Par MARCO AURELIO GARCIA*
Un bilan, fait dans le feu de l'action, des deux mandats du PSDB à la Présidence de la République
Lorsque l'écharpe présidentielle passera à son successeur, le professeur Fernando Henrique Cardoso aura été le président qui a passé le plus de temps au gouvernement de la République, à l'exception de Getúlio Vargas. Dix ans de moins que Getúlio n'ont peut-être pas suffi à FHC pour mettre fin à « l'ère Vargas » et bâtir un projet alternatif pour le pays.
Les mois précédant la fin d'un mandat présidentiel sont marqués non seulement par le café réchauffé servi au président - selon la légende - mais aussi par la tentation de faire des bilans à l'avance sur l'administration sortante. La tâche n'est pas facile. Les analyses pèchent par excès d'être trop proches des événements et des passions que suscitent les successions présidentielles, surtout lorsque le président sortant a son propre candidat, comme c'est le cas actuellement.
Bien qu'il ait retrouvé une partie de son prestige par rapport aux précédents sondages d'opinion, Fernando Henrique arrivera difficilement au terme de son mandat avec une forte adhésion populaire. Même si son candidat l'emporte, cela ne représenterait pas sa consécration, tant José Serra s'est démarqué de l'administration actuelle, notamment en matière de politique économique. La devise « continuité sans continuité » illustre la relation ambiguë qu'elle entretient avec le gouvernement.
En 1960, le célèbre Juscelino Kubitschek ne choisit pas son successeur, peut-être parce qu'il était trop inquiet d'être réélu en 1965. Mais JK laissa un héritage. Non seulement – pas tant – la construction de Brasilia mais, surtout, l'ouverture d'un nouveau cycle d'industrialisation qui a provoqué une croissance économique importante et des changements dans la société. A l'époque, le Brésil connaît une période relativement paisible d'un point de vue politique et est le théâtre d'une effervescence culturelle unique.
Il est vrai qu'à la fin de son mandat, les signes avant-coureurs de ce qui allait devenir la crise des années 1960 et 1964 ont commencé à se développer, ce qui a conduit au coup d'État militaire. Les contradictions du modèle de développement dominant ont été mises à nu et des mouvements sociaux nouveaux ou renouvelés ont été révélés qui ont proposé des questions brûlantes pour repenser l'avenir du pays.
Fernando Henrique ne pourra pas exposer une œuvre tangible comme celle de JK. Peut-être pour cette raison, il a célébré une « révolution silencieuse » en cours, dont l'axe serait le programme de stabilisation des prix initié en 1994. Mais, quelles que soient les humeurs que la succession présidentielle suscite sur les marchés, cet héritage est remis en cause. La vulnérabilité externe de l'économie demeurera, ou s'aggravera, jusqu'à ce que des changements fondamentaux soient apportés au modèle actuel.
« L'homme qui a mis fin à l'inflation mettra fin au chômage », promettait la propagande électorale du FHC en 1998. Le chômage a augmenté. Les méthodes de combat adoptées pour parvenir à la stabilité ont déterminé la formation d'une dette publique massive, plongeant le pays dans l'incertitude. Afin d'atteindre ses « objectifs d'inflation », invariablement non atteints, le gouvernement a réduit les dépenses, restreint les investissements, augmenté les impôts et maintenu des taux d'intérêt extrêmement élevés.
Ces mesures n'ont même plus la capacité d'attirer des capitaux étrangers spéculatifs pour boucher les trous de la balance des paiements, ni de rassurer les milieux financiers internationaux. Avec cela, notre vulnérabilité externe a été aggravée.
La récession, ou la faible croissance résultant de cette politique, a augmenté le chômage. La part des salaires dans le revenu national a diminué. La crise sociale s'est aggravée et, dans son sillage, l'insécurité sociale s'est accrue. La « révolution silencieuse » risque de devenir inaudible, imperceptible pour la société brésilienne. FHC est peut-être confiant que l'avenir lui réservera un jugement favorable dans le pays et qu'au niveau international il pourra avoir une reconnaissance plus immédiate, grâce à ses performances dans l'exercice de la « diplomatie présidentielle ».
comment peux-tu appeler latu sensu Le terme « ère Vargas » recouvre une vaste période historique qui va des années 1930 à sa crise dans les années 1980, lorsque le Brésil a affiché des taux de croissance exceptionnels, bénéficiant de l'enchaînement de trois conjonctures internationales dont on a bien profité. Getúlio est arrivé à la Présidence en 1930 investi de larges pouvoirs. Le pays et le monde subissent les effets de la crise de 1929. Le Brésil, contrairement à certains de ses voisins, profite de la crise mondiale. Il s'est replié sur lui-même et a créé les conditions institutionnelles et matérielles pour le démarrage d'une industrialisation de substitution aux importations.
