Par PAULO NOGUEIRA BATISTA JR.*
Pièges pour un futur gouvernement brésilien.
Le Brésil participe actuellement à deux négociations économiques d'importance stratégique – beaucoup plus négatives que positives, comme je vais l'expliquer. Je fais référence à l'accord Mercosur/Union européenne et à l'entrée du Brésil dans l'Organisation de coopération et de développement économiques (OCDE). Tous deux remontent au gouvernement Temer, qui a décidé de demander son adhésion à l'OCDE et de reprendre les anciennes négociations avec l'Union européenne. Ils ont été portés en avant par le gouvernement Bolsonaro, mais sont fondamentalement paralysés, en raison de ses politiques climatiques. Elles ne seront guère achevées tant que le gouvernement ne sera pas remplacé ou ne changera pas sa politique en la matière (et la première hypothèse semble plus facile que la seconde !).
Les deux questions devraient être laissées à un autre gouvernement, qui commencera en janvier 2023, en supposant que Bolsonaro atteigne la fin de son mandat, mais ne soit pas réélu. (Je laisse de côté, dans cet article, la possibilité – la meilleure pour le pays – que son mandat finisse par être écourté, se terminant avant les élections de 2022.)
Du gouvernement Bolsonaro, l'un des rares bons résultats - totalement involontaires - est d'avoir rendu, avec ses politiques de destruction de l'environnement, à la fois l'entrée dans l'OCDE et la ratification de l'accord avec l'Union européenne irréalisables. Comme le dit mon ami Gabriel Ciríaco, « il y a des Salles qui viennent pour de bon ». Soit dit en passant, une administration Mourão, qui adopterait vraisemblablement une politique environnementale plus civilisée, aurait l'inconvénient de rendre peut-être possible la réalisation de ces deux initiatives, enfermant le prochain gouvernement.
Cependant, le plus probable est que Lula ou Ciro Gomes, tous deux défenseurs des politiques de développement, seront confrontés, s'ils sont élus, à deux questions ouvertes : a) un accord prêt ou pratiquement prêt, mais pas encore ratifié, entre le Mercosur et l'Union européenne ; et b) un processus relativement avancé de préparation à l'entrée du pays dans l'OCDE. Comme ni Ciro ni Lula ne poursuivraient les catastrophes environnementales du gouvernement actuel, la voie serait ouverte pour finaliser les négociations internationales en cours. Petit hic : elles heurtent de plein fouet l'autonomie des politiques nationales de développement.
Si, en revanche, le vainqueur des élections est quelqu'un de la droite traditionnelle, non bolsonariste, disons Mandetta, Dória ou Jereissati, il est probable que la question se posera différemment et sans difficultés majeures, puisque la conclusion du deux négociations s'inscrivent parfaitement dans l'agenda néolibéral traditionnellement défendu par les forces politiques qu'ils représentent.
Quels sont les arguments néolibéraux ? Ils sont, dans une large mesure, génériques ou de nature idéologique, tels que « le Brésil doit renforcer ses liens avec les pays les plus avancés », « nous ne pouvons pas nous limiter au monde émergent et en développement », « nous devons nous moderniser et ouvrir améliorer l'économie », « nous devons améliorer nos lois et réglementations et obtenir un label de qualité ». Une conversation qui n'émeut aucun pays émergent conscient de ses objectifs à long terme et de l'importance de préserver des marges de manœuvre dans la définition des politiques publiques.
OCDE : organe fortement normatif
L'OCDE, lecteur, n'est pas un club cosy à Paris avec des serviettes moelleuses et autres commodités. Ce n'est pas seulement un forum de discussion, où notre voix serait entendue si nous devenions membre. C'est un organisme règlementaire, qui établit différents types d'engagements et d'obligations pour ses pays membres. Elle existe depuis 1961 et s'est cristallisée comme une organisation qui reflète immanquablement les priorités et les intérêts des États-Unis, des principaux pays d'Europe et des autres nations développées. Les émergents qui y apparaissent ne sont que des acteurs de soutien, sans poids réel dans la définition des normes de l'institution, consolidés depuis longtemps par les développés. En pratique, ce sont des partenaires de second ordre, qui acceptent de limiter leurs politiques en échange du prestige de participer au « club des riches ».
Le Brésil figure sur la liste des candidats depuis 2017 et s'efforce de répondre aux exigences et aux exigences. Il est symptomatique que le secrétaire général de l'OCDE, le Mexicain Angel Gurría, ait récemment déclaré que, parmi les six candidats actuels, « le Brésil a un énorme avantage, il fait partie de la famille et est déjà en cuisine ». Elle n'en sortira pas… Elle sera peut-être même acceptée comme membre, mais elle restera dans la cuisine de l'OCDE en compagnie du Mexique, de la Colombie, du Chili et du Costa Rica.
Les engagements requis par l'OCDE sont plus larges que ceux des autres institutions multilatérales. Dans le domaine des mouvements internationaux de capitaux, par exemple, l'OCDE est beaucoup plus rigoureuse que le FMI dans la recherche d'engagements de libéralisation. Lorsque j'étais directeur pour le Brésil et d'autres pays au FMI, on a tenté d'importer des aspects des normes de l'OCDE dans ce domaine. Comme le Brésil n'est pas membre de l'OCDE, j'ai pu m'y opposer avec succès, tout comme le ministre Mantega l'a fait lors des réunions du conseil ministériel du FMI.
