Par PAULO NOGUEIRA BATISTA JR.*
Le problème n'est pas dans les comptes publics, mais dans la faiblesse de l'activité économique
Demandez, lecteur, économistes liés au marché quel est le principal problème macroéconomique au Brésil. Neuf sur dix répondront, je crois, que c'est le « risque budgétaire », c'est-à-dire la situation problématique, diront certains catastrophique, des comptes publics. Est ce que ça va? Eh bien, il y a du vrai là-dedans. Les difficultés budgétaires sont indéniables. Mais la question des comptes publics est-elle vraiment le principal problème ? Vaut-il la peine de parler d'une situation calamiteuse?
Les données des comptes publics pour l'année 2021 viennent d'être publiées, la Banque centrale consolide et publie régulièrement ces données. Il convient de les examiner et de les confronter à la rhétorique qui domine les évaluations des médias et des économistes des marchés financiers. Les statistiques que je vais mentionner concernent le secteur public consolidé, c'est-à-dire le secteur public dans son ensemble, y compris le gouvernement central, les gouvernements des États, les gouvernements municipaux et les entreprises publiques (à l'exception de Petrobras et Eletrobras).
Premier point qui retient l'attention : le résultat primaire du secteur public a enregistré une amélioration notable en 2021. En 2020, première année de la pandémie, le déficit primaire - défini comme le déficit total (ou nominal) moins les charges d'intérêts - a atteint le niveau marque de 9,41 % du PIB, un chiffre exceptionnellement élevé, qui reflète les mesures liées à la pandémie et à la récession qui ont frappé l'économie brésilienne cette année-là. En 2021, cependant, le secteur public a enregistré un excédent primaire de 0,75 % du PIB, soit une amélioration de plus de 10 points de pourcentage du PIB en un an seulement. Pas mal pour quelqu'un qui se trouve dans une situation « dramatique » ou « calamiteuse ».
Le résultat reflète évidemment la diminution des dépenses liées à la pandémie. Il y a eu, en plus, des mesures de confinement qui n'ont pas toujours été durables et positives (compression des investissements publics, par exemple). Et l'amélioration des comptes primaires reflète également l'effet de la reprise du niveau d'activité sur les entrées, qui ont fortement augmenté en termes réels.
Les dépenses nettes d'intérêts du secteur public sont passées de 4,18% du PIB en 2020 à 5,17% en 2021. Le déficit total (déficit primaire plus dépenses d'intérêts) est ainsi passé de 13,59% du PIB en 2020 à 4,42% du PIB en 2021. Il convient de noter que les dépenses d'intérêts et donc le déficit total, calculé en termes nominaux, comportent une composante inflationniste ou de correction monétaire. Cette composante a été importante dans une année comme 2021, qui a enregistré une inflation de 10 % telle que mesurée par l'IPCA. Ainsi, un déficit total de 4,42% du PIB ne doit pas être considéré comme trop inquiétant.
Une autre façon d'arriver à cette conclusion est d'examiner la trajectoire de la dette publique en pourcentage du PIB. En termes nets, c'est-à-dire après déduction des actifs du secteur public, la dette est passée de 62,5 % du PIB en décembre 2020 à 57,3 % du PIB en décembre 2021. Cette baisse reflète la croissance du PIB nominal (inflation et croissance réelle), la dévaluation de la monnaie (étant donné que le secteur public est créancier net de devises et bénéficie de l'appréciation du dollar) et du faible excédent primaire. Ces facteurs n'ont été que partiellement compensés par les charges d'intérêts nominaux.
Les économistes des marchés financiers préfèrent se focaliser sur la dette brute, sans prendre en compte les actifs (principalement les réserves internationales) détenus par le secteur public. Pas le meilleur, à mon avis. Quoi qu'il en soit, l'évolution de cet indicateur a également été favorable. La dette brute des administrations publiques (administration fédérale, INSS, États et administrations municipales) est passée de 88,6 % du PIB en décembre 2020 à 80,3 % en décembre 2021. à 100 % du PIB.
Où est le drame alors ? Peut-être dans les attentes pour l'année électorale 2022 ? On craint, avec une raison quelconque, que le gouvernement Bolsonaro cause de grands dommages aux comptes publics dans sa lutte désespérée pour sa réélection. Cela pourrait arriver. Il convient toutefois de noter que les projections de marché, recueillies chaque semaine par la Banque centrale, ne soutiennent toujours pas ce scénario. La médiane des projections indique un déficit primaire de 1% du PIB pour le secteur public consolidé en 2022. Le déficit nominal s'élève à 8,2% du PIB, en raison de la hausse des taux d'intérêt promue par la Banque centrale. La dette nette devrait augmenter à 62,4 % du PIB, revenant au niveau de 2020. Évolution défavorable, mais pas alarmante.
La vérité est qu'il y a beaucoup d'exagération dans ce qui est dit au sujet du risque budgétaire. Les comptes publics ne peuvent bien entendu pas être négligés. Mais rien n'indique que le gouvernement qui entrera en fonction en 2023, peut-être un nouveau gouvernement Lula, devra procéder à un ajustement budgétaire drastique.
Au contraire, avec une économie stagnante ou en récession, la chose la plus raisonnable est que le nouveau gouvernement favorise une certaine expansion budgétaire pour faire bouger l'économie. Un moyen efficace d'y parvenir est d'augmenter les transferts sociaux, en mettant l'argent entre les mains de ceux qui en ont le plus besoin et qui, en même temps, dépensent tout ce qu'ils reçoivent, générant un effet multiplicateur plus élevé dans l'économie.
Cependant, des efforts doivent être faits pour supprimer le plafond constitutionnel des dépenses, qui immobilise la politique budgétaire, en la remplaçant par une règle budgétaire flexible en dehors de la Constitution. Cela permettrait de stimuler l'économie par la fiscalité, tout en signalant un engagement à moyen terme en faveur d'une gestion responsable des comptes publics.
Si le nouveau gouvernement réussit à cet égard, l'ajustement des comptes publics se fera de manière positive, avec une augmentation de la collecte des impôts induite par la reprise de l'économie.
En réalité, lecteur, le principal problème macroéconomique ne réside pas dans les comptes publics, mais dans la faiblesse de l'activité économique. Avec l'économie atrophiée, il n'y a aucun moyen de réduire le chômage élevé, le sous-emploi et la pauvreté. La mise en mouvement de l'économie, par le biais de la politique budgétaire, contribuera à accroître les opportunités d'emploi et, en même temps, facilitera le contrôle même des comptes publics.
*Paulo Nogueira Batista Jr. il est titulaire de la Chaire Celso Furtado au Collège des Hautes Etudes de l'UFRJ. Il a été vice-président de la New Development Bank, créée par les BRICS à Shanghai. Auteur, entre autres livres, de Le Brésil ne rentre dans le jardin de personne (Le Ya).
Version longue de l'article publié dans la revue lettre capitale, le 4 février 2022.