La Seconde Guerre mondiale et la période d'après-conflit – les « trente glorieuses » – ont favorisé, avec de légères interruptions, la continuité et l'expansion du cycle de croissance, comme on le voit surtout dans la période JK.
Au Brésil, après le bref intervalle des premières années qui ont suivi le coup d'État de 1964, la tendance à l'expansion économique s'est poursuivie, tirée à l'échelle internationale par la disponibilité des capitaux, à la suite des crises pétrolières des années 1970, malgré les contraintes que cette même crise avait créées pour le économie mondiale. Les impasses politiques du gouvernement militaire, qui ont coïncidé avec l'épuisement de son modèle économique, ont été encadrées par le début de la fin du cycle expansif d'après-guerre dans le monde, la crise de État providence et les premiers ajustements néolibéraux basés sur l'expérience de Margaret Thatcher en Angleterre. A tout cela s'est ajouté l'effondrement du socialisme d'État en URSS et dans les pays d'Europe de l'Est, qui a produit des changements dans la culture politique de la fin du XXe siècle.
Comparé à d'autres pays d'Amérique latine, l'ajustement d'inspiration néolibérale est arrivé tardivement au Brésil. Il ne s'est pas pleinement légitimé pendant la brève période de Collor de Mello, il a échoué pendant l'interrègne d'Itamar Franco et, enfin, il s'est réalisé pendant la double présidence de Fernando Henrique. La résistance populaire et la réticence des milieux d'affaires dans les années 1980 ont largement contribué à ce retard.
Il convient de noter, cependant, que lorsque FHC est devenu président, appliquant tardivement les idées du Consensus de Washington, les premières fissures dans la proposition néolibérale sont déjà apparues dans le monde. Il suffit de rappeler le déclenchement, quelques jours avant le début du gouvernement FHC, de la crise mexicaine dont les conséquences (l'« effet tequila ») se feraient ici durement sentir.
L'option de FHC pour le conservatisme économique, déjà contenue dans son programme gouvernemental, ne peut s'expliquer uniquement comme une expression de réalisme face aux contraintes internationales et/ou nationales. Cela semble refléter une pensée plus profonde.
Le monde vit une "nouvelle Renaissance", a proclamé le président. Le Brésil, croyait FHC, comme Collor l'avait cru auparavant, même avec moins de vision stratégique, pouvait profiter du contexte international pour garantir une insertion compétitive dans l'économie mondialisée. Il lui suffirait de « faire ses devoirs », notamment celui codifié par le FMI. L'ajustement lui redonnerait de la crédibilité, contribuerait à attirer des capitaux productifs et spéculatifs, permettant à son modèle de fonctionner.
Les « devoirs » brésiliens, comme l'Argentin avant lui, n'ont pas réussi à sortir le pays de la zone de vulnérabilité. Au contraire, son instabilité et sa dépendance extérieure se sont accrues. Le fait d'être arrivé, après tant d'années de sacrifices pour parvenir à la stabilité, dans une situation de vulnérabilité économique telle que celle que nous connaissons actuellement explique en grande partie la frustration que connaît aujourd'hui la société et la montée des oppositions.
Collor a frustré les millions de personnes séduites par ses propositions de « faire du Brésil le premier monde » et démoralisé beaucoup d'autres qui, par conservatisme, ont voté pour lui pour empêcher l'élection de Lula.
Lors de la succession de 1994, Fernando Henrique a pu bénéficier non seulement des succès du Plano Real, mais aussi de sa propre biographie. Lorsque Jorge Amado – un électeur du FHC – a déclaré que c'était un privilège de pouvoir choisir entre deux candidats comme Fernando Henrique et Lula, il exprimait un sentiment de la part des classes moyennes éduquées. Ce sentiment reflétait non seulement le malentendu que le FHC était devenu la grande alternative de la droite brésilienne et internationale. Il exprimait aussi l'illusion que l'ex-professeur destitué, même allié à la droite clientéliste, orge dans la dictature qui le persécutait, serait en mesure de réaliser la modernisation rêvée (et imprécise) que la fin du régime militaire avait placée sur l'agenda.
La conversion de larges secteurs des classes moyennes et même populaires aux thèses libérales n'a pas seulement résulté d'une propagande bien ficelée, renforcée par l'effondrement du socialisme à l'étranger. Cela reflétait également l'épuisement du développement national ici. La crise de la « décennie perdue » avait accentué les distorsions de l'État brésilien et mis en évidence les inégalités sociales.
