Par EDUARDO COSTA PINTO*
Nous vivons aujourd'hui un moment historique où l'État brésilien est l'expression directe des intérêts des hommes d'affaires nationaux et étrangers
La réduction du rôle de l'État brésilien dans l'économie, par la vente d'actifs publics et la privatisation de ses entreprises, a été annoncée par le gouvernement Bolsonaro comme la voie vers le nirvana pour la croissance économique et le développement social. Depuis le début de ce gouvernement jusqu'en février 2020, des actifs d'une valeur de 134,9 milliards de BRL ont déjà été vendus.
Sur ce total, seul Petrobras était responsable de 70,3 milliards de R$ en raison de la privatisation de ses filiales (BR Distribuidora, TAG, Liquigás, Belém Bioenergia, entre autres) et de la vente de champs de production de pétrole et de gaz (Enchova et Pampo ; Tartaruga Verde , Pargo, entre autres).
Le gouvernement Bolsonaro entend aller beaucoup plus loin dans le processus de privatisation avec la vente de Correios, Eletrobras et des filiales de Caixa, Banco do Brasil et Petrobras, qui compte vendre huit de ses raffineries (RNEST, RLAM, REPAR, REFAP, REGAP, REMAN , LUBNOR et SIX), environ 50 % de son parc de raffinage.
Pour l'équipe économique du gouvernement Bolsonaro, ainsi que pour la plupart des économistes des maisons de courtage et des grandes banques, la vente des actifs de l'État augmenterait la concurrence sur le marché, attirerait les investissements privés, réduirait la dette publique et éliminerait la corruption. Tout cela augmenterait soi-disant l'efficacité économique en fournissant aux consommateurs des produits et des services de meilleure qualité à des prix inférieurs.
Cet argument défendu aujourd'hui par le gouvernement Bolsonaro est le même que celui adopté dans les années 1980 et 1990, dans les pays centraux et au Brésil, pour justifier la réduction du rôle de l'État dans l'activité économique. Cette période a été marquée par le triomphalisme de l'idéologie et des pratiques néolibérales. On supposait que l'État serait par définition inefficace par rapport au marché, eu égard au rôle de planificateur et de producteur. Avec cela, l'État devrait adopter le rôle de régulateur de l'activité économique privée (État régulateur), cherchant à créer des marchés concurrentiels et à stimuler et introduire la concurrence.
Le programme de privatisation au Royaume-Uni dans les années 1980 et 1990, dirigé par le Premier ministre Margaret Thatcher, en a été le cas paradigmatique, qui a servi de modèle à plusieurs pays. Notamment les privatisations brésiliennes des années 1990 (des télécommunications, des mines, de la sidérurgie, etc.) et la création d'agences de régulation, telles que : l'Agence nationale de l'énergie électrique (Aneel), en 1996 ; l'Agence nationale des télécommunications (Anatel), en 1997 ; et l'Agence Nationale du Pétrole, du Gaz Naturel et des Biocarburants (ANP), depuis 1998.
La vague de marché, dans la lignée du « Consensus de Washington », comme l'affirment Jean Hansen et Jacques Perceboais dans le livre Transition(s) électrique(s) de 2017, a balayé le paradigme précédent fondé sur (1) le rôle direct de l'État (producteur et aménageur) et (2) la nécessité d'une intégration verticale, sous contrôle de l'État, dans des secteurs économiques caractérisés par le monopole naturel et/ou la production de biens qui joue un rôle stratégique (électricité, production et distribution de pétrole et de ses dérivés, etc.).
Avec la primauté du marché, la question centrale de l'État s'est tournée vers la régulation, qui devrait être temporaire, car le régulateur créerait les conditions de l'épanouissement d'un marché concurrentiel, comme l'affirme Stevan Thomas dans un article intitulé « A perspective on the rise and fall of the energy regulator in Britain », publié en 2016. Dans cet article, il analyse les limites de la réglementation britannique au regard des objectifs initialement proposés.
Indépendamment de toute preuve empirique concernant la plus grande efficacité économique du marché par rapport à l'État, des programmes de privatisation ont été adoptés. La question de la sécurité énergétique était censée être résolue par le marché. Et les consommateurs seraient habilités à choisir leurs fournisseurs à un prix moins cher. Certains pourraient même croire que dans le passé, en raison de la annus mirabilis 1989 et l'idée de la "fin de l'histoire". Mais comme l'histoire n'a pas de fin, en fait, cette rhétorique a été utilisée pour avancer dans la réduction de l'État en raison d'enjeux idéologiques et, surtout, pour créer des espaces d'accumulation pour le secteur privé.
Après plus de trente ans de ce débat et des impacts des privatisations, il n'est plus possible de croire que la privatisation et l'action des régulateurs feront baisser les prix. Ni beaucoup moins que dans le contexte actuel de transition énergétique, marqué par des incertitudes (technologiques, de coûts, de financement, etc.), l'État régulateur serait capable d'orienter le marché vers la voie de la transition. L'article de Stevan Thomas et le livre de Jean Hansen et Jacques Perceboais le montrent très clairement, montrant même que les agences de régulation au Royaume-Uni et en France ont perdu de la place pour une action plus directe de l'État, à travers des politiques discrétionnaires.
