Par JEAN-MARC VON DER WEID*
La politique d'assistance technique et de vulgarisation rurale doit envisager le système du passé et celui de l'avenir
L'assistance technique et la vulgarisation rurale (ATER) est liée à la chaîne complexe d'activités liées au mode de production dans l'agriculture et l'élevage. Différents systèmes de production imposent des directives différentes pour l'assistance technique et doivent être pris en compte lors de la définition de la politique.
Les systèmes de production agricole conventionnels reposent sur la forte artificialisation de l'environnement, l'utilisation intensive d'intrants chimiques, les semences de variétés végétales et de races animales améliorées par les entreprises, les grandes monocultures motorisées et la forte consommation d'énergies fossiles. Dans ces systèmes, toutes les connaissances nécessaires à l'agriculteur ou à l'éleveur sont produites par la science et diffusées par l'assistance technique.
Le mode de fonctionnement de cette assistance est des conseils techniques de divers spécialistes rémunérés par les entreprises agroalimentaires ou des formations collectives et des visites individuelles pour les agriculteurs familiaux, un système diffusé par la Banque mondiale et nommé «Formation et visite”. Dans un cas comme dans l'autre, les connaissances préalables des producteurs sont ignorées pour être remplacées par celles des techniciens, issus des centres de recherche.
Dans les systèmes agroécologiques, il y a un minimum d'altération du milieu, cherchant à maintenir au maximum la biodiversité naturelle et la biodiversité agricole. Les processus de fertilisation et de lutte contre les ravageurs, les maladies et les mauvaises herbes sont basés sur la gestion de la biodiversité et l'utilisation d'intrants organiques, de préférence produits sur la propriété elle-même ou, éventuellement, acquis auprès de sources externes. Ce sont des systèmes intégrés de polyculture, plantés en intercalation et/ou en succession, intégrés à l'élevage et au reboisement.
Ces systèmes sont beaucoup plus adaptés à la production familiale, même si des productions plus importantes peuvent en utiliser partiellement les principes. En agroécologie, les savoirs des agriculteurs familiaux, qu'il s'agisse de pratiques traditionnelles ou d'innovations opérées par les producteurs eux-mêmes, jouent un rôle important qui se conjugue aux savoirs apportés par les techniciens de l'assistance technique et de la vulgarisation rurale, qu'ils soient d'origine scientifique ou ceux diffusés à partir du pratiques des autres agriculteurs. Les méthodes d'Assistance Technique et de Vulgarisation Rurale Agroécologique sont participatives et impliquent l'expérimentation par les agriculteurs afin qu'ils puissent découvrir les meilleures techniques et la meilleure combinaison de techniques pour leurs situations spécifiques et les adapter en conséquence.
De cette présentation, il est important de noter que le rôle de l'Assistance Technique et de la Vulgarisation Rurale dans les systèmes conventionnels est de diffuser les connaissances scientifiques, tandis que dans les systèmes agroécologiques ce rôle est de faciliter la construction collective des connaissances, intégrant les connaissances de différentes sources, scientifiques et empirique.
Ces distinctions, qui peuvent sembler difficiles à comprendre pour les profanes, soulignent la nécessité de politiques de financement des activités d'assistance technique et de vulgarisation rurale suffisamment souples pour favoriser l'un ou l'autre système. Je dis cela sans oublier que les systèmes conventionnels ne sont pas durables, mais en reconnaissant que nous ne pouvons pas les remplacer du jour au lendemain. Pour cette raison, la politique d'assistance technique et d'extension rurale doit envisager le système du passé et celui de l'avenir, en dirigeant la transition du premier au second.
Sous les gouvernements populaires de Lula et de Dilma, la politique d'Assistance Technique et de Vulgarisation Rurale a fait l'objet d'intenses débats entre le Gouvernement et la société civile, dans le cadre du Comité ATER de la CONDRAF et lors des Conférences Nationales d'Assistance Technique et de Vulgarisation Rurale. . C'est sans doute la politique publique en faveur de l'agriculture familiale qui a reçu le plus de propositions de la société civile. Ses résultats, positifs et négatifs, doivent être partagés entre les participants au processus, le gouvernement et la société civile.
En tant que membre actif du Comité et des Conférences, depuis 14 ans, j'ai une évaluation critique des résultats, ainsi que des propositions pour une nouvelle politique d'Assistance Technique et de vulgarisation rurale.
