Par SERGIO GONZAGA DE OLIVEIRA*
Sans profonde réforme, le système politique brésilien sera dysfonctionnel
Les Brésiliens sont perplexes et désespérés. Les institutions politiques ont un faible niveau d'approbation. Ce n'est pas pour moins. Les indicateurs sociaux sont effrayants. La pauvreté, la mauvaise santé, le chômage, l'ubérisation, l'informalité et d'autres maux affectent la majeure partie de la population. Les classes moyennes souffrent de la violence urbaine et de la précarité en matière d'emploi et de revenus. L'élite économique se réfugie dans des ghettos déguisés en oasis, entourés de bars de toutes parts. Le manque de perspectives, d'emplois et de revenus finit par affecter toutes les classes et couches sociales, même si, comme toujours, il pénalise plus sévèrement les plus pauvres.
Il est vrai que nous ne sommes pas un pays arriéré d'un point de vue économique. Mais nous sommes également loin du plein développement. Nous nous sommes arrêtés à mi-chemin. Au cours des 40 dernières années, la croissance du revenu par habitant a été de 0,7 % par an. Un presque rien. Dans la période précédente, entre 1930 et 1980, le PIB a augmenté en moyenne de 6,0 % par an. Sans aucun doute, un taux de croissance chinois. On ne peut pas dire qu'il n'y a pas eu de progrès au cours des quatre dernières décennies. Cependant, lorsque nous comparons le Brésil à d'autres pays qui se sont récemment développés, il semble que nous restons immobiles. Mais après tout, quelles sont les raisons de cette stagnation ? Pourquoi s'arrête-t-on ?
Il n'y a pas de réponse simple à cette question. Cet article se propose d'analyser certaines questions qui, d'un point de vue institutionnel, ont pu être décisives pour la formation de la situation de désolation dans laquelle nous vivons.
Depuis un certain temps déjà, la science économique considère les institutions d'un pays comme un élément clé de la performance de son économie. Au cours des dernières décennies, l'étude de la relation entre les institutions et l'économie a pris beaucoup d'importance et a valu à Douglass North le prix Nobel en 1993. Comme l'a écrit North dans son livre Institutions, changement institutionnel et performance économique, "L'histoire compte. C'est important, non seulement parce que nous pouvons apprendre du passé, mais parce que le présent et l'avenir sont reliés au passé par la continuité des institutions sociales. Les choix d'aujourd'hui et de demain sont façonnés par le passé.[2]
Sur la base des données du dernier Rapport sur le développement humain des Nations Unies, les pays développés peuvent être caractérisés comme ceux ayant un IDH très élevé (supérieur à 0,8) et un revenu par habitant supérieur à 30 45 dollars US (en parité de pouvoir d'achat). Avec ce critère, 38 pays sont dans ces conditions. Sur ce total, XNUMX sont démocratiques et la majorité écrasante sont parlementaires ou, dans certains cas, semi-présidentielles. Les deux seules exceptions sont les États-Unis d'Amérique et la République de Chypre, un petit et beau pays sur une île de la Méditerranée. Tous deux présidentiels. Il convient de noter que la classification adoptée pour les pays développés est quelque peu arbitraire, mais si l'on prend d'autres classifications comme celles de la Banque mondiale ou du FMI, la conclusion ne sera pas très différente : le régime politique dominant parmi les pays développés et démocratiques est parlementarisme ou une de ses variantes.
De par sa dimension, sa longévité et sa proximité avec le Brésil, le système américain mérite notre attention.
Présidentialisme nord-américain
Aux États-Unis, il existe une solide tradition bipartite qui divise le pays en deux d'un point de vue électoral. Lorsqu'un président est élu, il porte avec lui au moins quelque chose près de la moitié du Congrès. Sa base de soutien commence déjà par un nombre important de parlementaires. Même lorsque le président n'a pas la majorité au Congrès, la différence par rapport à l'opposition est très faible, ce qui facilite les négociations éventuelles.
