Par PAULO NOGUEIRA BATISTA JR.
La recherche de crédibilité conduit à des formules plus rigides, sacrifiant la liberté de politique économique
La décision sur le cadre budgétaire qui remplacera, par une loi complémentaire, le plafond constitutionnel des dépenses a été reportée à avril, après le voyage du président Lula en Chine. La décision de reporter la proposition du gouvernement me semble correcte. Pourquoi prendre une décision stratégique, à huis clos, qui affectera la politique budgétaire des prochaines années ?
N'oubliez pas que le gouvernement poursuit quelque chose de très important approuvé dans le PEC transitoire. Là, sur la suggestion et l'écriture du ministre Fernando Haddad lui-même, comme il me l'a dit lui-même, un dispositif intelligent a été mis en place qui - un point pas toujours remarqué - a effectivement déconstitutionnalisé le cadre budgétaire, en prédisant que le plafond des dépenses cessera d'exister après celui-ci. est approuvée la loi complémentaire établissant un nouveau cadre fiscal. C'est l'élaboration de cette loi complémentaire qui est en discussion.
Crédibilité versus flexibilité
Je ne suis pas au courant de l'alternative ou des alternatives élaborées par le ministère des Finances, car tout s'est déroulé jusqu'à présent dans le secret. Mais l'affaire elle-même n'exige pas le secret. Il serait préférable qu'un débat ouvert sur le sujet soit inauguré, avant que le président Lula ne transmette une proposition au Congrès.
D'un point de vue théorique, il y a toujours un compromis, un dilemme entre flexibilité et crédibilité. La quête de crédibilité conduit à des formules plus rigides, sacrifiant la liberté de la politique économique. À l'inverse, des règles trop souples ont tendance à ne pas instaurer la confiance. Cela s'applique non seulement au domaine fiscal, mais également aux domaines monétaire et des changes.
En admettant qu'il soit nécessaire ou souhaitable d'établir des règles ou des ancrages, convient-il de suivre des modèles rigoureux et de rechercher à tout prix la crédibilité ? Cela ne semble pas raisonnable. Je fais partie de ceux qui préfèrent les dispositifs flexibles qui n'étouffent pas la politique économique. L'avenir est toujours incertain et l'établissement de règles rigides finit par ne pas être recommandé dans la pratique. Mieux vaut laisser place aux adaptations et aux révisions. La confiance peut être créée et renforcée au fil du temps avec l'exécution responsable des politiques publiques.
Dans le domaine des comptes publics, le rôle d'une règle souple est de contribuer à instaurer la confiance, sans toutefois empêcher la politique budgétaire de remplir son rôle d'instrument central de la politique économique. Cadre, pas cachot fiscal.
Dans le cas du Brésil, la flexibilité est particulièrement importante, car il est difficile d'imaginer un scénario de reprise économique et de répartition des revenus qui n'implique pas une politique budgétaire active, qui inclut des investissements accrus dans les investissements publics et les transferts et autres dépenses sociales. Le cadre budgétaire qui plaira au marché financier et à la Banque centrale, qui correspond à leurs attentes et à leurs préjugés, sera difficilement compatible avec un programme de développement économique et social. Il ne faut pas adopter des règles que le marché financier qualifie de « robustes » et découvrir ensuite, au fil des années, que la politique budgétaire ne peut pas faire ceci, ne peut pas faire cela, et a été menottée et immobilisée.
Une règle souple et simple
Ma préférence, ainsi que celle de nombreux autres économistes, au Brésil et à l'étranger, va aux règles souples et simples qui ne sont pas procycliques, comme le sont certains types d'ancrages. En d'autres termes, il est préférable d'adopter une règle ou un cadre budgétaire facilement intelligible qui permet l'adoption de politiques anticycliques chaque fois que nécessaire, permettant à la politique budgétaire d'être plus restrictive en période de réchauffement excessif de l'économie et plus expansive en période de récession ou stagnation.
Un tel cadre budgétaire pourrait prendre la forme suivante. Des objectifs annuels pour le résultat primaire du gouvernement seraient définis, à l'avance, sous la forme d'une bande, avec une grande distance entre le plancher et le plafond. La loi prédirait qu'en période de récession ou de croissance lente, le résultat serait proche du plancher ; en période de forte croissance, près du toit. La règle ne serait donc pas procyclique.
Il est important d'éviter la procyclicité. Lorsque l'économie croît plus vigoureusement, les revenus publics augmentent et certains types de dépenses diminuent, comme l'assurance-chômage. Le déficit est réduit, ou l'excédent augmente, automatiquement. L'inverse se produit lorsque l'économie ralentit. Le cadre budgétaire devrait être conçu en tenant compte de ces effets automatiques. Et cela devrait également laisser une certaine marge à une politique budgétaire active, capable de fournir une impulsion ou une contraction budgétaire, selon la situation de l'économie.
