Par PEDRO GIOVANNETTI MOURA*
La falsification de l'héritage de la BNDES dans les gouvernements du PT obéit à un objectif très évident de la part du récit libéral
Flâner dans les discussions des grands journaux qui ont pris de l'importance au début du gouvernement Lula 3, c'est tomber sur deux types de fausses nouvelles: il y a les condamnés – qui traitent notamment des agissements putschistes du XNUMX janvier et de la famille Bolsonaro – et, avec eux, coexistent d'autres, les acceptés. Accepté, répété et, en réalité, élevé à une prétendue vérité. Entretien d'Aloísio Mercadante avec le journal Valeur économique, début février, illustre ce « deuxième type » de fausses nouvelles, celui des médias grand public.
Donnant libre cours à la grande peur de groupe de globe et des secteurs marchands, les questions au président de la BNDES commencent bientôt par une interrogation frontale sur la continuité ou non de la politique des champions nationaux. Dans une claire tentative d'embarrasser l'interviewé - ce qui dénote une recherche des forces du capital pour protéger le gouvernement Lula -, les quatre questions initiales confrontent de manière critique la question du financement des entreprises brésiliennes à l'étranger.
Enfin, les enquêteurs utilisent l'argument du « manque de transparence » des prêts bancaires accordés par les gouvernements des PT.[I] En revenant implicitement sur le thème de la «boîte noire de la BNDES», le journal omet les 48 millions de reais jetés à la poubelle lorsqu'ils sont remis à un audit externe pour enquêter sur d'éventuelles irrégularités dans les prêts accordés par la BNDES entre 2005 et 2018. , aucune irrégularité n'a été constatée, comme l'a reconnu l'ancien président Jair Bolsonaro lui-même.[Ii] Ainsi, le lave-auto résiste, avec plus de convictions que de faits.
La falsification de l'héritage de la BNDES dans les gouvernements du PT obéit cependant à un objectif assez évident de la part du journal et du récit libéral : imposer un consensus et rendre hégémonique une idée que la banque, sous les administrations du PT, aurait été utilisé comme un instrument pour aider les pays gouvernés par la gauche malgré les intérêts brésiliens.
Ainsi, sous un vernis de pragmatisme et de défense des intérêts nationaux, on tente d'effacer un débat fructueux sur l'expérience des politiques des champions nationaux sous les gouvernements du PT, le rôle de la BNDES dans l'exportation des services et, en fin de compte, la diabolisation de l'idée d'utiliser une banque de développement d'État pour promouvoir le développement industriel national. La gêne et la falsification sont ainsi utilisées comme instruments pour dissoudre un débat.
En revanche, il me semble que c'est justement à partir d'un bilan critique de la dernière expérience PT qu'il faut orienter la réflexion sur le rôle des instruments étatiques d'investissement dans les infrastructures et d'internationalisation des services nationaux.
La politique des champions nationaux
« Un leader national peut être compris comme une entreprise détenue et contrôlée au niveau national qui est « choisie » par le gouvernement (elle reçoit une part disproportionnée d'« actifs intermédiaires » qui lui permettent de devenir un acteur dominant dans sa « base concurrentielle » - le marché marché intérieur), en échange de quoi elle est obligée d'investir intensivement dans ses propres actifs fondés sur la connaissance. Ces atouts, à leur tour, lui permettent de se mondialiser en exportant ou en investissant à l'étranger ».[Iii]
Peut-être que le point de départ pour comprendre la politique des champions nationaux dans les gouvernements PT est, paradoxalement, une dénationalisation du concept, c'est-à-dire le placer dans une portée géographique plus large. Si Luciano Coutinho, Demian Fiocca et d'autres économistes étaient chargés d'élaborer une politique d'investissement qui signifiait des déblocages par la BNDES pour favoriser l'internationalisation des entreprises nationales de l'ordre de 5,86 milliards de dollars américains, en 2005 - contre 100 millions de dollars américains, au début des années 1990 – la politique n'était pas un coup de tonnerre. Au moins depuis les années 1990, la discussion sur l'intervention de l'État pour favoriser l'internationalisation des entreprises nationales a pris de l'ampleur, notamment autour du concept de Statut de développement, structuré par Chalmers Johnson.