De plus, le renversement d'un veto présidentiel requiert une majorité expresse des 2/3 des voix. La simple existence de ce dispositif assure un pouvoir de négociation élevé dans les négociations, puisque les parlementaires savent que le Président usera du droit de veto en cas de défaite. Et ce veto ne sera guère annulé par les opposants, au vu de l'équilibre entre les deux partis.
Un autre instrument tout aussi puissant est le décret exécutif. Ils peuvent être délivrés par le Président sur un large éventail de sujets. Kenneth Mayer dans son livre D'un trait de plume: Décrets exécutifs et pouvoir présidentiel énumère huit catégories pour les quelque 5.800 1936 décrets qui ont été publiés dans la période de 1999 à XNUMX. Création, extinction ou transfert d'attributions d'organes administratifs, déclaration d'état d'urgence, création, modification ou extinction de zones ou de réserves publiques et politique y compris l'énergie, l'environnement, les droits civils, l'économie et l'éducation en font partie. Beaucoup traitaient de la sécurité nationale et des relations extérieures, comme celle qui a récemment déterminé le retour des États-Unis à l'Accord de Paris. En outre, les décrets exécutifs donnent au président la capacité de prendre l'initiative lorsqu'une question n'est pas encore réglementée par la loi. Lorsque le Congrès décide de légiférer, les effets du décret exécutif sont déjà bien établis, limitant l'action parlementaire.
Ces caractéristiques du système américain, notamment l'équilibre bipartite, le droit de veto élevé et les Executive Orders, créent les conditions pour que le président, avec son parti, réalise le programme gouvernemental qui l'a élu.
Très probablement, en raison de l'influence culturelle des États-Unis, l'Amérique latine a adopté le présidentialisme depuis la naissance de ses républiques.
Présidentialisme brésilien
L'une des principales différences entre le présidentialisme brésilien et américain a été la prolifération des partis. La croissance du nombre de partis depuis la fin de la dictature militaire est assez expressive. Peu après la fin du bipartisme, lors des élections générales de 1982, 5 partis politiques s'affrontent. En 1994, lors de l'élection de FHC, il y avait déjà 15 partis, passant à 28 lors de l'élection de Dilma en 2014. Aujourd'hui, 33 partis sont enregistrés auprès du Tribunal électoral supérieur.
Outre l'augmentation du nombre de partis, le système est devenu de plus en plus fragmenté. A titre de référence, il convient de noter qu'en 1982, les deux plus grands partis détenaient 84,9% de la représentation à la Chambre, alors que sous le FHC ces mêmes plus grands partis étaient réduits à 38,6%. En 2014, avec Dilma, ils représentaient 32,4 % et aujourd'hui les deux plus grands partis n'en détiennent que 20,6 %. Au cours de ces quatre décennies, le nombre de partis a beaucoup augmenté tandis que la représentation de chacun d'eux a chuté. Dans ce contexte, la construction d'une base parlementaire est assez difficile, même pour des présidents dotés d'une grande capacité d'articulation politique.
Pour les présidents ayant de faibles capacités d'articulation, cette tâche est presque impossible. Ce n'est pas un hasard si, depuis la démocratisation, deux d'entre eux ont été destitués et l'actuel, pour éviter leur chute, a confié la coordination politique et la gestion gouvernementale aux dirigeants du Congrès. Une sorte de présidentialisme parlementaire très confus et dysfonctionnel s'est formé.
Il faut ajouter qu'au Brésil, le veto présidentiel peut être passé outre à la majorité des députés et sénateurs élus, contrairement aux 2/3 exigés par le système américain.