Ce n'est pas un hasard si aucun des autres pays du BRICS ne demande à rejoindre l'OCDE. La Russie, l'Inde et la Chine sont de grands pays émergents qui valorisent leur autonomie stratégique. Même l'Afrique du Sud, plus petite et potentiellement plus vulnérable aux pressions occidentales, n'est pas désireuse (pour autant que je sache) de rejoindre ce club.
Accord Mercosur/Union européenne : peu d'avantages, beaucoup de limites
L'accord Mercosur/Union européenne est également très problématique. La négociation elle-même est déjà achevée ; l'accord est en cours d'examen juridique et de traduction et sera ensuite transmis aux parlements. Quiconque pense qu'il s'agit d'un accord de libre-échange se trompe. Ce n'est pas. Et pour deux raisons. Premièrement : les Européens se réservent le droit de protéger leur agriculture, de diverses manières, contre la concurrence des producteurs les plus compétitifs du Mercosur. L'accord offre en fait peu d'accès supplémentaire aux marchés de l'UE. Mais, d'un autre côté, il ouvre les marchés du Mercosur aux exportations industrielles européennes en abaissant les tarifs d'importation.
Deuxième raison : l'accord va bien au-delà du commerce des marchandises pour établir des obligations dans des domaines tels que les services, l'investissement, la concurrence, le règlement des différends, la propriété intellectuelle (y compris les indications géographiques), les marchés publics et la protection de l'environnement. En ce qui concerne les achats publics, par exemple, l'accord place les entreprises du Mercosur sur un pied d'égalité avec les entreprises industrielles et de services européennes, plus avancées technologiquement et plus compétitives.
Au final, vous obtenez un petit accès supplémentaire au marché européen en échange de : a) l'ouverture des marchés du Mercosur aux exportations industrielles de l'Allemagne et d'autres pays ; et b) limitation sévère des politiques gouvernementales dans plusieurs domaines.
Ce n'est pas par hasard qu'un négociateur européen a été surpris en train d'avouer que «nous avons eu du mal avec le meurtre sur cette affaire» (en traduction libre : nous avons obtenu tellement de concessions que l'accord était un meurtre). L'infidélité n'est pas surprenante. Dans ses principaux aspects, l'accord a été conclu en 2019, dans la première année du gouvernement Bolsonaro incompétent et dans la dernière ligne droite d'un gouvernement faible en Argentine, celui de Macri.
Il va falloir se débarrasser de tous ces décombres.
Que faire?
Un futur gouvernement brésilien peut désactiver les deux pièges (et d'autres non abordés dans cet article) sans confrontation et sans fanfare. Ce serait faire quelque chose de similaire à ce que le gouvernement Lula a fait avec la ZLEA (Zone de libre-échange des Amériques) en 2003 et 2004, un accord qui sert de matrice, soit dit en passant, à l'accord Mercosur/Union européenne. Grâce à l'action intelligente et habile de Celso Amorim, Samuel Pinheiro Guimarães et Adhemar Bahadian, sans chichis et sans se battre avec personne, le Brésil a empêché la mise en œuvre de la ZLEA, que le gouvernement de Fernando Henrique Cardoso, soumis aux directives des États-Unis, était pratiquement parti prêt. Les Américains n'ont eu d'autre choix que de négocier des accords bilatéraux sur le modèle ALCA avec certains pays d'Amérique latine. Le Mercosur a été laissé de côté.
En ce qui concerne l'OCDE, il suffit d'abandonner la demande d'adhésion et de continuer à être un partenaire clé de l'organisation, en participant chaque fois que cela est possible et opportun aux discussions sur les sujets qui nous intéressent. Les réglementations et pratiques recommandées par l'OCDE utiles à notre économie et à notre développement peuvent être adoptées au niveau national, sans rétrécir l'espace d'action du pays dans des domaines d'intérêt stratégique du fait d'un engagement international.
S'agissant de l'accord Mercosur/Union européenne, il serait naturel de rechercher une redéfinition de l'accord, en recherchant un meilleur équilibre dans plusieurs domaines. Les Européens ne pourraient même pas dénoncer un revirement, puisqu'eux-mêmes tentent de rouvrir l'accord conclu en 2019 pour introduire davantage d'engagements et d'obligations dans le domaine environnemental. S'il est possible de rééquilibrer l'accord, tant mieux. Sinon, nous continuerons à valoriser et à développer nos relations économiques avec le bloc européen, sans nous lier à des engagements internationaux déséquilibrés et envahissants.
Dans tout cela, l'essentiel est de ne jamais oublier que le Brésil ne peut pas renoncer à sa capacité de développement national indépendant.
Paulo Nogueira Batista Jr. il a été vice-président de la New Development Bank, créée par les BRICS à Shanghai, et directeur exécutif du FMI pour le Brésil et dix autres pays. Auteur, entre autres livres, de Le Brésil ne rentre dans le jardin de personne : coulisses de la vie d'un économiste brésilien au FMI et dans les BRICS et autres textes sur le nationalisme et notre complexe bâtard (Le Ya).
Version longue de l'article publié dans la revue lettre capitale, le 28 mai 2021.