Se concentrant sur le cas du développement économique japonais – à l'époque pointé du doigt comme une économie capable de surpasser les États-Unis par les sociologues et économistes – l'Américain a affirmé qu'il existait une interaction très particulière entre la bureaucratie étatique et les entreprises privées nationales dans le pays, ce qui a donné au pays un succès dans l'internationalisation de leurs entreprises.[Iv] Le modèle de Chalmers Johnson a servi de base pour analyser d'autres cas de pays qui ont utilisé des politiques d'investissement public et créé des conditions pour favoriser l'internationalisation de leurs entreprises – le Canada, l'Allemagne et la France sont parmi les exemples les plus fréquemment étudiés. Cependant, dans la transition des années 1990 aux années 2000, le grand maisons de succès était dans l'étude des économies de l'Asie du Sud-Est. seulement la collecte Etudes Routledge dans les économies en croissance d'Asie est à l'origine de la publication de 73 ouvrages traitant des modèles de développement du continent asiatique. Certains des pays concernés, qui se rapprocheraient du concept original de Johnson, seraient la Chine, Taïwan, l'Indonésie, Singapour, la Thaïlande et l'Inde.
Certaines des économies d'Asie du Sud-Est ont ainsi été considérées par Alice Amsden – une représentante importante du débat sur les stratégies de développement dans les pays périphériques – comme des modèles de développement « indépendants ». Ceux-ci seraient en mesure de consolider leurs systèmes de production nationaux et de stimuler la construction d'entreprises et de conglomérats qui ont commencé à investir de manière significative dans la recherche et le développement (R&D). Les pays latino-américains, quant à eux, étaient considérés comme des modèles « intégrationnistes », marqués par l'accueil d'entreprises multinationales étrangères sans assimilation de leurs technologies aux entreprises nationales et diverses expériences de fusions et de privatisations. En conséquence, l'Amérique latine n'était pas convertie en une région avec des pays d'accueil pour les entreprises ayant une capacité de leadership dans le commerce international.
C'est dans ce débat sur le développement des économies périphériques que s'inscrit la politique des champions nationaux qui a caractérisé l'augmentation des financements des grands donneurs d'ordre nationaux – comme Odebrecht, Camargo Corrêa et Andrade Gutierrez – sous les gouvernements Lula. Le choix des grandes sociétés d'ingénierie brésiliennes a donc consisté en un objectif stratégique des gouvernements du PT de faire appel à des sociétés ayant une expérience internationale déjà avérée. Camargo Corrêa a participé à la construction de la plus grande centrale hydroélectrique du monde, Guri, au Venezuela ; Odebrecht avait remporté des appels d'offres aux États-Unis et était entré sur le continent européen ; Andrade Gutierrez était devenu un conglomérat opérant dans différents secteurs. Ainsi, l'objectif du gouvernement était de convertir ces entreprises ayant une insertion préalable sur le marché mondial en grandes joueurs et les leaders mondiaux de l'industrie.
L'utilisation de l'argent de la BNDES pour développer les opérations d'entreprises qui disposaient déjà de revenus propres et, souvent, de financements d'institutions de développement associées à la Banque mondiale, s'explique, d'une part, par le caractère fermé de ce marché des grands travaux. Carlos Medeiros, président du Syndicat national de l'industrie lourde de la construction-infrastructure (Sinicon) souligne qu'actuellement, environ 300 entreprises, de 15 pays, cartellisent pratiquement ce marché des grands travaux d'infrastructure. Une étude de LCA Consultoria montre que, jusqu'en 2004, environ 80 % des grands travaux d'infrastructure en Amérique latine étaient dominés par un conglomérat d'entreprises américaines, espagnoles, italiennes et françaises, l'Espagne – une économie loin du niveau de développement industriel de Allemagne et France – responsables d'1/3 des travaux dans la région.[V]
C'est dans ce contexte mondial que se comprend la politique de promotion des services d'ingénierie menée par les premiers gouvernements Lula et Dilma 1. Les investissements brésiliens, bien que relativement faibles - BNDES Exim et BB Proex ont ajouté des décaissements de 5,9 milliards de dollars contre 35 milliards de dollars de EximBank chinoise ; le Fonds de garantie des exportations (FGE) a soutenu 8,9 milliards de dollars, contre 35 milliards de dollars pour son homologue espagnol CESCE – a produit des résultats importants. Celles-ci peuvent être mesurées, avant tout, par deux indicateurs économiques : la génération de devises et d'emplois dans le pays.
