Par BARRY EICHENGREN*
Les politiques publiques les plus difficiles à mettre en œuvre sont celles dont les bénéfices sont diffus et les coûts concentrés.
Dans son livre classique, La logique de l'action collective [La logique de l'action collective], le grand Mancur Olson, aujourd'hui décédé, expliquait que les politiques les plus difficiles à mettre en œuvre sont celles aux bénéfices diffus et aux coûts concentrés. L'argument d'Olson était facile à comprendre : les individus qui supportent les coûts s'opposeront vigoureusement à la politique, tandis que les bénéficiaires jouiront librement, préférant que quelqu'un d'autre se batte.
La perspective d'Olson s'applique au défi politique le plus urgent auquel l'humanité est confrontée aujourd'hui, à savoir le changement climatique. Le point de départ pour relever ce défi, s'accordent à dire les économistes, est une taxe sur le carbone. La réduction des émissions qui en résulterait profiterait à pratiquement tout le monde sur la planète. Mais des segments spécifiques de la société – les intérêts acquis dont parle Olson – supporteront une part disproportionnée des coûts et se mobiliseront dans l'opposition.
Un exemple en sont les gilets jaunes ("gilets jaunes") français. Comme tout mouvement de masse, le gilets jaunes portent beaucoup de ressentiments. Mais la plainte qui les a le plus enhardis est une hausse de la taxe sur les carburants, instituée au nom de la lutte contre le changement climatique. Les résidents ruraux dépendent davantage de leurs voitures, camions et tracteurs que les citadins, qui peuvent se rendre au travail à vélo ou en métro. La hausse des impôts les frappe là où ça fait mal, dans le portefeuille.
Les intérêts diffus représentés à l'Assemblée nationale française ont accepté d'augmenter les taxes sur les carburants en 2014. Mais après que les agriculteurs et leurs partisans ont fermé les routes et se sont battus vers les villes, le gouvernement du président Emmanuel Macron a reculé et a annulé l'augmentation des taxes en 2018. Olson n'aurait pas été surpris.
D'autres pays peuvent s'attendre à une résistance similaire, et pas seulement de la part des agriculteurs. Aux États-Unis, l'administration du président Joe Biden a dû surmonter l'opposition des pêcheurs et des observateurs de baleines pour approuver un parc éolien offshore près du vignoble de Martha, annulerJ'ai un projet plus ambitieux sur la côte du Cap Cod. On peut également s'attendre à ce que l'opposition à une taxe sur le carbone se concentre au niveau régional. Aux États-Unis, cela signifie des États comme le Texas, le Dakota du Nord et d'autres qui produisent du pétrole, du gaz et du charbon.
En outre, il existe un risque que les taxes sur le carbone exacerbent la polarisation politique et provoquent une réaction populiste semblable à celle réponse au choc lié à la Chine. Les travailleurs déplacés des secteurs de l'énergie et des transports accuseront la taxe, même si les causes profondes sont ailleurs. Les parents qui luttent pour nourrir leurs enfants et remplir leurs réservoirs de carburant rejetteront la taxe sur le carbone comme un projet d'élite défendu par des intellectuels embêtants. Le choc lié à la Chine nous a donné Donald Trump. Une taxe sur le carbone, instituée de gré ou de force, pourrait faire encore pire.
Mais Olson a également suggéré comment surmonter le problème de la concentration des intérêts, c'est-à-dire « les soudoyer ». Dans le langage des experts politiques, les revenus d'une taxe carbone pourraient être redistribués à ceux qui en supportent les coûts. En plus de permettre la réduction du changement climatique, cela limiterait les conséquences politiques indésirables.
Nous savons que la taxation du carbone impose des coûts plus élevés aux résidents des petites villes et des zones rurales qu'aux résidents urbains. De même, les ménages les plus pauvres consacrent une plus grande part de leurs revenus à l'alimentation et aux transports, qui sont à forte intensité de carbone, que les ménages plus riches, qui dépensent davantage pour des services plus écologiques. Une étude américaine estime que la part de revenu absorbée par une taxe carbone serait trois fois plus importante pour le quintile de revenu le plus bas que pour le plus élevé.
Ainsi, un impôt sur le revenu plus progressif qui compense les moins nantis pour le poids d'une taxe carbone régressive pourrait surmonter une opposition concentrée. (Le plan devrait inclure un impôt sur le revenu négatif pour indemniser ceux qui ne gagnent pas assez pour payer l'impôt sur le revenu). Mais élaborer une politique autour de cela – déterminer dans quelle mesure une taxe sur les revenus futurs devrait être plus progressive – nécessitera en pratique d'examiner de plus près les taxes sur le carbone. Et il sera important de lier explicitement et visiblement l'introduction de taxes sur le carbone à la modification de l'impôt sur le revenu, afin que le bénéfice soit clair pour le public.
Se pose ensuite la question des régions spécialisées dans la production de carburants à forte intensité carbonique. Un impôt sur le revenu plus progressif ne résoudra pas les problèmes du Texas, car les entreprises basées au Texas, sans parler du gouvernement de l'État, dépendent des revenus de la production de pétrole et de gaz.
Le budget de Biden et le fonds de relance de l'Union européenne prévoient des mesures pour décourager la production de carburants à base de carbone et accélérer la transition vers l'énergie éolienne et solaire. L'opposition qui viendra certainement du Texas et de ses homologues d'autres pays suggère que ces politiques devraient avoir une dimension régionale plus marquée. Ils doivent éviter de créer plus d'exemples comme les Appalaches, qui ont été décimés en raison de la baisse de l'emploi dans l'industrie du charbon.
Malheureusement, l'expérience des politiques « basées sur la localisation » n'est pas bonne. Demandez simplement à la Sicile. Mais ce n'est pas un conseil de désespoir; c'est un argument pour essayer plus fort. L'octroi de subventions pour amener le haut débit dans les zones rurales au risque de perdre la croissance de l'emploi dans le secteur des services serait un début. Plus généralement, les politiques régionales, ainsi que la fiscalité progressive, seront un élément indispensable de toute stratégie politiquement viable de lutte contre le changement climatique.
*Barry Eichengreen est professeur d'économie à l'Université de Californie à Berkeley et ancien conseiller politique principal du Fonds monétaire international. Il est l'auteur, entre autres livres, de privilège exorbitant (éd. Campus).
* Initialement publié le Project Syndicate.