Le premier gouvernement Lula, avec Miguel Rossetto comme ministre du Développement agraire, a été marqué dès le début par le séminaire sur l'assistance technique et la vulgarisation rurale, organisé par le regretté vulgarisateur, agroécologue, administrateur public et professeur Francisco Caporal, décédé prématurément. Le séminaire, avec la participation intense des organisations du mouvement social et des ONG ATER, a défini l'agroécologie comme le système à adopter par l'agriculture familiale et le rôle de l'Assistance Technique et de la Vulgarisation Rurale financée par l'Etat comme étant de promouvoir ce modèle de développement.
Cette définition était surprenante, étant donné que l'agroécologie n'était pas l'option privilégiée largement adoptée, ni par les organisations du mouvement social, ni par les techniciens et entités étatiques de l'Assistance Technique et de la Vulgarisation Rurale, ni par la plupart des entités privées de l'Assistance Technique et de la Vulgarisation Rurale. . Mais la Politique Nationale d'Assistance Technique et de Vulgarisation Rurale, PNATER, a été adoptée par le MDA, une innovation inattendue et sensationnelle. Sa mise en pratique était une autre histoire.
Le gouvernement a financé les activités d'assistance technique et de vulgarisation rurale à travers des accords avec les entités d'exécution, les EMATER publics des gouvernements des États ou les ONG ATER de la société civile. Dans ce format, les projets étaient présentés par les porteurs, qui maîtrisaient parfaitement l'objet de l'action (type de public, lieu, taille), les méthodes de travail, la définition des objectifs et des buts, la sélection des activités, l'évaluation processus, la définition de la taille et de la qualification des équipes et des coûts. Le gouvernement s'est contenté d'approuver ou de rejeter les projets, en évaluant leur cohérence et les références des promoteurs. Dans cette procédure, le MDA finançait non seulement l'assistance technique au sens strict (l'action des techniciens), mais plusieurs autres activités importantes pour faire fonctionner un projet de développement rural.
D'autres actions importantes dans les projets de développement rural sortaient du cadre de ces projets. Le plus pertinent était le financement des exploitations familiales, défini dans une autre politique, celle du crédit, connue sous le nom de PRONAF. Cette politique a été guidée par le modèle de production conventionnel et a eu pour effet d'élargir considérablement l'accès des agriculteurs à l'utilisation d'engrais chimiques, de semences améliorées, de pesticides et de machines. Le crédit a été le principal moteur de la transformation des systèmes de polyculture, qui a prévalu dans l'agriculture traditionnelle des agriculteurs familiaux, les amenant à adopter des systèmes de monoculture, plus risqués et moins durables.
Il en a résulté une différenciation entre les emprunteurs, avec une minorité aisée améliorant ses résultats et ses revenus et une majorité qui s'est endettée et, dans bien des cas, a fait faillite, entraînant l'abandon du terrain. Environ 800 2006 agriculteurs familiaux ont quitté la campagne entre les recensements de 2017 et XNUMX. Tous ne l'ont pas fait en raison de problèmes de remboursement des crédits, mais du fait que les mouvements sociaux ont fait de la renégociation de la dette et des demandes d'amnistie des insolvables la principale revendication de ses négociations annuelles. avec le Gouvernement montre l'importance de cet impact.
Pendant l'administration de Rossetto, les ressources pour l'assistance technique et la vulgarisation rurale étaient réparties équitablement entre l'entreprise publique EMATER et les ONG de la société civile. Bien que tous les projets devaient viser à promouvoir l'agroécologie, il n'était jamais clair ce qui était réellement fait dans le cadre de l'action d'EMATER pour répondre à cette exigence. Une évaluation réalisée à la fin du premier gouvernement indiquait qu'une grande partie de l'action de l'EMATER était, en matière d'agroécologie, plus formelle que réelle. D'autre part, des entités de la société civile étaient déjà engagées dans la promotion de l'agroécologie depuis sa fondation. Mais il n'était pas clair non plus, dans ce deuxième cas, si les ressources investies avaient les résultats escomptés, puisqu'aucune évaluation n'avait été faite.
A la fin de cette première administration, des problèmes ont commencé à surgir entre les ONG et le service juridique du MDA. Le système des conventions nécessitait une gestion des ressources extrêmement lourde, complexe et bureaucratique, régie par la loi d'appel d'offres 8666. Cette loi a été conçue pour contrôler les dépenses publiques convenues avec les grandes entités et les entreprises privées, afin de contrôler les éventuels écarts. Pour les entités gérant des ressources beaucoup plus petites, les exigences n'avaient aucun sens et ont fini par exercer une pression immense sur la comptabilité et la gestion des ONG.
