Par RAFAËL DOS SANTOS PEREIRA*
Réflexions sur la politique nationale d'évaluation et la gestion universitaire
Une thèse est circonscrite à un processus précis, son plan, son exécution et les caractéristiques textuelles de sa présentation ne permettent pas toujours de développer toutes les réflexions que la recherche et ses constats empiriques suggèrent. Nous sommes d'accord que nombre de ces réflexions peuvent être des points sans rapport avec le fil conducteur de la recherche proposée, ce qui peut provoquer un effet bien illustré par l'expression « perdre le fil ». Cependant, la soutenance d'une thèse et le dialogue avec le jury et le processus de correction de sa version finale sont généralement susceptibles d'enrichir ces réflexions, exposant quelques fils qui peuvent être tirés et aider à démêler un peu plus l'écheveau de la réalité dont nous chercher à comprendre.
Jusqu'à présent, nous avons parcouru un long chemin guidé par la question qui résume la problématique de notre recherche, qui visait à comprendre la finalité de la politique nationale d'évaluation de l'enseignement supérieur, dont l'expression actuelle est le Système National d'Evaluation de l'Enseignement Supérieur, SINAES. Dans notre parcours, l'université était le cadre, le sujet et le champ de recherche. La gestion universitaire a été la toile de fond lorsque nous avons étudié les documents de synthèse des processus de planification - Plan de développement institutionnel (PDI) - et d'évaluation - Rapport du Comité d'évaluation propre (RCPA) - des universités de l'échantillon (UFF, UnB, UFPA, UFBA et UTFPR). ). Cette triangulation a toujours été présente dans notre parcours au cours de la recherche, de sorte que les réflexions que nous avons menées, dans le but d'évaluer la politique nationale d'évaluation, nous ont amenés à réfléchir également sur la gestion universitaire et sur l'université elle-même.
Nos réflexions sur la politique nationale d'évaluation et la gestion universitaire nous ont conduits à comprendre le modèle universitaire qui émerge, ou plutôt qui se consolide au « niveau de base de l'établissement ». Un tel modèle est piloté par un ensemble de politiques qui sont à la fois induites et validées par la politique nationale d'évaluation. Ce modèle universitaire, que Marilena Chauí (2003, 1999) et Michel Freitag (1996) appelaient une université opérationnelle, nous l'appelons, à partir de ces réflexions, en guise de conclusion, une « université efficace ».
On comprend qu'il y ait eu une sorte de développement du concept d'université opérationnelle, décrit dans un contexte de contestation, toujours avec une certaine amplitude, pour le concept d'« université efficace ». Ce dernier est l'expression d'un contexte d'hégémonie du managérialisme et du New Public Management, dont l'organisation universitaire [et non une institution universitaire] qui devait auparavant être construite et contestée, est désormais pratiquement définie, du moins dans le cadre de la synthèse officielle documents, qui sont des représentations de la pensée et de la pratique hégémoniques dans les universités.
S'il faut relativiser les réflexions et les hypothèses pour ne pas tomber dans la naïveté des corrélations généralistes, il faut aussi considérer qu'il existe une grande unité entre les pratiques administratives des établissements d'enseignement fédéraux. Cette unité se produit compte tenu de la nature systémique et centralisée de la législation brésilienne sur l'enseignement supérieur, ainsi que de l'organisation des universités fédérales dans un réseau de gestion connecté et mobilisé par l'Association nationale des directeurs des établissements d'enseignement fédéraux (Anfides). Dès lors, les résultats de recherche qui étayent ce livre et les réflexions de cet essai conclusif, s'ils ne peuvent et ne doivent pas être généralisés, ne doivent pas être considérés isolément, sous peine de tomber dans la même naïveté des corrélations généralistes.
Dans cet essai, en guise de conclusion de ce livre, nous soutenons qu'un modèle universitaire est à un stade avancé de consolidation au Brésil et a atteint l'hégémonie dans la gestion universitaire, sous l'impulsion de la politique nationale d'évaluation. La conséquence de cette hégémonie est ce que nous appelons l'Université Efficace. Notre intention n'est pas de décrire un modèle, comme cela est déjà fait dans ce livre lorsque nous traitons de la nouvelle gestion publique. L'objectif est d'établir les liens qui l'identifient, en stimulant la lecture de l'université au-delà de la compréhension conformée, dans laquelle les choses sont telles qu'elles sont. Pour nous, les choses sont ce qu'elles sont parce qu'elles ont été construites, et de la même manière, ou d'une autre manière, elles pourraient être déconstruites et/ou reconstruites.
