Par ALBERTO HANDFAS*
Le suppléant du rapporteur Cláudio Cajado et la lutte pour la défense des services publics
Le Nouveau Cadre Fiscal (NAF) a été approuvé par la Chambre ce mercredi 25 mai, sous la forme d'un substitut au projet initialement présenté par l'Exécutif (PLP-93/2023). Le projet a été initialement présenté par l'exécutif - tel que déterminé par le "PEC da Transição" (EC-126/2022) pour remplacer le "Plafond des dépenses" de Michel Temer (EC-95/2016). Le rapporteur du suppléant approuvé à la Chambre, le député (bolsonariste et lié au Centrão) Cláudio Cajado, a rendu le projet plus fiscaliste et draconien contre les dépenses sociales que l'original présenté par le ministre Fernando Haddad fin avril.
Le texte approuvé – et transmis au Sénat – maintenait le même principe de lier la croissance des dépenses primaires (toutes, sauf les intérêts de la dette) à la croissance des revenus. Mais il a imposé de nouvelles règles plus strictes, complètes et permanentes. Le projet de la Chambre reste bien sûr un peu moins fiscaliste que le « Plafond » de Michel Temer. Mais – s'il n'est pas changé au Sénat en raison des mouvements sociaux et syndicaux – il doit maintenir un obstacle très dangereux au développement, à la croissance et à la répartition des revenus du pays en s'attaquant aux investissements, aux services et au service public. Ainsi, il pourrait compromettre politiquement le gouvernement Lula lui-même, dont la popularité (nécessaire pour combattre le fascisme bolsonariste) dépend des dépenses consacrées aux programmes sociaux et de développement.
Des pressions et ça empire à chaque sortie
Le premier projet de nouveau cadre budgétaire, annoncé à la presse début avril par le ministre Fernando Haddad, définissait que pour atteindre les objectifs d'excédent primaire (conformément à la loi de responsabilité budgétaire du FHC - LC101/2000), le gouvernement était soumis à une règle avec deux barrières simultanées.[I] La croissance des dépenses primaires est limitée : (i) à une croissance annuelle comprise entre 0,5% et 2,5% ; (ii) 70% de croissance des recettes en cas de respect de l'objectif d'excédent primaire et 50% en cas de non-respect.
Les objectifs d'excédent présentés par le gouvernement pour chaque année de son mandat sont de 0,5 %, 0 %, 0,5 % et 1 % du PIB – avec une marge de 0,25 pp au-dessus ou au-dessous.
Étant donné que le nouveau cadre budgétaire remplace EC-95, les postes de la santé et de l'éducation ne sont plus gelés par celui-ci et sont à nouveau constitutionnellement liés aux recettes budgétaires (respectivement 15 % et 18 %). Mais comme ces dépenses font partie du montant global limité par la règle ci-dessus, certains entreront en concurrence pour l'espace avec d'autres ; et, par conséquent, sa croissance libérée doit signifier moins d'espace pour toutes les autres dépenses primaires, y compris celles dans d'autres domaines sociaux ou les dépenses de personnel, même dans les zones libérées.
Le PLP-93 a également exempté des règles les dépenses financées par des revenus propres dans le cas des universités, des instituts de recherche et des entreprises publiques. En outre, dans la proposition initiale de Fernando Haddad, les dépenses liées à certains programmes et investissements sociaux urgents (entretien/construction/rénovation de bâtiments, d'équipements et d'infrastructures publiques) avaient également été exemptées de la règle de limitation. Car ces derniers pourraient encore voir leurs dotations (un peu) dopées par d'éventuels reliquats (excédents) de l'excédent primaire de la période précédente.
Cependant, malgré le conservatisme (quoique plus réaliste et plus souple que le plafond) de son schéma présenté, le ministère des Finances a été attaqué par les « marchés », qui ont exigé de nouvelles coupes dans les dépenses. Ainsi, quelques semaines plus tard, le ministre Fernando Haddad a fini par envoyer au Congrès une version (PLP-93) encore plus fiscale. Il (a) incluait les investissements (apports en capital) dans les banques publiques dans la soumission à ces règles et (b) limitait à un maximum de 25 milliards de R$ le « turbinamento » (excédent de l'excédent pouvant être réutilisé) aux investissements.
Mais cela n'a pas atténué la colère des médias grand public, des porte-parole de la finance et même du FMI - dont le représentant a exprimé son soutien au Cadre, tout en exigeant "un effort d'ajustement plus ambitieux" dans les dépenses lors de sa rencontre avec Fernando Haddad et des membres du Congrès sur la veille de la présentation du suppléant à l'hémicycle. Il y avait aussi une grande pression venant de la majorité réactionnaire et antisociale du Congrès – rappelez-vous, avec une grande majorité de parlementaires physiologistes liés à Centrão et un banc « bolsonariste racine » avec environ 20 % des sièges. C'est dans ce contexte que le régime « d'urgence » d'urgence dans le traitement du PLP a été approuvé.
