Par LAIS FORTI THOMAZ* e TULLO VIGEVANI**
L'agenda bolsonariste n'a pu générer aucun résultat concret, même en termes d'objectifs de politique étrangère proposés par ses auteurs.
L'identification des points pertinents à l'ordre du jour entre le Brésil et les États-Unis à partir de janvier 2019 apporte des éléments significatifs concernant le changement d'orientation de l'administration Bolsonaro par rapport à des aspects importants de la tradition diplomatique antérieure. Mais aussi des aspects de continuité par rapport à l'administration Temer.
En ce qui concerne la possibilité de changements extrêmes dans la politique étrangère brésilienne, les opinions divergent. Les divergences sont encore plus grandes quant à la capacité des changements à produire des résultats dans l'intérêt national. Selon le ministre Ernesto Araújo dans un article publié en 2017, l'Itamaraty apprend que le Brésil doit éviter toute soumission à un bloc, visant une politique étrangère autonome. Cependant, le ministre fait valoir la nécessité d'une identification profonde avec l'Occident, pour lui représenté par Trump, et que la politique étrangère du Brésil a besoin d'un objectif politique étranger et aussi théopolitique, indiquant la nécessité d'un repositionnement total.
Il existe d'autres analyses concernant l'importance des changements en cours. Selon Sebastião Velasco e Cruz, dans un article de 2019, l'interprétation de la politique étrangère actuelle ne peut prendre de sens que si la perspective instrumentale des intérêts privés est adoptée pour renforcer le groupe Bolsonaro lui-même. Le diplomate Paulo Roberto de Almeida, ardent critique de la politique du Parti des travailleurs, analyse l'action extérieure de l'administration Bolsonaro comme ayant conduit le Brésil à rompre complètement avec sa propre histoire. Il soutient qu'il y a un alignement total avec les États-Unis, en particulier avec la diplomatie de Trump, et affirme qu'il y a une soumission extrême. Guilherme Casarões soutient également qu'il existe une séparation entre la politique étrangère de Bolsonaro et celle des décennies précédentes, qui valorisait le rapprochement avec le Sud global, tout en ayant toujours des rapprochements avec l'Occident, privilégiant la voie multilatérale. Maria Regina Soares de Lima et Marianna Albuquerque, avec un argument différent, affirment que l'usage ostensif de l'idéologie et même l'alignement avec les États-Unis ne sont pas nouveaux dans la politique brésilienne, les éléments nouveaux, pour eux, seraient les méthodes utilisées et la recherche instrumentale du chaos.
Bien que Trump et Bolsonaro partagent des affinités et des valeurs idéologiques, lorsqu'on analyse des épisodes qui ont constitué une part importante de l'agenda de l'administration brésilienne à partir de janvier 2019, ou des accords signés pendant son mandat, l'absence de réelle réciprocité saute aux yeux. Pensons à certains cas, comme la fusion de Boeing avec Embraer, l'Accord d'Alcântara sur les sauvegardes technologiques (AST) et l'Accord de recherche, développement, test et évaluation (RDT&E) et l'exemption de visas pour les Nord-Américains, ainsi que comme la position américaine et l'intérêt du gouvernement à rejoindre l'OCDE. Pensons aussi aux relations économico-commerciales en général.
La fusion asymétrique d'Embraer avec Boeing, en négociation depuis des années, accélérée dans le gouvernement Temer, conclue après l'entrée en fonction de Bolsonaro, était conforme à la proposition des décideurs économiques. Par conséquent, du point de vue des intérêts de la direction, la vente se serait déroulée avec succès. En revanche, il ne s'agissait pas effectivement d'une fusion, mais d'une cession, où le groupe Embraer originel, par contrat, détiendrait 20 % du capital de la nouvelle société. La vente rendrait la technologie de conception, selon ses détracteurs et la littérature internationale sur le sujet, également subordonnée au nouveau propriétaire. Le Brésil perdrait sa capacité de développement de la R&D. La crise économique qui a débuté en 2020, avec d'intenses répercussions sur le secteur de l'aviation, et le retrait de Boeing de l'accord le 25 avril confirment les conséquences négatives de l'accord. Avant même que son échec ne soit connu, du point de vue du renforcement des capacités nationales, le bilan est négatif.
L'accord d'Alcântara sur les garanties technologiques (AST) et l'accord de recherche, de développement, d'essai et d'évaluation (RDT&E) ont été négociés sous les gouvernements précédents. Le gouvernement Bolsonaro croit aux gains stratégiques du partenariat militaire et technologique avec les États-Unis. Cependant, il y a des critiques sur leurs conséquences. Différents segments de la société - élites politiques, économiques, scientifiques et militaires - évaluent ces accords en fonction de leurs valeurs en termes d'autonomie, de souveraineté, de multilatéralisme et de possibilités de gains spécifiques. Les critiques qui évaluent négativement les accords montrent à quel point les risques existent, sans qu'aucun des résultats pointés par le gouvernement ne soit assuré.