Considérons, par exemple, la question suivante : quelqu'un pourrait-il être contre une gestion efficace à l'université, à l'école publique ou dans tout autre organisme public ? La réponse est intuitive : non ! Après tout, l'efficacité est un principe de l'administration publique, prévu à l'article 37 de la Constitution fédérale et, en tant que tel, il a une valeur intrinsèque, non seulement en tant que loi, mais en tant que principe de la plus grande loi brésilienne. C'est un symbole très fort et apparemment incontestable. Cependant, après le chemin parcouru dans la recherche qui a soutenu notre thèse de doctorat et supporte ce livre, nous remplirons le rôle de questionner cet indiscutable.
La première question concerne l'aspect symbolique-juridique, soutenu par le fait que l'efficacité est un principe constitutionnel. Nous entendons relativiser et historiciser cette force pour ne pas prendre le risque de prendre une position naïve, prêtant toute la force symbolique de la constitution citoyenne à ce principe, qui est une « valeur » managériale, comme nous l'avons vu tout au long de l'ouvrage, spécifiquement dans le chapitre 2, lorsque nous avons eu une discussion sur la nouvelle gestion publique.
L'article 37 de la constitution de la république fédérative du Brésil promulguée en 1989 traite de l'administration publique directe et indirecte, les trois pouvoirs de toute entité fédérée. Il couvre les pouvoirs exécutif, législatif et judiciaire de l'Union et des États et les organes exécutifs et législatifs des municipalités, ainsi que les entreprises publiques, les fondations et les autarcies. Ses articles, paragraphes et paragraphes traitent de divers aspects liés à l'administration publique, mais c'est juste dans son caput que configurent les principes de légalité, d'impersonnalité, de moralité, de publicité et d'efficacité.
À l'origine, l'article 37 ne configurait pas le principe d'efficacité, qui a été inséré dans la constitution par l'approbation de l'amendement constitutionnel nº 19, du 04 juin 1998, soit 10 ans après son approbation, déjà sous l'influence de la réforme de l'appareil d'État, à partir de 1995. Il est important de souligner
Les changements formels produits par EC-19/98 ont interféré dans l'admission du personnel, dans la politique de rémunération, dans la stabilité et dans la décentralisation des fonctions des entités administratives. Selon Bulos (1998), dans ses premières impressions sur la réforme administrative en question, « des techniques de gestion ont été appliquées aux amendements constitutionnels, au motif qu'une telle mesure améliorerait l'efficacité et la performance des fonctionnaires » (p.71).
La deuxième question que nous posons porte sur l'aspect conceptuel. De ce point de vue, il serait naïf de regarder le sens du mot dans le dictionnaire, puisque ce mot représente un concept lié à une certaine conception et pour le comprendre il faut le considérer dans cette conception et non à partir de son usage social, comme c'est généralement le cas, être défini dans des dictionnaires. L'efficacité, dans la conception de l'administration publique managériale, indique une solution à un problème qui serait dans l'État et trouve son origine dans la crise de son appareil, crise qualifiée de fiscale. Ainsi, l'efficacité est un concept économique et administratif directement lié aux ressources budgétaires et financières de l'appareil d'État.
Il est important de rappeler que la caractérisation de la crise économique, politique et sociale qui a commencé dans les années 1970, comme une crise fiscale, indique une critique du modèle de l'État-providence social, dans lequel, grosso modo, il y a un État actif dans le économie, inducteur de développement, investisseur, financier et exécuteur de politiques publiques. Pour les défenseurs de l'administration publique managériale, ou new public management, la cause de la crise était précisément ce modèle de développement, l'État étant inefficace, tant dans le financement que dans l'exécution des politiques.
La solution proposée pour surmonter la crise budgétaire implique une gestion managériale efficace, basée sur des principes et des pratiques commerciales. Dans ce modèle, la base de la pratique administrative prend place en mobilisant plusieurs autres instruments et concepts qui complètent le cadre de la nouvelle gestion publique, tels que la décentralisation, la planification stratégique, l'accent mis sur les résultats, la performance, les revenus et l'évaluation de la performance, cette dernière étant la ligne principale. ça garantit le trop.
