Par Luiz Fernando de Paula* et Pedro Lange Netto Machado**
L'échec du néolibéralisme comme voie de développement économique s'est révélé de manière variée et indiscutable.
Les événements perturbateurs, comme la pandémie de Covid-19, tendent à susciter des attentes autour de la montée en puissance de nouvelles approches économiques et de reconfigurations dans le pacte entre État et société. C'était comme ça, après tout, après le cataclysme des deux guerres mondiales, lorsque les politiques keynésiennes et de protection sociale ont prévalu dans le monde occidental développé. À la périphérie capitaliste, les stratégies national-développementalistes se sont répandues, donnant à l'État un rôle de premier plan dans la gestion de ses économies nationales.
Les crises des années 1970 vont cependant défigurer cet ordre international. Dans le dernier quart du XXe siècle, les impératifs de la mondialisation ont donné naissance au capitalisme financiarisé et néolibéral qui s'est installé. Un aspect fondamental de cette transformation était la prédominance de la logique de l'État minimal dans la sphère économique. Cependant, avec la crise financière mondiale déclenchée en 2008, le diagnostic récurrent pointait, dans la droite ligne du balancier de l'histoire, vers une réorganisation des rapports entre le marché et la puissance publique, dans laquelle les paramètres orthodoxes seraient abandonnés au profit d'un plus grand rôle militant des autorités étatiques.
Malgré le keynésianisme d'urgence adopté dans plusieurs pays pour contenir la crise, cette projection ne s'est pas concrétisée. En effet, même si les politiques d'assouplissement monétaire dans les économies avancées ont conduit à la remise en cause des canons conventionnels, du fait de la forte expansion de la liquidité et de la baisse des taux d'intérêt sans générer d'inflation, ce qui a été observé c'est la résilience de la prescription néolibérale. Ceci, dans le sillage de la crise, a continué de soutenir les politiques d'austérité adoptées par les gouvernements nationaux, souvent avec des effets délétères pour les segments de la population à faible revenu.
C'est dans ce contexte qu'il faut observer comment les agences de notation des risques ont largement contribué à soutenir l'ordre économique international qui menaçait de s'effondrer. Aujourd'hui, face au chaos mondial provoqué par la pandémie de Covid-19, les actions des agences sont à nouveau mises en lumière, s'avérant être, une fois de plus, un obstacle au dépassement de l'orthodoxie néolibérale et à l'établissement d'un pacte social favorable au bien-être des populations du monde entier. Mais quels sont ces acteurs et pourquoi agissent-ils ainsi ?
Bien que leurs origines remontent au début du XNUMXe siècle, les agences de notation des risques, aussi appelées clients, a pris de l'importance dans le contexte de la mondialisation financière. Dans l'environnement des marchés de capitaux mondialisés, S&P Global, Moody's et Fitch Ratings constituent un oligopole dans le segment de l'évaluation de la crédibilité des titres de créance émis par les entreprises et les gouvernements. À cette fin, les agences attribuent des scores de risque - appelés votes, qui prennent la forme de concepts – aux actifs financiers, visant à atténuer les asymétries informationnelles entre les émetteurs de dette et leurs créanciers potentiels, afin d'influencer les décisions d'investissement.
Une implication de cette réalité pour les États nationaux est que l'obtention de bons votes des titres de la dette publique a un impact direct sur les conditions de financement de leurs économies. Cet effet est encore renforcé par le lien juridique entre les actions des différents fonds d'investissement et les notations attribuées par les agences, qui peut provoquer des mouvements automatiques et intenses d'entrées ou de sorties de capitaux dans une économie, selon la clients obtenu et le titre public en question. Ce type d'imbrication institutionnelle finit par justifier que les agences soient souvent surnommées gardiens de porte l'accès des États aux marchés de capitaux : si un pays est mal (bien) évalué, il a moins (plus) de chances d'obtenir les financements qu'il souhaite et moins (meilleures) sont les conditions financières des titres qu'il émet (maturité, frais payés, etc.) .).
Comme le note la littérature académique, les paramètres utilisés par S&P Global, Moody's et Fitch pour formuler leurs notations de risque sont idéologiquement informés par l'orthodoxie néolibérale. Ceci, à son tour, sert directement les intérêts des investisseurs dans le monde financier, favorable à un environnement de liberté d'action (c'est-à-dire moins sensible aux interventions de l'État) et avec des politiques qui garantissent un bon retour sur leurs investissements. De cet aspect des activités de l'agence se posent des problèmes non triviaux pour la gestion des économies nationales. En raison de la position qu'ils occupent dans le système financier international, un gouvernement qui s'écarte des préceptes orthodoxes doit faire face aux conséquences de l'obtention de billets qui signalent au marché un plus grand risque d'insolvabilité : fuite des capitaux, dévaluation du taux de change, hausse des taux d'intérêt et les autres effets délétères qui en découlent.
Un autre problème sérieux réside dans la modus operandi agences, qui ne se limitent pas à publier des évaluations des risques pour informer les agents opérant sur les marchés de capitaux. Il n'est pas rare que nous voyons leurs dirigeants dans les médias critiquer ou louer publiquement les gouvernements, sur la base de rapports prétendument techniques et prétendument soutenus par des modèles sophistiqués de quantification des risques - des aspects souvent contestés. En conséquence, sur la base de l'autorité épistémique dont elles jouissent, les agences commencent à agir comme des acteurs politiques efficaces dans la sphère étatique, s'ingérant ouvertement dans les choix et les processus démocratiques en faveur de l'avancement de l'agenda néolibéral.