Mais ce n'est pas tout. En termes d'autonomie du président, la détérioration au fil du temps est également évidente. La Constitution de 1988 a créé les Mesures provisoires (MP) dans le but de donner au Président une certaine liberté, principalement dans les situations de pertinence et d'urgence. De 1988 à 2001, des mesures provisoires pouvaient être prises sur pratiquement n'importe quel sujet, car le texte constitutionnel était très vague quant à la signification de la pertinence et de l'urgence. Ils étaient valables 30 jours, mais pour ne pas perdre leur légalité, ils pouvaient être renouvelés indéfiniment. Cette période a été marquée par sept tentatives pour contenir la forte inflation héritée de la dictature militaire. En raison de la lutte contre l'inflation ou de la facilité d'émission et de renouvellement des mesures provisoires, cette pratique a atteint des chiffres absurdes. À son apogée, de janvier 2000 à septembre 2001, 134 mesures provisoires ont été éditées avec plus de 1000 rééditions.
Avec la justification de contenir la prolifération des mesures provisoires et leurs rééditions, le Congrès a approuvé en 2001 un amendement constitutionnel qui restreignait les pouvoirs du président. Cet amendement constitutionnel énumérait les questions qui ne pouvaient pas être traitées par le député, interdisait la réédition et établissait que si le Congrès ne traitait pas la question dans les 45 jours, le député verrouillerait l'ordre du jour du vote. En 2009, une interprétation du président de la Chambre, entérinée par le STF, aboutit au blocage de l'agenda, établissant qu'en 120 jours le MP perdrait sa validité s'il n'était pas apprécié. Dans la pratique, l'autonomie présidentielle représentée par les Mesures provisoires a perdu beaucoup de sa valeur.
Avec la fragmentation des partis, la diminution du droit de veto et l'incertitude concernant les Mesures provisoires, le présidentialisme brésilien s'éloigne de plus en plus du modèle américain. Au fil du temps, le pouvoir exécutif a perdu son protagonisme. Cependant, pour l'opinion publique, le président reste le premier responsable du succès ou de l'échec des politiques publiques, bien que le pouvoir ait en fait progressivement migré vers le Congrès.
Souvent, le président élu commence son mandat avec une très petite base de soutien. Après son élection, il entame un pèlerinage à la recherche de soutiens parlementaires avec des négociations ponctuelles pas toujours très républicaines, communément appelées « toma-lá-da-cá », « échange-échange », « bureau d'affaires » et « budget secret ». ”. . Le résultat de cette mauvaise répartition du pouvoir et de la dilution des responsabilités est évident. Depuis quelque temps, le pays apparaît comme un navire sans direction.
Alors que le Brésil débat d'une évidente crise d'identité politique, sans savoir avec certitude si elle est présidentielle ou parlementaire, il convient d'examiner plus en détail comment presque tous les pays développés et démocratiques sont politiquement structurés.
Parlementisme et semi-présidentialisme
Dans le parlementarisme, le chef de l'exécutif n'est pas directement élu par la population. Il émerge de la base de soutien au Congrès. Une majorité au parlement est formée avec un ou plusieurs partis qui se réunissent pour gouverner. Cette majorité, structurée après les élections, choisit le Premier ministre et le Conseil des ministres, en charge de l'administration du pays. La première conséquence de ce type de formation est qu'il est clair pour l'opinion publique quel parti ou ensemble de partis est responsable du succès ou de l'échec des politiques publiques. La population s'est vite aperçue de cette configuration et a commencé à porter une attention particulière aux partis et aux choix des députés et des sénateurs.
D'autre part, les partis politiques finissent par comprendre que leur survie dépend du succès du Premier ministre et de ses adjoints directs, choisis par eux. Un autre avantage de ce dispositif est la facilité de remplacement du Premier ministre lorsque ses performances ne sont pas à la hauteur des attentes des partis ou de l'opinion publique. En général, dans ce cas, il faut que la majorité des députés approuve une motion de censure, pour renverser le Premier ministre. Dans certains cas, pour qu'il n'y ait pas de discontinuité, le Premier ministre ne tombe que lorsqu'une nouvelle majorité capable de le remplacer est établie.