Concernant l'exemption de visas pour les touristes nord-américains et d'autres pays passant par le Brésil, le gouvernement a estimé que l'intérêt de l'industrie touristique devait primer la tradition diplomatique brésilienne et même le principe de réciprocité, inscrit dans le droit international. Le reproche est que cette mesure représentait une étrange concession unilatérale aux principes défendus par le ministère des Affaires étrangères. Cela compromettait le pouvoir de négociation du Brésil sur une question qui, en principe, pouvait être négociée à la recherche de contreparties équivalentes. Même s'il négocie l'adhésion à la Entrée globale – qui intéresse les hommes d'affaires brésiliens – cet épisode met en lumière le faible niveau de réciprocité dans la satisfaction de la part nord-américaine des demandes brésiliennes.
En ce qui concerne l'intérêt d'adhérer à l'OCDE, la coopération du pays avec cette organisation a une longue histoire. Le soutien des États-Unis à partir de janvier 2019 et même avant, pour une entrée complète est interprété comme faisant partie du partenariat, mais sans réciprocité. Pour cette raison, l'administration brésilienne était disposée unilatéralement à renoncer à son statut de pays en développement à l'OMC. Cependant, l'oscillation du soutien du gouvernement américain renforce l'idée de concessions. Les positions répétées prises par Trump et son secrétaire au Commerce Wilbur Ross indiquent leur capacité à utiliser leur excès de pouvoir par rapport aux autres pays pour leurs propres intérêts. L'agenda brésilien a montré un faible pouvoir de négociation. En outre, les États-Unis ont retiré au Brésil les avantages de son système général de préférences et, par conséquent, pourraient imposer davantage d'obstacles à l'importation de produits. Si tel était le cas, le Brésil aurait pu utiliser une stratégie d'alliance conjointe avec les autres pays BRICS pour négocier son adhésion à l'OCDE et ainsi envisager des gains stratégiques plus importants, renforçant le multilatéralisme.
En termes de relations commerciales, il existe un agenda très exigeant de la part des hommes d'affaires, généralement représentés par des associations telles que la Confédération nationale de l'industrie (CNI), le Business Council Brazil United States (CEBEU) et la Chambre de commerce américaine au Brésil. (AMCHAM). Ces demandes de la communauté des affaires ne présentent pas de nouvelles substantielles par rapport aux périodes précédentes. L'idée de réduire les barrières tarifaires et d'accéder au marché de consommation américain est un programme historique. Depuis l'administration Temer, ces demandes ont eu une plus grande projection. Avec Bolsonaro, ces groupes d'entreprises espèrent aller de l'avant avec un accord sur les règles commerciales, qui est à l'ordre du jour du bureau du représentant américain au commerce (USTR) depuis mars 2020, après la rencontre des deux présidents en Floride. La stratégie commerciale serait de ne pas entrer dans les questions tarifaires à ce premier moment, afin de ne pas avoir besoin de l'approbation parlementaire et de ne pas soulever de questions dans le cadre du Mercosur. Les associations professionnelles font également pression pour un accord plus complet qui pourrait évoluer vers une zone de libre-échange à long terme. Des représentants du Parti démocrate – majoritaire à la Chambre des représentants des États-Unis – au sein de la commission du budget et de la fiscalité (Les moyens et les méthodes), le 3 juin 2020, se sont déclarés contre tout accord commercial avec le Brésil de Bolsonaro. Il convient de noter qu'il s'agit de la commission la plus importante du Congrès américain. La CNI, dans un document rendu public en mai 2020, montre son intérêt pour le maintien du Mercosur en raison de l'importance d'une union douanière pour l'industrie brésilienne fragilisée. Dès lors, tout accord est difficile, précisément à cause de l'image du gouvernement Bolsonaro.
Ce qui est nouveau en 2019 dans le domaine commercial, c'est l'attitude du gouvernement brésilien, impliqué dans la conviction que l'amélioration des relations avec les États-Unis et l'administration Trump est une priorité absolue. Au moment où nous l'examinons, cette posture ne trouve aucune réciprocité. Un exemple clair est l'expansion unilatérale du quota d'importation d'éthanol, qui profite directement aux producteurs américains, sans avoir négocié l'ouverture du marché brésilien du sucre avec les États-Unis. Dans le même sens, la création d'un quota en franchise de droits pour le blé américain, malgré les règles du Mercosur, qui a nui aux relations du Brésil avec l'Argentine, et a également été critiquée par les producteurs de blé du Rio Grande do Sul. Même avec de telles mesures, Trump n'a pas épargné les déclarations et les menaces contre les exportations brésiliennes d'acier et d'aluminium, affirmant que le Brésil dévaluait délibérément sa monnaie. Elle ne s'est pas non plus engagée et n'a pris aucune position pour s'assurer que les surtaxes ne seraient plus utilisées. Les signaux sont clairs : les États-Unis, soutenus par leur position asymétrique favorable, ne font aucune promesse. La concrétisation des objectifs de l'agenda brésilien dépendra de la satisfaction par les États-Unis de leurs propres intérêts, comme en témoigne le slogan « American First ».