Ce phénomène n'a pas seulement touché les ONG d'assistance technique et de vulgarisation rurale, mais toutes les entités de la société civile qui ont reçu des ressources de l'État, quelles que soient les finalités spécifiques des projets (sociales, environnementales, éducatives, etc.). La société civile a réagi à ces problèmes en formulant une proposition de cadre juridique pour les entités non gouvernementales qui tiendrait compte des spécificités de ces organisations dans leurs relations avec l'État. Cette proposition a été présentée au président Lula lors de son second mandat et à la présidente Dilma lors de son premier, mais elle n'a pas abouti.
Tout au long du second mandat du président Lula, les affrontements entre les organisations de la société civile et les services juridiques des différents ministères ont conduit à des impasses et au rejet quasi systématique de la responsabilité. Plusieurs entités ont fait faillite et de nombreuses autres ont cessé d'accéder aux ressources du gouvernement fédéral. Dans le cas des structures d'assistance technique et de vulgarisation rurale, l'impact a été extrêmement lourd, retardant ou paralysant plusieurs projets de développement agroécologique financés par la coopération internationale jusqu'à l'avènement des gouvernements populaires. Ces financements internationaux ont été retirés au cours des quatre premières années, les agences de coopération estimant que leur contribution n'était plus nécessaire.
Cette première étape de financement de l'Assistance Technique et de la Vulgarisation Rurale s'est heurtée à un autre problème : le manque de techniciens formés à l'agroécologie et aux approches et méthodes de sa promotion. Le MDA était conscient de ce besoin et a promu un large processus de formation accélérée du personnel technique à travers des cours intensifs de 40 heures, centrés sur les principes de l'agroécologie et sur certaines de ses techniques les plus connues et les plus utilisées. La part des approches et des méthodologies était absente de ces cours. À mon avis, les presque huit mille techniciens formés à ce processus n'ont reçu qu'un léger vernis de l'ensemble des connaissances nécessaires pour pouvoir opérer correctement la promotion du développement agroécologique.
Le manque de techniciens préparés à l'utilisation de l'agroécologie n'est pas résolu, bien qu'il y ait eu une forte expansion des cours d'agroécologie, tant dans les universités (au niveau de la maîtrise) que dans les écoles techniques. Cependant, nous n'avons toujours pas de formation de base intégrée en agroécologie dans nos universités.
Pour les entités non gouvernementales d'Assistance Technique et de Vulgarisation Rurale, le processus de formation des nouveaux techniciens s'est déroulé dans la pratique des actions des organisations, un processus inégal et lent qui a eu pour effet de freiner les intentions d'extension des projets en cours.
La crise des relations du gouvernement avec les entités non gouvernementales d'assistance technique et de vulgarisation rurale a été résolue par l'élaboration de la loi sur l'assistance technique et la vulgarisation rurale. Cette proposition n'a pas été discutée au sein du comité d'assistance technique et d'extension rurale de la CONDRAF, ayant été élaborée dans le département d'assistance technique et d'extension rurale du MDA nouvellement créé, où Caporal était minoritaire et les techniciens d'origine EMATER prédominaient (Caporal avait également cette origine) et une formation plus conventionnelle.
Le projet de loi sur l'assistance technique et la vulgarisation rurale ne fait aucune mention du PNATER et de l'agroécologie comme modèle à adopter par l'agriculture familiale. Une intervention de l'Articulation Nationale d'Agroécologie, ANA, que je représentais à la CONDRAF, a conduit la DATER à inscrire dans la loi la référence au PNATER comme cadre directeur et à l'agroécologie comme modèle à privilégier dans l'assistance technique financée par l'Etat. A noter qu'il y a eu un changement de définitions, le PNATER n'envisageant l'agroécologie que comme une option et j'ai préféré la mettre dans la loi en priorité, mais pas exclusivement, étant entendu qu'il n'y avait pas de conditions pour la rendre unique.
D'autre part, j'ai introduit dans le projet de loi, avec l'appui de la DATER, le transfert de la responsabilité de l'élaboration du programme d'Assistance Technique et de Vulgarisation Rurale, qui doit régir les initiatives de chaque Gouvernement tout au long de son mandat, à une Conférence Nationale réunissant tous les acteurs intéressés, des mouvements sociaux ruraux aux ATER, qu'ils soient gouvernementaux ou non.