Cette formation s'accompagne du choix d'un Chef de l'Etat qui est un Président élu par la population ou par le Sénat. Dans les monarchies parlementaires, c'est un roi ou une reine. En général, le chef de l'Etat a pour mission de dissoudre la Chambre des députés lorsque les parlementaires ne parviennent pas à constituer une majorité pour gouverner. Dans ce cas, le président déclenche une nouvelle élection, dans l'espoir que les électeurs choisiront des partis capables de constituer une majorité stable.
Dans la dernière moitié du siècle dernier, certaines variantes du système parlementaire sont apparues qui ont légèrement modifié son essence. Le principal est le soi-disant semi-présidentialisme. Dans ce cas, le Président, en plus de pouvoir dissoudre la Chambre, dispose d'autres pouvoirs, tels que le commandement des Forces armées et l'administration des Affaires étrangères. Dans certains cas, il partage la responsabilité du choix du Premier ministre avec le Parlement. La France et le Portugal sont les meilleurs exemples de cette configuration.
La mère de tous les relookings
La science économique et l'expérience internationale, dans une large mesure, disposent déjà d'instruments pour conduire un pays vers un développement complet, avec inclusion sociale et durabilité environnementale.
Cependant, cette voie est nécessairement politique, puisqu'elle nécessite un large accord entre les forces représentatives de la société autour de cet objectif. Et dans le cadre institutionnel dans lequel se trouve le Brésil, cet accord est très difficile.
En effet, les institutions américaines et celles des autres pays développés exigent la composition politique de partis à proximité idéologique et programmatique. Le système brésilien, en revanche, privilégie la pulvérisation et le physiologisme. Ce que le sociologue Sergio Abranches appelait poliment « présidentialisme de coalition » et FHC, de manière plus réaliste, « présidentialisme de cooptation », n'est rien d'autre qu'un grave échec institutionnel.
Afin de rapprocher le présidentialisme brésilien de celui de l'Amérique du Nord, il faudrait procéder à une réforme constitutionnelle profonde et difficile à mettre en œuvre, permettant au président de mener à bien le programme qui l'a porté au pouvoir. En revanche, il faudrait que seuls les candidats issus de partis ou de fédérations de partis regroupant une part importante de députés et de sénateurs s'inscrivent. Avec cette restriction, il y aurait au maximum deux ou trois candidats et le nouveau président commencerait son mandat avec une base solide au Congrès. Cet obstacle empêcherait l'enregistrement de candidats séparés, sans soutien de parti, et inciterait les électeurs à accorder plus d'attention aux partis politiques.
Alternativement, la réforme politique pourrait introduire le parlementarisme ou le semi-présidentialisme, tel qu'il est pratiqué dans la grande majorité des pays développés et démocratiques. C'est peut-être la voie de moindre résistance, car l'affaiblissement du président et l'autonomisation du Congrès semblent irréversibles.
Peut-être, pour ne pas être compris comme de la casuistique, le nouveau système devrait-il être programmé pour démarrer après les élections législatives de 2030, lorsque la clause barrière atteindra sa valeur maximale (3 %). Bien sûr, un large accord politique et la reconnaissance de son importance pourraient faire avancer cette réforme. La vérité est que nous n'avons plus beaucoup de choix. Aucun d'entre eux n'est simple, mais comme le dit le dicton, "ne rien faire n'est pas une option".
*Sergio Gonzaga de Oliveira est ingénieur de l'Université fédérale de Rio de Janeiro (UFRJ) et économiste de l'Université du sud de Santa Catarina (UNISUL).
notes
[1] Cardoso, Richard, Développement en crise : l'économie brésilienne dans le dernier quart du XXe siècle, Editeur UNESP, São Paulo, 2002.
[2] Nord, Douglass, Institutions, mutations institutionnelles et performances économiques, Cambridge University Press, Cambridge, Royaume-Uni, 2002.
[3] Nations Unies, Le Rapport sur le développement humain 2020, Programme des Nations Unies pour le développement, New York, NY, États-Unis, 2020.
[4] Mayer, Kenneth, D'un trait de plume : décrets exécutifs et pouvoir présidentiel, Princeton University Press, Princeton, New Jersey, États-Unis, 2002.