La version centrão-bolsonariste attaque les dépenses et les investissements sociaux
Et c'est précisément là que la Chambre – en approuvant le suppléant Cajado – a rendu beaucoup plus draconienne la proposition – déjà restrictive – présentée par l'Exécutif au Congrès : (1) Le texte approuvé par la Chambre incluait la FUNDEB (bien que des dépenses déjà contractées à la années suivantes ont été inclus dans la limite, qui a été légèrement allongée), le FCDF et le transfert de l'étage infirmier dans le calcul de la règle limite cadre. Les dépenses consacrées à ces programmes étaient libres de toute limitation non seulement dans le cadre Haddad, mais même dans le Temer/EC-95 Teto lui-même.
(2) D'autres dépenses sociales urgentes qui étaient exemptes de règles de limitation dans la proposition initiale de l'exécutif leur ont également été soumises par le rapporteur : il a forcé l'inclusion dans les limitations, par exemple, de la Bolsa Família elle-même. La seule chose qui ne se soumettait pas à ces règles étaient les dépenses (sécurité sociale) avec l'augmentation réelle du salaire minimum (en plus de la santé et de l'éducation). Il convient de rappeler qu'il n'existe toujours pas de loi complémentaire garantissant le réajustement du minimum, par conséquent, même son réajustement n'est pas garanti pour le moment.
(3) En plus de maintenir les dépenses de capitalisation des banques publiques soumises aux règles de limitation (déjà incluses dans le PLP initial de l'exécutif), le rapporteur a également soumis à de telles limites la capitalisation des entreprises publiques non financières (Petrobras, etc.). Ainsi, selon son remplaçant, ces entreprises publiques devront rivaliser (avec les programmes sociaux) pour le maigre espace du budget de l'Union - espace limité, non plus par le plafond de Temer, mais par la règle (décrite ci-dessus) du Cadre.
(4) En outre, le substitut agréé a limité l'utilisation de l'excédent excédentaire (turbination) dans les investissements à seulement 70 % de cet excédent. Ceci, en plus de maintenir la restriction existante dans la proposition Haddad de limiter une telle utilisation à 25 milliards de reais, sauf que maintenant, au lieu de ce montant monétaire, la limite est de 0,25 % du PIB - un changement subtil qui, bien que dans les valeurs d'aujourd'hui sont les mêmes, elle est pro-cyclique car elle affaiblit les politiques de relance quand, en récession, cette limite par rapport au PIB tend à diminuer en termes monétaires. Le plancher d'investissement a également été fixé à 0,6 % du PIB dans chaque budget. Ce qui, dans le cas de la LOA 2023, représente déjà 15 milliards de R$ de moins que ce qui y était prévu – réduisant la base du montant initial des dépenses sur lesquelles elles seront réajustées les années suivantes.
(5) les règles-cadres décrites ci-dessus – (i) et (ii) – deviennent permanentes – non seulement valables jusqu'en 2027, comme dans la proposition initiale. Toutefois, le texte de la Chambre a modifié la règle (ii) en supprimant le plancher de croissance des dépenses (50 % de la croissance des recettes) en cas de non-respect de l'objectif d'excédent.
Attaque contre le fonctionnalisme
Au lieu d'un tel plancher, le rapporteur a réintroduit les guillotines de dépenses Teto Temer (EC-95) à activer lorsque l'objectif d'excédent n'est pas atteint ou lorsque les dépenses constitutionnellement obligatoires dépassent 95 % des dépenses totales.
Ainsi, selon le texte du Nouveau Cadre Fiscal approuvé par la Chambre - ainsi que par le Plafond -, si les guillotines sont activées, toute augmentation réelle des dépenses obligatoires, des salaires des fonctionnaires, de l'embauche et de la tenue de concours ou de carrière restructurations (qui impliquent une augmentation des dépenses de personnel), en plus de l'expansion des subventions ou des incitations fiscales. Il est vrai que ce texte du Nouveau Cadre Fiscal permet au Président de la République d'adresser un « message » et une proposition de loi au Congrès National en cas de déclenchement de telles entraves. Mais l'embarras l'emporte dans tous les cas.