A l'examen des données macroéconomiques, notamment celles de la balance commerciale, le Brésil est l'un des rares pays au monde à maintenir un bilan déficitaire depuis des années, précisément avec les États-Unis. Considérant les quelques pays avec lesquels les États-Unis ont des excédents, on note que par rapport au Brésil l'excédent en faveur des Nord-Américains a augmenté de 3,9 milliards de dollars US de 2018 à 2019. dont les États-Unis ont eu une croissance plus importante de ce même excédent . Même en sachant que l'importance des relations bilatérales va bien au-delà des chiffres commerciaux, force est de constater que ce déficit n'est pas un objet de négociation.
Au vu de ces faits, on peut percevoir un changement radical d'orientation internationale. Il est important de souligner que bon nombre des négociations ne sont pas nées sous ce gouvernement, mais la manière dont elles ont été menées a démontré le changement de valeurs et de stratégies.
En ce qui concerne les gains attendus de ce changement, notre interprétation est que, tout compte fait, la réponse dépend de la Weltanschauung d'où il part. L'argument des zones économiques de l'équipe de Bolsonaro est que le rapprochement avec les États-Unis est important pour ses bénéfices potentiels. Cette position avait été défendue sous les gouvernements du PT par ses opposants. Une partie du noyau dur de l'administration Bolsonaro considère que la relation étroite avec le gouvernement américain est nécessaire et intéresse davantage le Brésil. A la fois économique, stratégique et politique. Les gains attendus, en particulier par l'aile économique du gouvernement, seraient dans le sens de positionner le Brésil comme un pays fiable pour les pays développés et d'attirer ainsi plus d'investissements, renforçant les demandes d'une plus grande insertion dans les chaînes de valeur mondiales. Selon ses auteurs, il s'agirait d'une stratégie de réduction du rôle de l'État dans l'économie. Jusqu'en février 2020, donc avant la dépression résultant du COVID-19, il n'y avait pas de résultats positifs.
La question demeure : si la stratégie est perdante, la position brésilienne sera-t-elle fragilisée par la dégradation de la fiabilité internationale du Brésil due à la crise croissante de ses institutions, qui incite l'administration à poursuivre dans cette voie d'alignement subalterne ?
Actuellement, le concept d'une nouvelle guerre froide prévaut, d'où les attaques notoirement absurdes contre les adversaires potentiels des États-Unis, comme la Chine. Le moteur qui anime les relations avec les États-Unis est l'alignement, donc le rejet du multilatéralisme, la prévalence du droit international, l'éloignement de l'Amérique latine et des BRICS, etc. Ce sont des questions totalement éloignées des objectifs historiques affichés de la politique étrangère, selon à un article publié le 8 mai 2020 dans Folha de S. Paulo par tous les anciens ministres des Affaires étrangères depuis 1990.
Bolsonaro pointe le rejet des technologies non développées par les États-Unis, y compris dans des domaines innovants et structurants pour le XXIe siècle, comme la 5G, l'intelligence artificielle, etc., dans l'attente de gains avec les Américains. Cependant, Trump, hôte du prochain G7, propose d'inviter également la Russie, la Corée du Sud, l'Inde et l'Australie lors de la réunion, mais le Brésil n'est pas mentionné, du moins jusqu'à présent. Lorsque le président américain mentionne les pays les moins performants dans la lutte contre le COVID-19, le Brésil est toujours mentionné avec une grande importance, et pour cette raison, il a adopté des mesures pour empêcher les Brésiliens d'avoir accès à leur pays.
L'étude de la vérification de l'agenda et du processus de négociations bilatérales avec les États-Unis montre que les attentes et les demandes sont constamment déçues. L'agenda bolsonariste n'a pu générer aucun résultat concret, même en termes d'objectifs de politique étrangère proposés par ses auteurs. Si elle n'a pu produire aucun résultat par rapport au pays avec lequel les plus grandes concessions ont été faites, la confrontation avec une grande partie de la communauté internationale, des pays et des organisations comme l'Organisation mondiale de la santé (OMS) et les Nations unies (ONU), aura des coûts élevés, qui ne pourront être résolus que dans des décennies.
* Laís F. Thomaz est professeur à l'Université fédérale de Goiás (UFG).
**Tullo Vigevani Il est professeur à l'Université d'État de São Paulo (Unesp) et chercheur au Centre d'études sur la culture contemporaine (CEDEC).
Tous deux sont chercheurs à l'Institut national des sciences et technologies pour les études sur les États-Unis (INCT-INEU).