La grande innovation de la loi d'Assistance Technique et de Vulgarisation Rurale a été l'abandon des conventions dans le financement des projets, pour les remplacer par des contrats entre les promoteurs et l'Etat. Cela a laissé les entités d'exécution des projets hors de portée de la loi d'appel d'offres et telle a été l'impasse vécue tout au long de la fin du premier et de la quasi-totalité du second gouvernement de Lula que toutes les entités de la société civile ont célébrée. En fait, nous n'avions aucune idée des problèmes que nous achetions, sautant directement de la poêle à frire dans le feu. Que justice soit faite, Caporal, qui avait abandonné le MDA pour enseigner l'agroécologie et la vulgarisation rurale à l'Université rurale de Pernambuco, a été le seul à voir le piège dans lequel nous étions tombés et a vivement critiqué la loi sur l'assistance technique et la vulgarisation rurale.
Quel est l'impact du modèle de contrat pour le fonctionnement des projets d'assistance technique et de vulgarisation rurale ?
Selon la compréhension de la DATER, il appartenait au Gouvernement de définir tous les paramètres des projets d'extension rurale qu'il souhaitait financer. Localisation, taille du public, type de public (producteurs modernisés, femmes, jeunes, éleveurs laitiers, agriculteurs en transition agroécologique, entre autres), objet ou thème spécifique (production de lait, de légumes, remplacement des intrants, production durable, production agroécologique , pour donner quelques exemples d'appels à projets).
Théoriquement, tous les appels, ou la plupart d'entre eux, devraient être orientés vers l'adoption de pratiques agroécologiques, mais cette exigence n'apparaissait pas dans tous les appels à projets lancés jusqu'à la chute de la présidente Dilma, à l'exception des deux derniers, la durabilité et agroécologie. A l'époque, nous avancions que, par logique, tous les projets et appels à projets devaient être axés sur la production durable et donc sur l'agroécologie. Avoir un appel pour la durabilité et un autre pour l'agroécologie vient de montrer que la DATER ne savait pas ce qu'elle faisait.
Outre la définition de l'objectif et de l'objet des projets, la DATER a également défini les modalités devant être utilisées par les entités proposantes. Cette définition est apparue de manière biaisée, à travers le choix de toutes les activités que les entités adjudicatrices doivent réaliser. La méthode implicite adoptée par la DATER était l'assistance technique individuelle. Combien de visites chaque technicien doit-il effectuer à la personne assistée, à quelles fins et pour quelle durée ont-ils été établis dans les contrats.
La DATER a également calculé le temps qu'il faudrait, en moyenne, pour se rendre du siège de l'entité d'exécution à la propriété de la personne aidée. Il s'agissait de calculs compliqués qui variaient d'un endroit à l'autre. En Amazonie, les techniciens se déplaçaient souvent en bateau, alors que dans le Nord-Est, les routes étaient très mauvaises et les trajets plus longs. La taille de chaque lot conçu par DATER a également influencé ces coûts soigneusement étudiés.
Cette conception du contrat de projet a été fortement contestée au sein du comité d'assistance technique et de vulgarisation rurale de la CONDRAF. Certains d'entre nous ont remis en question la nécessité pour la DATER de prendre toutes ces décisions et il nous a été expliqué qu'il s'agissait d'une obligation légale, car ils devaient définir combien l'État était prêt à payer pour faire fonctionner un service d'assistance technique et de vulgarisation rurale donné. Afin de pouvoir évaluer le coût, ils devaient définir tous les postes de dépenses possibles, depuis la taille du terrain, le public, l'équipe, les besoins en infrastructure, les activités de base, telles que les visites techniques, et toutes autres choses, y compris les activités administratif.
Sans pouvoir discuter de l'obligation légale, nous avons proposé que la DATER définisse le montant qu'elle souhaitait payer par agriculteur aidé et par an, selon la méthode qu'elle jugeait la meilleure, mais que cela permettrait à l'entité contractante d'utiliser les méthodes et les moyens qu'elle trouverait le plus approprié, tant qu'il s'agissait de valeurs contractuelles actives et de résultats attendus. Cette proposition débloquerait totalement les appels à projets, mais elle n'a pas encore été retenue par la DATER sous prétexte que la direction juridique ne l'approuverait pas. J'ai toujours trouvé étrange qu'un contrat entre l'État et un prestataire de services soit aussi rigide que ce modèle. Je regrette que nous n'ayons pas contesté ces définitions auprès de MDA legal ou même devant les tribunaux car je soupçonne qu'il n'y a pas de base légale pour ce format.
Le format des appels a été fortement remis en question lors de la première Conférence sur l'assistance technique et la vulgarisation rurale, sous le gouvernement Dilma et avec Pepe Vargas comme ministre du Développement agraire. Le Gouvernement a dû accepter l'assouplissement de ces règles dans un groupe de travail du Comité d'Assistance Technique et de Vulgarisation Rurale, dit GTO, ou Groupe de Travail Opérationnel. De nombreux changements ont été introduits, mais le cadre est resté intact. On faisait ce que j'appelais, à l'époque, mettre une balle dans un trou carré.