Entre 2003 et 2012, le solde net des services d'ingénierie a plus que quadruplé, passant de moins de 1 milliard de dollars à 4,3 milliards de dollars, ce qui en fait l'un des seuls secteurs de services à afficher un excédent. Dans le résultat cumulé pour la période, il y a un solde positif d'environ 20 milliards de dollars pour le pays. Même le mécanisme de prêt très attaqué de la BNDES pour les pays emprunteurs pour contracter des services brésiliens était excédentaire : jusqu'en 2015, sur les quelque 10 milliards de dollars US prêtés, 12 milliards de dollars US avaient été remboursés. En ce qui concerne le nombre d'emplois générés directement par la chaîne des travaux d'ingénierie, qui, ici, en plus des grandes entreprises de construction, comprend des entreprises moyennes et petites embauchées lors de l'exécution de grands travaux, il y a un bond de 402 mille, en 2007 , à 788 2014, en XNUMX. Le graphique ci-dessous résume l'augmentation de la « part du gâteau » brésilienne sur le marché des travaux latino-américains.[Vi]
Travaux d'ingénierie lourde réalisés en Amérique latine par origine nationale des entreprises. 2004 x 2012 [Vii]
D'un point de vue politique, le recours à des entrepreneurs a historiquement projeté le Brésil comme un leader régional. Le premier projet international d'Odebrecht (la centrale hydroélectrique de Charcani au Pérou) s'inscrivait dans le cadre de la signature conjointe d'accords commerciaux entre les pays ; une telle situation se reproduirait en Équateur et au Venezuela. Malgré les accusations de « sous-impérialisme » de l'État brésilien – sujet d'un autre article -, l'action des entrepreneurs nationaux a contribué à doter une région historiquement dépourvue d'ouvrages d'infrastructures d'éléments de base pour envisager un certain niveau d'intégration régionale.
De cette façon, une évaluation plus honnête de la politique des champions nationaux et des entrepreneurs nationaux semble être un premier pas important vers une discussion sur le rôle de la BNDES dans l'exportation de services dans la troisième administration Lula.
Un retour dans le passé ?
Comme l'a suggéré Dédale à son fils Icare dans la célèbre légende grecque, lorsqu'il lui a offert des ailes : pas tant vers le ciel que vers la mer.
Discuter d'une nouvelle politique pour les entrepreneurs nationaux en 2023 commence par des constats qui, absolument, ne signifient pas ignorer complètement les expériences précédentes.
Tout d'abord, le Brésil connaît actuellement un important déficit d'infrastructures : en 2020, nos investissements dans les infrastructures étaient d'environ 115 milliards de reais, soit 1,55 % du PIB national, l'investissement le plus faible de ces dernières années. Un rapport préparé par Pezco Economics souligne la nécessité d'un bond de l'ordre de 339 milliards de reais en investissements publics pour lutter contre les goulots d'étranglement de nos infrastructures [Viii]. Cet investissement conduirait également à une plus grande création d'emplois : avant le déclenchement de l'opération Lava-Jato, Odebrecht était le plus gros employeur du pays, dépassant même Petrobras. Ainsi, des mesures telles que le paiement des dettes découlant des accords de clémence entre les entrepreneurs et les travaux, comme suggéré par le ministre des Affaires civiles, Rui Costa, semblent être des alternatives intéressantes face à cette réalité.
En outre, il est possible d'augmenter la part du Brésil sur le marché mondial des grands travaux. Si, en 2015, le Brésil a atteint une part mondiale de 3,2 % du marché mondial des travaux, la Turquie – une économie plus petite et moins diversifiée que le Brésil – détient actuellement 4,4 % de ce marché. En Amérique latine, après une augmentation de la participation brésilienne, comme le montre le graphique ci-dessus, nous avons aujourd'hui un scénario de marché contrôlé par les entrepreneurs espagnols et chinois.
Cela ne peut cependant pas signifier une simple quête pour reproduire un modèle passé. En premier lieu, une nouvelle politique de financement consiste à débattre des insuffisances de l'expérience passée à la lumière des exigences pour 2023. La discussion sur les critères d'octroi de prêts à d'autres pays par la BNDES en fait partie. Toujours compte tenu du solde globalement positif de ces prêts, des cas spécifiques, comme celui du Venezuela, demandent une plus grande attention. L'histoire même de l'exportation de services d'ingénierie dans le pays peut fournir des exemples intéressants à cet égard : la discussion sur le financement de la construction de la centrale hydroélectrique de Capanda, en Angola, à la fin des années 1980, en est un exemple.
Compte tenu de la guerre promue contre les communistes du MPLA dans le pays, le gouvernement brésilien de l'époque a mis en place un système de paiement complexe impliquant des agences de financement brésiliennes et angolaises, en plus de Petrobras et Sonangol (compagnie pétrolière angolaise), connue sous le nom de Contre-échange. Un système similaire a également été utilisé en Équateur, également à la fin des années 1980. Évidemment, une adaptation de cette stratégie supposerait, entre autres enjeux, de retrouver le caractère stratégique de l'entreprise publique.
Un autre problème est la politique de taux d'intérêt pour les petites et moyennes entreprises. Si, d'une part, le développement des grandes sociétés d'ingénierie affecte positivement l'ensemble de la chaîne de production du secteur, qui inclut d'autres entreprises, cela ne devrait pas impliquer l'absence d'une politique spécifique pour les petites entreprises. C'est de là que vient l'importance des déclarations de Mercadante sur l'évolution du taux à long terme (TLP) pour contempler ces entreprises.