Si même au Royaume-Uni, le berceau des pratiques néolibérales, des privatisations et de la régulation ont perdu leur légitimité en raison de leur faible efficacité, quelle serait la raison qui a conduit le gouvernement Bolsonaro et les économistes de marché brésiliens à continuer à défendre la même rhétorique d'il y a quarante ans ? ?
Prenons le cas de la vente des raffineries de Petrobras. Le discours est que ces privatisations (i) augmenteraient la concurrence/concurrence sur le marché des carburants, car elles permettraient l'entrée de nouveaux agents dans le raffinage ; (ii) développer les investissements ; et (iii) offrirait aux consommateurs une baisse des prix des produits pétroliers.
Les instances de régulation (ANP et Cade, Conseil administratif de défense économique), ainsi que le ministère des Mines et de l'Énergie (MME), partent de l'idée qu'une moindre concentration de la structure nationale du marché du raffinage entraînera nécessairement une baisse des prix, avec sur la base d'études empiriques du marché américain des produits dérivés .
Etude récente sur le marché européen du raffinage a conclu que « diviser l'industrie en acteurs plus petits pour encourager plus de concurrence peut entraîner des prix plus élevés pour les consommateurs », car les grandes entreprises peuvent être plus efficaces que les petites en raison des économies d'échelle de l'industrie du raffinage.
En outre, il est nécessaire de prendre en compte les spécificités de la structure du marché brésilien du raffinage, étant donné que les raffineries (et l'infrastructure logistique) de Petrobras ont été implantées dans le but de minimiser le coût d'investissement, en évitant les dépenses redondantes. Par conséquent, la plupart des marchés pertinents des raffineries sont régionaux et, oui, ils peuvent être considérés comme un monopole naturel. Cela ressort d'une étude coordonnée par PUC-Rio (intitulée Compétitivité sur le marché de l'essence et du diesel au Brésil : une nouvelle ère ?) qui souligne la forte probabilité d'établir un monopole régional par les raffineries privatisées.
En ce sens, ces raffineries privatisées auront tendance à établir des prix de monopole. En conséquence, les prix pour le consommateur final ont tendance à augmenter. Pour contenir cela, l'ANP aurait dû établir des cadres réglementaires clairs. Cependant, le régulateur n'a pas la moindre idée des effets de la privatisation des raffineries sur les prix à la consommation et sur la coordination de l'offre.
En témoigne ce discours, publié le 24 juin dans le Bravoure, par la surintendante adjointe de l'inspection des approvisionnements à l'ANP, Patrícia Huguenin Baran : « L'ensemble du cadre réglementaire a été construit sur une structure dans laquelle Petrobras avait un rôle prédominant. Maintenant, ce que nous avons, c'est le défi d'un nouveau scénario qui brise cette structure ». Elle poursuit : « Donc, la structure est donnée, mais le contexte est différent. C'est en fait un peu difficile. Vous voulez arriver à un point, mais vous n'avez pas encore fait le chemin ».
C'est un exemple de ce qui se passe dans le secteur du pétrole et du gaz, mais cela peut être généralisé à d'autres secteurs, comme l'électricité (proposition de privatisation d'eletrobras). Il n'y a aucune discussion sur les impacts économiques et sociaux des privatisations, pas même une tentative par les régulateurs de construire des cadres réglementaires pour créer des marchés compétitifs, comme c'était le cas dans les années 1990.
Le marché résout tout (prix bas, qualité, sécurité d'approvisionnement, investissements), il n'a même pas besoin de régulation ! En fait, c'est la rhétorique actuelle qui légitime un processus de privatisation associé à la génération de nouveaux espaces pour l'expansion du capital privé national et international. Un véritable butin dans lequel les biens publics sont dilapidés dans le but d'augmenter la rentabilité des entreprises financières et non financières à court terme, sans que cela n'apporte un bien-être accru aux consommateurs et aux citoyens.
Nous vivons aujourd'hui un moment historique où l'État brésilien est l'expression directe des intérêts des hommes d'affaires nationaux et étrangers. Le public et le privé ont été fusionnés de la pire manière possible, dans laquelle les intérêts des lobbies d'affaires dominent toute la scène politique et étatique. C'est de la corruption structurelle.
*Eduardo Costa Pinto Il est professeur à l'Institut d'économie de l'UFRJ.
Initialement publié dans le journal Diplomate du MondeiQuoi [https://diplomatique.org.br/privatizacoes-das-refinarias-regulacao-e-estado-a-tragedia-brasileira/
notes
[1] Cade, Note technique n° 37/2018/DEE/CADE sur la filière Carburant 2018.
[2] ZIRGULIS, A. & PETRUCIONIS, L. & HUETTINGER, M. L'impact du pouvoir du marché des raffineries de pétrole sur les prix de détail des carburants dans l'Union européenne. ekonomika Vol. 95(3), 2016.