De son aspect conceptuel, nous percevons que l'efficacité, dans l'administration publique, concerne essentiellement l'utilisation et l'allocation des ressources du fonds public, ce qui implique nécessairement moins de ressources pour les politiques sociales et les investissements de l'État, car ceux-ci étaient, grosso modo, la cause de la crise fiscale. La solution proposée, comme nous l'avons déjà vu, est la réduction de la présence de l'État dans plusieurs domaines et la réduction des « dépenses publiques », ce qui génère la quasi-nécessité de faire plus et mieux avec le peu de ressources qui restent.
La troisième et dernière question touche à ce que nous appelons ici l'aspect idéologique de l'efficacité, dans laquelle elle devient une valeur générale de la société, associée à quelque chose de nécessairement bon, au point que nous assumons ce mot comme synonyme de « bien fait ». La consolidation de cet aspect ne serait pas possible sans l'aide des médias, qui massifient l'idée derrière le concept dans l'imaginaire populaire. Sur la base de cet aspect, nous avons pu articuler les deux autres aspects et réfléchir sur les conséquences effectives de son insertion comme principe constitutionnel de l'administration publique.
La propagande gouvernementale aide beaucoup à consolider l'aspect idéologique de l'efficacité. A titre d'exemple, on peut citer la propagande pour le programme de privatisation du gouvernement de Fernando Collor de Melo en 1990. Dans plusieurs insertions à la télévision, l'État et l'administration publique en général, elle a été dépeinte comme un éléphant qui dérangeait beaucoup de gens, fort , lent, inconfortable et anachronique. A l'inefficacité, associée au modèle bureaucratique, s'ajoutent les associations de l'Etat et de la Fonction Publique avec des privilèges, principale caractéristique du modèle patrimonialiste.
Il est courant de voir des comparaisons simplistes et généralisées entre les salaires des travailleurs du secteur privé et des travailleurs de la fonction publique, ce qui finit par conduire à des niveaux de compréhension de l'efficacité, après tout, ces rapports incluent le sous-texte de l'efficacité dans lequel le public le service fait peu pour la population à un coût élevé et le secteur privé est moins cher et meilleur. Les comparaisons entre les performances scolaires des écoles privées et des écoles publiques sont également souvent associées au sous-texte de l'efficacité.
Peut-on se demander si l'objectif d'une politique publique est d'atteindre son objectif de manière absolue ou relative ? Ou plutôt, l'objectif d'une politique publique est-il de faire le mieux possible avec peu de moyens ou de faire le mieux possible ? On peut aller un peu plus loin : considérant que l'objectif d'une politique publique sociale est la garantie d'un droit humain, social et légal, ne serait-il pas plus approprié que la société alloue les ressources nécessaires pour atteindre les objectifs politiques au lieu de réglementer ces ressources ? ?
Compte tenu de ce qui précède, cela peut même sembler inapproprié et que nous ne comprenons pas le concept «correct» d'efficacité, mais ces questions prennent plus de sens lorsque nous observons dans les documents analysés et aussi en général, le diagnostic social pour l'analyse de la conjoncture faite pour appliquer un tel concept. Il est courant de considérer que nous vivons à une époque de « ressources rares » et que la gestion publique doit être innovante pour remplir sa fonction sociale. On l'a vu dans tous les documents que nous avons analysés dans notre recherche doctorale, documents qui guident la gestion des universités fédérales. Il faut remettre en question le postulat : « nous sommes en période de ressources rares », au moins demander « rares pour qui ?
Ces questions nous amènent à une attitude critique vis-à-vis du mot efficacité, lorsqu'il est utilisé dans des documents politiques, des rapports et des discours dont l'objet est l'administration publique et l'État. On peut aussi faire l'hypothèse que l'efficacité n'est peut-être pas une ligne directrice universellement positive, au-delà de sa pertinence lorsqu'elle est appliquée au service public. Après tout, liée à ce principe constitutionnel, ainsi qu'à toute législation et à toute politique, se trouve une conception de l'État, de l'administration publique et, bien sûr, de la société.
Ce que nous avons pu observer au cours de nos recherches, c'est que depuis les années 1970, il y a eu des propositions, des projets et des programmes d'évaluation de l'enseignement supérieur. Ces propositions ne sont pas innocentes ou « les conséquences naturelles » d'un processus de modernisation, donc comprendre la politique nationale d'évaluation dans une perspective historique est essentiel pour le développement de cette discussion. Au chapitre 1, nous montrons comment la politique nationale d'évaluation s'est consolidée au fil du temps au milieu des querelles sur la conception de l'État et de l'éducation. Dans le chapitre 2, nous présentons les intersections entre les propositions de réformes pour résoudre les problèmes de la crise et l'évaluation des politiques et l'évaluation de l'enseignement supérieur, qui ont induit la substitution de l'État fournisseur à l'État évaluateur.