Fernando Henrique, dans son attaque contre l'étatisme et le nationalisme, a cependant critiqué l'ère Vargas par la droite. Il a minimisé le fait que la présence de l'État dans l'économie au Brésil ne résultait pas d'un pacte, comme en Europe, mais servait à préserver les intérêts des élites économiques et politiques qui finiraient par l'élire. Il n'a pas dit non plus que le nationalisme servait fondamentalement à masquer le caractère exclusif du développement brésilien et à combattre les conflits sociaux qui en résultaient.
L'exclusion sociale apparaît dans son discours comme une simple anomalie. "Le Brésil n'est pas un pays sous-développé, mais c'est injuste", condamne le président. Or c'est précisément le type de croissance qu'avait le pays (le « sous-développement ») qui a engendré l'inégalité, l'injustice. C'est donc injuste à cause de ce (sous)développement.
Contrairement à l'Europe, il n'y a pas eu au Brésil de crise de État providence. Nous n'avions jamais vécu cela auparavant. En Europe, la crise de l'État providence – grande œuvre de la social-démocratie – a provoqué un séisme politico-idéologique en Europe qui a incliné une grande partie de ses dirigeants vers une option libérale-conservatrice. Au Brésil, il n'y avait pas de social-démocratie. Le PSDB n'a rencontré l'idéologie social-démocrate qu'au jour de son agonie.
La seule ligne directrice que le gouvernement a fini par suivre sans hésiter était d'atteindre la stabilité à tout prix, dans l'espoir que le marché se chargerait de jeter les bases d'un nouveau cycle (et type) de développement. Les quatre premières années du gouvernement, dominées par la surévaluation du taux de change, ont provoqué un sentiment illusoire de bien-être social et, avec cela, garanti l'approbation de l'amendement qui a autorisé la réélection et, plus tard, le second mandat.
Pour éviter que l'attaque spéculative contre le réal, en août/septembre 1998, ne renverse la candidature du FHC, le gouvernement n'a pas hésité à dépenser 40 milliards de dollars en réserves de change. La dévaluation a été reportée et le président a été réélu.
Tardive, la dévaluation de janvier 1999 n'a pas produit les effets qu'elle aurait pu avoir si elle avait été adoptée plus tôt. Le système productif avait été durement touché par la libéralisation des échanges, des taux d'intérêt élevés et un taux de change surévalué. Reconquérir les positions perdues dans le commerce mondial est une tâche ardue. Avec la détérioration des comptes extérieurs, la balance commerciale est devenue un enjeu critique. La croissance de la dette publique a fini par exiger des excédents primaires élevés, inhibant les investissements, notamment sociaux, et plaçant le pays au bord de la récession.
Malan, le candidat rêvé de FHC pour sa succession, s'est montré inflexible, contribuant à accentuer le cercle vicieux de l'économie. Là commence le déclin du gouvernement. Au cours des quatre premières années, soutenu par le succès du populisme du taux de change, le gouvernement a pu disqualifier ses détracteurs avec une relative facilité, car ils apparaissaient comme des voix isolées, censées lutter contre les faits. Lorsque le charme du modèle s'est dissipé, cependant, le pouvoir de réponse du gouvernement a été restreint.
Même avant cette conjoncture, des secteurs du PSDB lui-même ont mis en garde contre les conséquences que l'acceptation sans restriction de l'hypothèque libérale aurait sur la biographie de FHC. Quand, depuis son lit de mort, Sérgio Motta demande à FHC de ne pas « s'attacher », il prévient que l'intégrisme de la politique économique menace le projet de 20 ans au pouvoir que l'ancien ministre lui-même avait annoncé.
Le gouvernement apparaît alors tel qu'il a toujours été, mais dont les circonstances (et les espoirs placés en lui) nous empêchent de le voir. Un gouvernement one-shot – et lui-même problématique, car il n'a pas évité la fragilité externe –, incapable de faire face au problème de la croissance et d'apporter les réponses nécessaires aux inégalités cruciales résultant de la concentration des revenus.
Un dirigeant aussi dépendant de la « rationalité économique » imposée par les marchés est une contradiction politique. Pour quel président, s'il n'y a pas d'alternative en matière de politique économique ? Le chef du gouvernement devient une sorte de maître de cérémonie du pouvoir, qui ne fait que vocaliser un scénario réalisé ailleurs. Même cette fonction, il ne la remplit pas bien, sauf dans la sphère internationale. Le président ne mobilise pas la société, peut-être parce qu'il n'est plus en mesure d'expliquer de manière convaincante où va le pays.