(7) Le Nouveau Cadre Fiscal de la Chambre a resserré un peu plus le trou de la guillotine en supprimant de la collecte totale à prendre en compte dans le calcul des limites d'expansion des dépenses, les fonds pour le redressement fiscal des états et les PIS/ Soldes PASEP . Les revenus provenant des dividendes, des concessions de l'État, ainsi que de l'exploitation des ressources naturelles étaient déjà en dehors du montant global des revenus dans le PLP-93, l'original de l'exécutif. Bien que sources de revenus primaires, elles serviront à amortir la dette publique.
D'autant plus qu'avec de tels retraits, la probabilité que les dépenses obligatoires atteignent 95 % des totaux n'est pas faible. Ils devraient atteindre respectivement 90% et 91% en 2023 et 2024 selon la prévision PLOA.
(8) Enfin, en non-respect du résultat primaire et des objectifs de recouvrement de la LDO, le texte maintient la contingence obligatoire des dépenses discrétionnaires dans l'exécution du budget jusqu'à 25% de ces dépenses prévues dans la LDO.
Force est de constater ici que la colère contre les services publics, les dépenses sociales et, surtout, contre la fonction publique, a guidé l'action du rapporteur bolsonariste (et du Centrão qui le soutient) dans l'élaboration d'un tel substitut. Même dans sa version initiale, le NAF restreindrait déjà la capacité du gouvernement à mener des politiques publiques, tant sociales que celles visant le développement socio-économique. De plus, lier les dépenses aux revenus à un moment où ceux-ci sont déprimés (étant donné la récession-stagnation que le pays a traversée entre 2015 et 2022) est extrêmement irresponsable. Et, comme on le voit, la version approuvée par la Chambre est bien plus drastique en ce sens.
Le sophisme de « l'ancre fiscale »
Une croissance robuste des dépenses sociales et des investissements publics est essentielle pour améliorer la répartition des revenus ainsi que pour les efforts de développement et de réindustrialisation du pays. En empêchant une telle croissance, le plafond des dépenses a imposé un frein à l'avenir du pays. Les dispositions anticycliques ultra-limitées du nouveau cadre budgétaire ne sont pas capables d'inverser une trajectoire aussi désastreuse. Pour avoir une idée de ce que cela signifiera, on peut regarder en arrière et faire un exercice contrefactuel comparatif. Les figures 1, 2 et 3 montrent ce qu'il adviendrait des dépenses sociales et d'investissement réalisées dans les gouvernements Lula I, II et Dilma I si le NAF avait été mis en place depuis 2002 ? Les figures 1, 2 et 3 le montrent.
Les différents programmes sociaux développés sous les gouvernements Lula I et II et Dilma I n'ont été possibles qu'avec l'expansion des dépenses primaires. Si le nouveau cadre budgétaire avait été mis en œuvre depuis 2002, cette croissance aurait été réduite à moins d'un tiers, rendant pratiquement toutes les initiatives les plus pertinentes irréalisables. Il est vrai que dans les années de récession (2003, 2009, 2011 et 2015-19), le nouveau cadre budgétaire garantirait une croissance minimale. Mais les mécanismes contracycliques, déjà bien timides dans la proposition initiale et encore plus pasteurisés dans la version approuvée par la Chambre, sont incapables de compenser les dégâts des années les plus prospères, encore moins d'inverser les baisses de la demande dans les années de crise. .
Les figures 2 et 3 montrent la différence considérable du montant des dépenses primaires accumulées au fil des ans si le NAF était en vigueur. Dans le cas du Plafond (EC-95) et même du NAF, il y aurait une baisse de ces dépenses en proportion du PIB. C'est-à-dire que les politiques sociales se seraient fortement contractées compte tenu de la taille de l'économie.
Mais rappelons-nous que l'activité économique elle-même serait freinée par de telles restrictions. Ceci étant donné le rôle inducteur de revenu et d'accumulation assuré par ces dépenses sociales et investissements publics. Dès lors, il faut se demander : un « ancrage fiscal », quel qu'il soit, est-il vraiment nécessaire ?
Le faux argument de « l'ajustement de stabilisation de la dette »
Le discours tenu par les grands médias, les banquiers et les politiciens conservateurs en faveur de la limitation des dépenses publiques repose sur deux arguments. Premièrement, la dette publique brésilienne serait très élevée et explosive. Deuxièmement, des coupes dans les dépenses sociales réduiraient l'endettement et stabiliseraient (neutraliseraient l'explosivité de) sa dynamique. Les deux arguments sont fantaisistes et fallacieux.
Le graphique 4 montre deux mesures de la dette publique brésilienne : le ratio dette/PIB brut et net – la différence entre eux étant les actifs détenus par le gouvernement, tels que les réserves internationales de la Banque centrale – du gouvernement général (gouvernement central, États et municipalités). ). Premièrement, il n'est pas vrai qu'une telle dette soit si élevée, surtout si on la compare à d'autres pays. Deuxièmement, notez qu'il n'est pas explosif. Bien qu'il ait augmenté au cours de la période 2015-19, il a de nouveau baissé, montrant des signes de stabilisation.