L'idée d'efficacité dans l'administration publique, faut-il le répéter, est ancrée dans la critique du modèle d'État développementiste, promoteur et financier des politiques, considéré comme la cause de la crise, qui serait fiscale. Pour cette raison, l'idée d'améliorer la performance de l'État en matière d'utilisation des ressources publiques « rares » émerge avec force. Et c'est précisément l'évaluation des politiques, ainsi que la politique d'évaluation systémique de l'éducation, qui garantiront la production d'informations destinées à la prise de décision des gestionnaires sur les politiques publiques et, surtout, inciteront la bureaucratie étatique et la société à s'organiser. dans cette logique d'efficacité.
L'évaluation établit des paramètres, des lignes directrices, des indicateurs, des indices, des jugements et souvent des récompenses et des punitions, afin de conformer l'objet évalué. Ainsi, l'hypothèse que la crise est budgétaire, du fait que l'État dépense beaucoup de ressources pour maintenir un système de politiques sociales, devient une théorie fondée sur des preuves.
Mais quelles preuves ? Dans le cadre de la réforme managériale, celles produites par les évaluations des politiques publiques et les politiques d'évaluation, dans le cas de l'enseignement supérieur, les « preuves » produites par le SINAES. Ils éduquent la société sur ce qui est « bon » et ce qui est « mauvais » et ce qui « peut être amélioré ». Ils définissent, principalement, ce qui ne devrait pas avoir, ou combien devrait avoir, des ressources de l'État, soit parce qu'il est déjà "assez bon" avec les ressources disponibles, soit parce qu'il est dommage qu'il doive être transféré au secteur privé . J'ai utilisé des citations dans les jugements pour souligner leur relativité, puisqu'elles dépendent de paramètres préalablement définis selon les conceptions de l'État qui guident les évaluations.
Pour illustrer rapidement ce que nous disons, nous prendrons un exemple objectif tiré de l'économie : la politique d'appréciation du salaire minimum adoptée de 2004 à 2019 au Brésil. Il y a des perspectives référencées dans le libéralisme qui défendent que cette politique ne doit jamais se faire à l'initiative de l'État, et qu'un salaire minimum doit exister, avec le marché, et seulement le marché, chargé de le réguler. D'autres perspectives, toujours dans le domaine du libéralisme, considéreront que la politique telle qu'elle existait, a été un échec et fait même partie des variables qui ont contribué à la crise économique qui a débuté en 2015 précisément parce qu'elle était agressive avec une ingérence étatique excessive. La perspective développementaliste nationale qui a conçu et mis en œuvre la politique a tendance à considérer qu'elle a été un succès et a même empêché la crise de venir plus tôt. Enfin, on trouve encore des perspectives qui considèrent que la politique de valorisation du salaire minimum était insuffisante.
Dans l'enseignement supérieur, la politique nationale d'évaluation, telle qu'elle a été développée dans l'État brésilien, remplit le rôle de justifier les coupes budgétaires et la priorisation de certains domaines de connaissance, après tout, la qualité de l'enseignement supérieur public brésilien est un concept autoréférentiel et socialement acceptée, différente de l'éducation publique de base. Cette décision vise à renforcer le discours selon lequel les universités ont plus d'argent qu'elles n'en ont besoin et que l'éducation de base en a moins qu'il n'en faut. On tente ainsi de justifier le retrait des ressources de l'Etat de l'enseignement supérieur public et le transfert vers l'enseignement de base, mais à destination du secteur privé, puisque les indicateurs produits par la politique nationale d'évaluation de l'enseignement de base, " preuve" que l'enseignement privé est "bon" et que l'enseignement public de base est "mauvais".
Il est également important de rappeler que de tels jugements, basés sur des scores produits principalement sur la base d'examens standardisés, comme c'est le cas de l'ENADE, ignorent plusieurs déterminants qui influencent la performance des étudiants et, par conséquent, la performance des établissements. Dès lors, il convient de se demander, même techniquement, si les méthodes d'évaluation actuellement appliquées, tant dans l'enseignement supérieur que dans l'enseignement fondamental, sont adéquates pour produire des informations en vue de politiques institutionnelles correctives et de développement, ou en vue d'imposer des réformes managériales. de l'Etat.