Le gouvernement a perdu la bataille des idées, ce qui a aggravé le déficit d'hégémonie que l'absence de politique culturelle et l'abandon de l'université depuis huit ans avaient déjà révélé.
Sans croissance, après 20 ans de stagnation économique, il devient impossible de faire face au grave défi social, sauf mesures compensatoires ou politiques d'actualité qui ne modifient pas le problème crucial de la concentration des revenus. Sans réformes structurelles et face aux mésaventures du modèle économique, la tendance de la base de soutien du gouvernement a été de s'effriter, comme l'ont illustré les crises avec le PFL et une partie du PMDB, sans parler des difficultés que la candidature Serra a initialement rencontrées en le PSDB.
L'engagement historique conservateur établi par le FHC, sous prétexte qu'il fallait une forte dose de réalisme pour mener le pays – loin de l'extrémisme – à un nouveau palier, s'est transformé en une vulgaire négociation politique au détail.
L'incapacité à mettre en œuvre les réformes fiscales, sociales et politiques est emblématique de ce déclassement de l'agenda national. Ce sont des enjeux de dimension stratégique et qui ne pouvaient être envisagés qu'avec une vision large, même si le gouvernement disposait théoriquement des voix pour les mettre en œuvre.
La réforme fiscale implique un large rééquilibrage des intérêts sociaux et régionaux pour faire face aux conflits distributifs et au réajustement du pacte fédératif. Rien n'a été fait. Les demandes immédiates du Trésor de « construire du cash » ont été plus fortes pour permettre à un modèle irréalisable imposé de l'extérieur de fonctionner (jusqu'à quand ?).
La réforme de la sécurité sociale, au cœur de l'agenda néolibéral, a été délégitimée dès le début. Malgré les distorsions du système actuel, les principaux problèmes de la Sécurité sociale se situent dans les performances médiocres de l'économie qui condamnent le système à l'anémie actuelle. Une telle réforme suppose une large négociation sociale, difficile à mener par un gouvernement qui n'a pas grand-chose à offrir aux classes subalternes.
Enfin, la réforme politique s'est heurtée aux forces qui avaient conduit FHC à la présidence – membres du compromis historique conservateur – et qui n'étaient pas disposées à perdre des postes.
Certains intellectuels tucano ont tenté de présenter les démissions d'Antonio Carlos Magalhães ou de Jader Barbalho ou la défenestration de la candidature de Roseana Sarney comme des signes d'une « crise des oligarchies » et des indices d'un processus de « modernisation » politique du pays. FAUX. Ce ne sont que des épisodes mineurs, des luttes intestines au sein du bloc de soutien du gouvernement. Lorsque les intérêts peu modernes de ces personnes ont été menacés, comme par exemple dans les demandes du CPI d'enquêter sur la corruption, le bloc est resté uni.
Les incertitudes sur la direction de l'économie mondiale et sur l'ampleur et la profondeur de la crise du capitalisme, alliées à l'inflexion que l'élection de Bush a provoquée dans la politique américaine, surtout après le 11 septembre, détruisent les illusions de FHC sur la nouvelle Renaissance à l'échelle mondiale.
Le Brésil que trouvera le successeur de Fernando Henrique Cardoso a des contours imprécis et incertains. Ce sera un pays difficile à gouverner en raison de la fragilité de son économie, surtout en raison de sa vulnérabilité extérieure. La contestation sociale et les attentes que les élections suscitent habituellement créeront une avalanche de revendications endiguées que l'état dans lequel se trouve le pays rendra difficile la satisfaction, du moins à court et moyen terme.
La sagesse des nouveaux gouvernants, surtout en cas de victoire de Lula, sera de signaler la nouvelle direction que prendra le pays, de montrer clairement les difficultés existantes et surtout de définir les instruments, les acteurs et les méthodes qui présideront à la transition vers un nouveau Brésil.
Le réalisme qui sera imposé aux nouveaux gouvernants ne peut frustrer l'espoir, encore moins conduire à la paralysie et à l'uniformité.
Si Lula succède à FHC, la politique sera restaurée dans toute son intégrité. Les contraintes objectives, notamment celles héritées du gouvernement précédent, ne seront ni ignorées ni ignorées, mais l'exercice continu de la mobilisation politique et de la négociation se substituera à la volonté comme facteur de changement historique.
*Marco Aurelio Garcia (1941) il a été professeur au département d'histoire de l'Unicamp et conseiller spécial de la présidence de la République pour les affaires internationales sous les gouvernements Lula et Dilma. Auteur, entre autres livres, de Construire demain : réflexions à gauche (1983-2017) (Fondation Perseu Abramo).
Initialement publié dans le magazine Théorie et débat no. 51, juin/juillet/août. à partir de 2002.