Cette dette est presque entièrement en reais (puisque le Brésil est un créancier international, c'est-à-dire qu'il a une dette extérieure nette négative), une monnaie que le pays peut émettre souverainement. Bien sûr, cela ne signifie pas que vous pouvez émettre de la monnaie."volontairement», car il y a des restrictions économiques à cela. Mais il y a beaucoup plus de marge de manœuvre – proportionnelle à la (ré)introduction de la régulation des marchés financiers et du contrôle des capitaux – par rapport à un pays avec une dette extérieure nette.
Enfin, et surtout, il est faux de dire que les dépenses primaires augmentent la dette, comme j'ai essayé de le montrer dans l'article publié sur ce site « Budget de transition et dépenses sociales ». Ce qui l'augmente réellement, ce sont les dépenses au titre des intérêts de la dette, la croissance faible (ou négative) du PIB et le faible recouvrement des impôts, en particulier dans un pays à forte régressivité fiscale. Les dépenses primaires, en particulier les investissements sociaux et d'infrastructure, ont des effets multiplicateurs élevés. C'est-à-dire qu'à moyen-long terme (selon les dépenses et la période – plus ou moins récessive), elles induisent une augmentation de la croissance du PIB et donc de la collecte des impôts.
Celle-ci, au cours des trimestres suivants, a totalement ou partiellement neutralisé le déficit primaire initial. Plus le multiplicateur du type de dépenses est élevé et plus le taux d'intérêt moyen sur la dette-titres est faible, plus cette neutralisation sera complète – au point que certaines dépenses non seulement s'autofinancent, mais réduisent même le ratio dette/PIB .
La figure 4, en quelque sorte, le confirme. La bonne croissance du PIB, tirée par le boom des matières premières, mais aussi aidée par les dépenses sociales sous les gouvernements Lula I, II et (moins) Dilma I, a précisément conduit à la baisse de la dette entre 2002 et 2014. Les ajustements budgétaires et monétaires successifs entre 2015 à 2019 - Levy Plan, Spending Ceiling, Guedes cuts - ceux-ci ont en effet contribué à augmenter le ratio dette/PIB. Dès 2020, les programmes d'urgence votés par le Congrès (initialement contre la volonté de Bolsonaro/Guedes, mais intentionnellement maintenus par eux déjà à la veille de l'élection de 2022), ont créé de forts effets multiplicateurs qui ont permis, dans les trimestres suivants, d'au recouvrer au moins partiellement le PIB et les recettes, entraînant une baisse du ratio dette/PIB.
Le président Lula, plus d'une fois ces derniers mois, a dû répondre aux critiques des médias en déclarant que sous les gouvernements du PT, il n'y avait pas de plafond de dépenses (ni de «cadres») et que l'endettement diminuait. Et pour cause : techniquement et économiquement parlant, rien ne justifie un quelconque « point d'ancrage » ou « cadre » fiscal qui réduise les dépenses sociales. Il n'existe aucune explication raisonnable – qu'elle soit théorique ou empirique – qui étaye ce nouveau cadre budgétaire. Rien, du moins, qui soit favorable au peuple brésilien et au pays en tant que nation à court ou à long terme.
Les grands spéculateurs l'exigent car ils veulent obtenir le maximum de garanties et de ressources pour payer les intérêts dans les plus brefs délais. L'énorme pression et le chantage politique qu'ils exercent, ainsi que leurs médias et instruments du Congrès/institutionnels (d'autant plus dans un environnement d'instabilité putschiste), expliquent le fait que le gouvernement Lula ait accepté d'acheter la pilule du Nouveau Cadre Fiscal en échange de une certaine stabilité – probablement illusoire. Le problème est que cette pilule a tendance à éroder le soutien populaire, créant des risques politiques bien plus importants.
*Alberto Handfas Il est professeur au Département d'économie de l'Unifesp..
Note
[I] L'objectif de la gestion forcée des excédents primaires – les revenus au-dessus des dépenses, à l'exception des intérêts de la dette – est précisément de garantir le paiement de ces intérêts aux dépens des politiques sociales et de développement de la nation. Sachant que les charges d'intérêts ne sont soumises à aucune restriction, elles augmentent chaque fois que la Banque Centrale et « les marchés » le jugent nécessaire.
la terre est ronde existe grâce à nos lecteurs et sympathisants.
Aidez-nous à faire perdurer cette idée.
CONTRIBUER
