprêtait à se rendre à Moscou pour rencontrer Eltsine, l'avertissant que l'élargissement de l'OTAN était «crucial pour les Russes» car, à ses yeux, il diviserait l'Europe et les exclurait. Il a averti que l'expansion de l'alliance en Europe centrale et orientale serait "universellement interprétée à Moscou comme dirigée contre la Russie et la Russie seule" et donc considérée comme un "néo-confinement".
Cette même année, Eltsine enverra un papier à Clinton (et aux dirigeants du Royaume-Uni, de la France et de l'Allemagne) qui s'opposait farouchement à l'expansion de l'OTAN si cela signifiait admettre d'anciens États soviétiques et exclure la Russie. Cela, a-t-il prédit, « saperait en fait la sécurité de l'Europe ». L'année suivante, il entre en conflit public avec Clinton, Attention qu'une telle expansion « sèmerait les graines de la méfiance » et « plongerait l'Europe de l'après-guerre froide dans une paix froide ». Le président américain a rejeté leurs objections : la décision de proposer aux anciennes parties de l'Union soviétique de rejoindre la première vague d'expansion de l'alliance en 1999 avait déjà été prise.
Les partisans de l'alliance affirment désormais que la Russie a accepté l'élargissement en signant la Acte fondateur OTAN-Russie de 1997. Mais Moscou n'avait vraiment pas le choix, donc ça dépendait de des milliards de dollars sur des prêts du Fonds monétaire international (uniquement possible avec l'approbation des États-Unis, le membre le plus influent de cette organisation). Par conséquent, il a fait une vertu de la nécessité. Ce document, il est vrai, met en avant la démocratie et le respect de l'intégrité territoriale des pays européens, principes que Poutine n'a fait que défendre. Pourtant, il fait également référence à la sécurité "inclusive" dans toute la "zone euro-atlantique" et à la "prise de décision conjointe", des mots qui décrivent à peine la décision de l'OTAN de passer de 16 pays au plus fort de la guerre froide à 30 actuellement. .
Lorsque l'OTAN a tenu un sommet dans la capitale roumaine, Bucarest, en 2008, les États baltes étaient déjà membres et l'alliance remodelée avait en effet atteint la frontière russe. Cependant, le déclaration après le sommet a salué les "aspirations à l'adhésion" de l'Ukraine et de la Géorgie, ajoutant "nous avons convenu aujourd'hui que ces pays deviendront membres de l'OTAN". L'administration du président George W. Bush n'aurait pas pu imaginer que Moscou resterait les bras croisés et attendrait que l'Ukraine rejoigne l'alliance. L'ambassadeur américain en Russie, William Burns – aujourd'hui chef de la CIA – avait averti deux mois plus tôt dans un télégramme que les dirigeants russes considéraient cette éventualité comme une menace sérieuse pour leur sécurité. Ce télégramme, désormais accessible au public, anticipait pratiquement une catastrophe comme celle à laquelle nous assistons actuellement.
Mais ce fut la guerre russo-géorgienne – avec rares exceptions présentée à tort comme une attaque non provoquée, initiée par Moscou – ce qui a fourni le premier signe que Vladimir Poutine avait déjà dépassé le stade des protestations. Son annexion de la Crimée en 2014, à la suite d'un référendum illégal, et la création de deux « républiques » dans le Donbass, qui fait également partie de l'Ukraine, ont été des mesures bien plus dramatiques qui ont effectivement lancé une seconde guerre froide.
éviter la catastrophe
Et maintenant, nous y voilà. Une Europe divisée, avec une instabilité croissante au milieu des menaces militaires des puissances nucléaires, et la possibilité imminente d'une guerre, à un moment où la Russie de Poutine, ses troupes et ses armements rassemblés autour de l'Ukraine, exigent que l'expansion de l'OTAN cesse, l'Ukraine est exclue de l'alliance , et les États-Unis et leurs alliés prennent enfin au sérieux les objections de la Russie à l'ordre de sécurité de l'après-guerre froide.
Parmi les nombreux obstacles pour éviter la guerre, un est particulièrement remarquable : l'affirmation répandue selon laquelle les préoccupations de Poutine au sujet de l'OTAN sont un écran de fumée qui obscurcit sa véritable peur : la démocratiecia, en particulier en Ukraine. La Russie, cependant, s'est opposée à plusieurs reprises à la marche vers l'est de l'OTAN, même lorsqu'elle était encore saluée comme une démocratie en Occident et bien avant que Poutine ne devienne président en 2000. De plus, l'Ukraine est une démocratie (aussi tumultueuse soit-elle) depuis son indépendance en 1991.
Alors pourquoi l'ascension russe maintenant ? Vladimir Poutine est tout sauf un démocrate. Pourtant, cette crise est inimaginable sans la poursuite des discussions sur l'intronisation d'un jour de l'Ukraine dans l'OTAN et l'intensification des coopération militaire de Kiev avec l'Occident, en particulier avec le États Unis. Moscou considère les deux comme des signes indiquant que l'Ukraine finira par rejoindre l'alliance, ce qui - et non la démocratie - est la plus grande crainte de Poutine.
Maintenant la nouvelle encourageante : la catastrophe qui approche enfin diplomatie renforcée. Nous savons que les faucons de Washington déploreront tout accord politique impliquant un compromis avec la Russie comme un apaisement. Ils compareront le président Biden à Neville Chamberlain, le Premier ministre britannique qui, en 1938, cède la place à Hitler à Munich. Certains d'entre eux prônent un "pont aérien massif d'armes" vers l'Ukraine, à la Berlin au début de la guerre froide. Autre ils vont plus loin, exhortant Biden à constituer une "coalition internationale de forces militaires volontaires, prêtes à détenir Poutine et, si nécessaire, à se préparer à la guerre".
La santé mentale, cependant, peut encore prévaloir grâce à un engagement. La Russie pourrait se contenter d'un moratoire sur l'adhésion de l'Ukraine à l'OTAN pendant, disons, deux décennies, ce que l'alliance devrait être en mesure d'accepter car elle n'a de toute façon pas l'intention d'accélérer l'adhésion de Kiev. Pour obtenir le consentement de l'Ukraine, la liberté d'obtenir des armes pour l'autodéfense serait garantie, et pour satisfaire Moscou, Kiev accepterait de ne jamais autoriser sur son territoire des bases ou des avions et des missiles de l'OTAN capables de frapper la Russie.
L'accord devrait s'étendre au-delà de l'Ukraine s'il devait éviter les crises et les guerres en Europe. Les États-Unis et la Russie devraient évoquer leur intention d'y discuter de la maîtrise des armements, y compris peut-être une version améliorée du traité sur les forces nucléaires à portée intermédiaire de 1987 que le président Trump abandonné en 2019. Ils devraient également explorer des mesures de renforcement de la confiance telles que l'exclusion des troupes et des armes des zones désignées le long des frontières OTAN-Russie et des mesures pour empêcher le (désormais fréquent) rencontres rapprochées entre avions et navires de guerre américains et russes qui pourraient devenir incontrôlables.
Maintenant, c'est au tour des diplomates. Ici, je leur souhaite le meilleur.
* Rajan Menon est professeur de relations internationales à la Collège municipal de New York. Auteur, entre autres livres, de La vanité de l'intervention humanitaire (Presses universitaires d'Oxford).
Traduction: Fernando Lima das Neves.
Initialement publié sur le portail Tom Dispatch.