Deuxièmement, il est nécessaire de visualiser les changements que les grandes entreprises de construction européennes ont subies depuis la deuxième décennie des années 2000. L'espagnol Dragados y Construcciones, qui fait partie du groupe ACS, et l'italien WeBuild, anciennement Impreglio, sont des exemples d'investissements importants. dans le domaine des énergies vertes et renouvelables. Outre le marketing dans ce domaine, ce réaménagement du profil de la construction visait avant tout à s'adapter à la demande du marché des pays « du Nord ». Acciona, qui construit aujourd'hui des métros à São Paulo, est la même entreprise qui, en Allemagne, coordonne les travaux d'expansion de la production d'énergie renouvelable du pays. C'est dans ce contexte qu'il faut comprendre le discours d'Aloízio Mercadante, lors de sa prise de fonction à la présidence de la BNDES, dans lequel il déclare qu'il n'est « pas là pour débattre de la BNDES du passé, mais pour construire la BNDES du futur, qui sera vert, inclusif, technologique, numérique et industrialisant ». [Ix] Bref, ce que Mercadante propose, c'est de reconnaître la nouvelle dynamique de l'industrie mondiale.
Enfin, une discussion qui prend de l'importance en France peut contribuer à la situation brésilienne. Dans un contexte de tentative de réaction aux subventions américaines dans la querelle pour l'avant-garde de la transition verte, la politique des champions nationaux fait l'objet d'un bilan critique, analysant la nécessité d'une approche plus large. En plus de prôner un certain assouplissement des lois européennes sur les aides d'État, la France propose désormais un fonds paneuropéen pour stimuler les secteurs stratégiques. La ministre française des Affaires européennes, Laurence Boone, déclare : « Pendant trop longtemps, nous avons confondu politique sectorielle et champions nationaux. Nous passons d'une approche basée sur l'entreprise à une approche basée sur l'industrie. [X].
Ainsi, plus qu'un retour en arrière, une nouvelle politique de la BNDES et des entrepreneurs devra être construite dans le gouvernement Lula 3.
Réflexions finales
Environ une décennie s'est écoulée depuis le déclenchement de l'opération Lava-Jato. Reconnaître le caractère politique du démantèlement d'un secteur stratégique de l'industrie nationale ne doit cependant pas conduire à rechercher un retour à une situation antérieure. La nécessité de combattre les récits qui cherchent à qualifier les politiques de développement des gouvernements du PT d'échec et de corruption doit donc servir à ouvrir le terrain à la construction d'un nouveau débat autour de la question des entrepreneurs et de la BNDES, compte tenu de le nouveau contexte dans lequel nous vivons. C'est ce dont le nouveau gouvernement Lula aura besoin. C'est ce dont le Brésil a besoin.
* Pedro Giovannetti Moura est doctorante en histoire à l'UFRRJ.
notes
[I]https://valor.globo.com/brasil/noticia/2023/02/06/o-brasil-precisa-de-um-eximbank-defende-mercadante.ghtml.
[Ii] https://www1.folha.uol.com.br/mercado/2021/06/bolsonaro-agora-diz-que-caixa-preta-do-bndes-nunca-existiu.shtml.
[Iii] AMSDEN, AH La montée du « reste » : les défis posés à l'Occident par les économies en voie d'industrialisation tardive. São Paulo : Editora UNESP, 2009, p.336.
[Iv] JOHNSON, C. État de développement : Odyssée d'un concept. Dans : WOO-CUMINGS, M. L'État développementiste. New York : Cornell University Press, 1999. p.32-61
[V] Pour une analyse plus large de la signification de ces données, voir : MOURA, Pedro Giovannetti. L'internationalisation de Construtora Norberto Odebrecht : développement et intégration latino-américaine. 2020. 185f. Mémoire (Master en cultures et identités brésiliennes) – Institut d'études brésiliennes, Université de São Paulo, São Paulo, 2020.
[Vi] Sur ce phénomène, voir : MOURA, PG Internationalisation des entreprises du monde périphérique : une étude de cas de la Construtora Norberto Odebrecht, croquis, Florianopolis, v. 28, non. 49, p. 854-875, sept./déc. 2021.
[Vii] LCA CONSULTORIA. Exportation de services d'ingénierie au Brésil : avantages pour l'économie brésilienne et mécanismes de soutien. São Paulo, janvier 2014.
[Viii] https://g1.globo.com/economia/noticia/2021/07/01/investimento-em-infraestrutura-tem-que-dobrar-para-brasil-dar-salto-de-competitividade-aponta-estudo.ghtml.
[Ix] https://www.bndes.gov.br/wps/portal/site/home/imprensa/noticias/conteudo/discurso-de-posse-do-presidente-do-banco-aloizio-mercadante.
[X] https://valor.globo.com/opiniao/coluna/ue-inova-com-industrias-verdes-estrategicas.ghtml.
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