L'analyse des Plans de Développement Institutionnel (PDI) et des Rapports des Commissions d'Evaluation, documents qui ont constitué notre terrain de recherche, a indiqué une relation très étroite entre la politique nationale d'évaluation, notamment l'ENADE, et la gestion des universités étudiées. Cette forte corrélation, associée au langage et au discours managériaux utilisés dans la rédaction des documents et à leur mode d'élaboration, principalement la planification stratégique, nous a conduit à comprendre que la gestion universitaire est hégémonisée par l'administration publique managériale. Cela signifie que le processus de réforme de l'appareil d'État, initié dans les années 1970 et formalisé en 1995, qui était contesté dans le cadre de la conjoncture et de la politique générale, s'avère aujourd'hui fort et ancré dans la politique institutionnelle, c'est-à-dire dans le terrain universitaire, soutenu justement par la pérennité de la politique nationale d'évaluation.
La gestion universitaire se façonne avec l'aide précieuse du caractère réglementaire de la politique nationale d'évaluation, qui oblige l'université à soumettre le PDI et le RCPA, en plus de participer à l'ENADE. Parallèlement, il propose des modèles de « comment faire » comme support technique, et récompense les bonnes pratiques d'innovation dans l'administration publique, à travers des concours qui encouragent la compétition inter et intra-institutionnelle. Le cycle est complété par les classements qui, bien que non produits par la politique d'évaluation, ni même par l'administration centrale, utilisent toutes les données produites par les processus d'évaluation. Organisés par la presse ou des organisations internationales, les classements sont fortement associés à la qualité et fonctionnent comme un prix pour les institutions qui empruntent les voies de la productivité sur la base de résultats démontrés par des indicateurs et des indices synthétiques, tels que CGC (General Course Concept), IGC (General Course Concept). Index of Courses), facteurs d'impact, strates Qualis Capes et positions dans les classements internationaux.
Au fil du temps, la rareté budgétaire produite par les ajustements fiscaux répondant à la politique économique référencée dans le vieux discours de la crise budgétaire et de l'inefficacité de l'État, qui repose sur le concept d'État régulateur/évaluateur (néolibéral), génère des politiques institutionnelles visant à coexister avec les quelques ressources. C'est à ce moment que tout le cadre de l'administration publique managériale, soutenu par la politique nationale d'évaluation, "prend sens" et s'approfondit dans la gestion universitaire, qui commence à s'adapter, transformant l'université opérationnelle en une université efficace, celle qui a ses « bonne » qualité attestée par les classements, quelles que soient les ressources étatiques disponibles pour produire sa « bonne » performance.
Rafael dos Santos Pereira Il est titulaire d'un doctorat en éducation de l'Université fédérale du Paraná (UFPR).
Initialement publié, en guise de conclusion, dans le livre L'université efficace au Brésil : réflexions sur la politique nationale d'évaluation et la gestion universitaire (Publications de la déclaration, 2020)
Références
CHAUÍ, M. « L'Université opérationnelle ». Évaluation : Magazine d'évaluation de l'enseignement supérieur, v. 4, non. 3, 11. p. 3-8, Supplément 01. 1999. Disponible sur : http://periodicos.uniso.br/ojs/index.php/avaliacao/article/view/1063/1058.
CHAUÍ, Marilena. « L'université publique dans une nouvelle perspective ». Tour. Bras. éduquer., Rio de Janeiro, n. 24, p. 5-15, déc. 2003. Disponible sur : http://www.scielo.br/scielo.php?script=sci_arttext&pid=S1413-24782003000300002&lng=en&nrm=iso.
BULOS, Ouadi Lammego. Réforme administrative : premières impressions. R. Dir. administrateur, Rio de Janeiro, p. 69-98, oct./déc. 1998. Disponible sur : http://bibliotecadigital.fgv.br/ojs/index.php/rda/article/viewFile/47267/45372.
FREITAG, Michel. Le naufrage de l'université. Paris : Éditions de La Découverte, 1996
PEREIRA, RS L'université efficace au Brésil : réflexions sur la politique nationale d'évaluation et la gestion universitaire. Florianopolis, Enunciado Publications, 2020.