Une bande répondrait à ces exigences. Fixer une cible unique pour le résultat principal n'est plus le cas. En période de récession, par exemple, le résultat principal diminuerait automatiquement, s'éloignant de l'objectif établi. Le gouvernement, pour se conformer à ce qui était établi, serait amené à réduire les dépenses ou à augmenter les impôts, renforçant le mouvement récessif de l'économie. Une erreur serait, par exemple, de se fixer un horizon de remise à zéro du déficit primaire. Si l'économie continuait à croître peu ou pas du tout, ce type d'objectif conduirait à la récession et à la hausse du chômage.
Une fourchette pour le résultat principal présente d'autres avantages en tant qu'objectif de politique budgétaire. Premièrement, l'excédent ou le déficit primaire est une variable connue, avec une longue série historique. Deuxièmement, il s'agit d'une variable observée, et non construite par des modèles, comme le serait le résultat primaire structurel, par exemple, ou ajustée pour exclure les effets cycliques. Troisièmement, il s'agit d'un résultat sur lequel la politique budgétaire exerce un contrôle raisonnable, contrairement à la dette publique ou au déficit budgétaire total, qui sont plus sensibles à d'autres aspects de la politique économique et à des variables échappant au contrôle du gouvernement.
La simplicité de la règle est un autre avantage. Un cadre complexe, avec de nombreux dispositifs, clauses échappatoires et déclencheurs, rendrait difficile la compréhension de la proposition et le suivi de son exécution. Il serait également plus facile de le défigurer en cours de Congrès, car la complexité ouvrirait la porte à toutes sortes d'idées extravagantes.
Chaque cadre devrait également prévoir des règles en cas de non-respect des règles. Que se passerait-il si la règle proposée ici n'était pas respectée ? Là aussi, il serait préférable d'adopter des procédures simples. En cas de résultat en dehors de la bande établie, le Trésor enverrait un document détaillé au Congrès, justifiant l'écart, comme le fait la Banque centrale, dans une lettre au Trésor, lorsque l'inflation échappe à la bande dans le régime de ciblage de l'inflation. Le ministre des Finances, tout comme le président de la Banque centrale devrait le faire, comparaîtrait chaque trimestre devant le Congrès pour fournir des explications et répondre aux questions sur la conduite de la politique et la réalisation de l'objectif.
Le cadre proposé serait-il trop souple? Je ne crois pas. Après tout, je demande, pourquoi le régime fiscal devrait-il être plus rigide que le régime monétaire ? La politique budgétaire devrait, en principe, bénéficier du même traitement que la politique monétaire. Cela faciliterait même l'harmonisation des politiques budgétaire et monétaire, voulue par le ministre Fernando Haddad. Ce qui est essentiel, c'est que la règle ou les règles soient raisonnablement flexibles, simples et faciles à communiquer.
politique fiscale active
Le défi est de donner une certaine prévisibilité à la politique budgétaire et de gagner la confiance, sans perdre l'essentiel, c'est-à-dire la flexibilité pour déclencher les programmes sociaux, les investissements publics et la réforme fiscale. L'économie brésilienne connaît une stagnation qui dure depuis dix ans. Il reste l'un des pays les plus inégalitaires au monde.
Est-ce que quelqu'un imagine qu'il sera possible de redistribuer les revenus sans recourir à des politiques de dépenses et fiscales ? Quelqu'un imagine-t-il que la reprise viendra du rétablissement de la confiance dans la politique économique et des effets de ce rétablissement sur la consommation et l'investissement du secteur privé ? Une confiance accrue pourrait tout au plus aider, renforcée par un assouplissement de la politique monétaire.
Le leadership doit venir de l'Etat, seul agent capable de lancer et de coordonner l'effort de relance économique et de répartition des revenus. Une politique budgétaire active constitue un levier essentiel qui, aidée par la mobilisation des banques publiques et la révision de la politique monétaire, pourra atteindre les objectifs souvent reportés de sortir l'économie du marasme et de créer un pays plus juste.
*Paulo Nogueira Batista Jr. il est titulaire de la Chaire Celso Furtado au Collège des Hautes Etudes de l'UFRJ. Il a été vice-président de la New Development Bank, créée par les BRICS à Shanghai. Auteur, entre autres livres, de Le Brésil ne rentre dans le jardin de personne (Le Ya).
Version longue de l'article publié dans la revue lettre capitale, le 24 mars 2023.
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