Parmi ses principales recommandations, l'austérité budgétaire s'impose comme un impératif constant de la politique économique, la stimulation d'une politique de croissance utilisant l'épargne extérieure, les réformes de libéralisation et un rôle réduit de l'intervention de l'État dans l'économie. C'est principalement en raison de la pression exercée sur les gouvernements pour qu'ils adhèrent à cette prescription que les agences de clients ont été tant critiqués à la suite de la crise financière de 2008, et pas seulement pour leurs erreurs notables dans l'évaluation des risques des actifs des subprimes. Dans ce contexte, divers pays, de l'Europe au Brésil, ont commencé à subir les contrecoups de la crise sous la menace constante d'une aggravation de leur évaluation des risques s'ils abandonnaient ou n'adoptaient pas les politiques prônées par les agences.
Mais qu'est-ce qui explique la pression persistante pour des mesures qui souvent n'apportent pas de résultats concrets en termes de reprise de la croissance économique ? A ce stade, il convient de préciser que les politiques précitées visent en priorité à protéger les intérêts financiers des créanciers de l'Etat. Parallèlement, pour rendre cette réalité plus acceptable aux agents non financiers de l'économie, l'action des agences inclut également la propagation de l'hypothèse fallacieuse de « contraction budgétaire expansionniste » et des bénéfices d'une « politique de croissance basée sur d'épargne » – tous deux non soutenus par l'expérience des économies émergentes
C'est ainsi que les agences de notation des risques se sont intégrées au réseau de normes, de pratiques et d'institutions de l'ordre économique international de la mondialisation financière, qui a stoppé le balancier historique vers le dépassement de l'orthodoxie néolibérale et contenu le caractère disruptif de la crise de 2008. La pandémie de Covid-19, au regard de ses proportions inédites et des fléaux socio-économiques qu'elle doit nous léguer, risque de tendre cette barrière au point d'élever le rôle de l'État à une condition nouvelle. Cela doit nécessairement inclure la garantie de nouvelles politiques visant le bien-être de la société, comme des systèmes de santé universels et de qualité, même au détriment des politiques néolibérales si chères aux acteurs du système financier international.
Face à ce scénario, les agences sont déjà à l'affût, attendant que la tempête passe pour relancer la pression sur les gouvernements en faveur d'un alignement sur les politiques orthodoxes.[I]. En effet, des pays d'Amérique latine, comme l'Argentine[Ii] et le Brésil lui-même[Iii], ont déjà subi une détérioration de leurs évaluations des risques, même au milieu de la situation chaotique qui prévaut pour le moment. La reconfiguration du pacte social en faveur d'un rôle plus actif de l'Etat dans la fourniture des politiques sociales nécessitera donc, selon toute vraisemblance, d'apprendre à bien se comporter avec ces acteurs.
Une clarification nécessaire réside dans l'identification du véritable public du clients, qui sont des investisseurs opérant dans le monde financier, et non des gouvernements ou leurs constituants généraux. En d'autres termes, il faut reconnaître que les politiques propagées par S&P, Moody's et Fitch ne donnent pas la priorité au développement et à la prospérité des économies nationales ni ne semblent en générer les conditions. Une telle clarté sur les finalités de leurs actions permettrait de construire une interaction plus saine entre ces acteurs et les processus démocratiques dans lesquels ils tentent de s'immiscer par des changements de classification des risques ou encore par des moyens discursifs.
Une autre alternative, moins réalisable, serait la participation effective des agences à la construction d'un ordre économique mondial plus équilibré entre les rôles délégués au marché financier et aux États nationaux. Cela tirerait parti d'une partie de l'architecture institutionnelle déjà existante dans le système financier, mais avec le dépassement inévitable de l'orthodoxie néolibérale, afin que les agences puissent propager les normes, pratiques et institutions qui s'avéreront nécessaires à la reconstruction du monde post-pandémique – ce qui, parallèlement, exigerait une reconfiguration de la conception même du risque qui les guide et des politiques qu'ils préconisent.
L'échec du néolibéralisme comme voie de développement économique s'est révélé de manières diverses et indiscutables. Il reste alors à apprendre à composer avec les institutions responsables de sa résilience, en cherchant à les neutraliser ou éventuellement à en tirer parti au profit d'une évolution vers des conceptions politiques favorables à un développement socio-économique moins excluant. Tel est après tout le besoin pressant posé par la pandémie, mais qui se manifeste déjà depuis de nombreuses années.
* Luiz Fernando de Paula est professeur à l'Institut d'économie de l'Université fédérale de Rio de Janeiro (IE/UFRJ). auteur de Système financier, banques et finance de l'économie (Campus).
*Pedro Lange Netto Machado est doctorante en Sciences Politiques à l'IESP/UERJ.
[I] https://valor.globo.com/financas/noticia/2020/03/30/agencias-de-rating-cobram-disciplina-fiscal-de-longo-prazo.ghtml
[Ii] https://valor.globo.com/financas/noticia/2020/04/03/moodys-rebaixa-rating-da-argentina-para-ca-e-muda-perspectiva-para-negativa.ghtml
[Iii] https://www1.folha.uol.com.br/mercado/2020/04/sp-reduz-perspectiva-do-brasil-de-positiva-para-estavel-devido-ao-coronavirus.shtml