L'impact de ce processus a été de neutraliser toutes les approches participatives de promotion du développement précédemment adoptées par les ONG d'assistance technique et de vulgarisation agroécologique rurale. Les entités qui avaient eu de grands succès dans la promotion de la transition agroécologique, en utilisant un rapport entre le nombre de techniciens par rapport au nombre d'agriculteurs accompagnés beaucoup plus faible que dans le système adopté par la DATER, se sont trouvées dans l'impossibilité de continuer à utiliser les mêmes méthodes. Cela s'explique par le fait que toute la logique de ces contrats était de rémunérer l'assistance technique en laissant de côté tout ce qui n'était pas une activité impliquant des techniciens. Les méthodes participatives ont une forte implication des agriculteurs eux-mêmes dans les processus de génération et de diffusion des connaissances et, pour ceux-ci, il n'y avait aucune disposition de paiement.
En plus de ces problèmes fondamentaux, il y avait de nombreux problèmes opérationnels. Les paiements se faisaient par activité réalisée et les entités d'exécution devaient avancer les ressources pour recevoir ultérieurement le retour de la DATER. Avec peu de personnel et un grand nombre de projets avec une multitude d'activités à rémunérer, l'administration du MDA s'est effondrée et les paiements ont commencé à être de plus en plus en retard, conduisant plusieurs entités à faire défaut. Les équipes ont dû être démobilisées et réembauchées d'un paiement à l'autre, entraînant des interruptions de travail avec les agriculteurs pendant des périodes pouvant aller jusqu'à six mois. La plupart des entités de la société civile d'Assistance Technique et de Vulgarisation Rurale ont abandonné les appels du DATER et des sociétés privées d'assistance technique ont émergé, sans aucune tradition en la matière et sans aucune notion d'agroécologie. Le programme s'est terminé en catastrophe et a représenté un énorme revers pour de nombreux projets déjà bien avancés.
Dans ce nouveau gouvernement du président Lula, nous allons devoir discuter sérieusement de la manière de promouvoir le développement rural. Premièrement, comment allons-nous élargir l'offre d'aliments de qualité et diversifiés nécessaires pour fournir une alimentation adéquate sur le plan nutritionnel ? Je suis conscient que cela ne peut pas se faire uniquement avec une production agroécologique, mais même une production conventionnelle peut être moins toxique que celle en vigueur aujourd'hui. D'autre part, la production agroécologique de l'agriculture familiale peut jouer le rôle d'exemple ou de modèle à suivre à moyen et long terme par l'ensemble de ce public.
Mais si un projet pour favoriser la transition agroécologique dépend de l'existence d'une assistance technique et d'une vulgarisation rurale de qualité technique et méthodologique, il est loin d'être possible de réaliser cet apport seul. Il existe d'autres investissements importants, en plus des coûts d'assistance technique et de vulgarisation rurale, tels que le crédit, la transformation, les infrastructures, la commercialisation, ainsi que des activités d'appui à la formation en gestion et en coopérativisme. La fragmentation de l'accès à ces ressources fait de la promotion du développement local une activité diaboliquement complexe pour l'entité promotrice, puisque pour chacune d'entre elles il faut formuler un projet et le négocier avec une autre source de financement gouvernementale. L'idéal est d'avoir toutes les ressources sur le même échange et de négocier avec un seul interlocuteur.
J'ai insisté sur la création d'un Fonds pour la promotion du développement rural durable, sous la gestion du MDA, et qui concentre toutes ces ressources mentionnées. Les projets de développement, de préférence à caractère territorial, doivent être présentés par au moins deux types d'entités, l'une représentant les agriculteurs et les agricultrices et l'autre étant une entité d'assistance technique et de vulgarisation rurale. D'autres partenaires peuvent faire partie de cette entreprise, comme des entités de recherche ou de commercialisation, mais le duo susmentionné doit toujours être présent.
Quant aux appels à projets d'assistance technique et d'extension rurale de nature plus conventionnelle, je maintiens la suggestion que j'avais faite en 2013/2014. Le gouvernement calcule le coût de l'assistance par agriculteur qu'il est prêt à payer et laisse la définition des méthodes et des activités entre les mains des agences d'exécution.
Pour ce type de production conventionnelle, le nouveau MDA devrait orienter les projets d'assistance technique et de crédit vers l'adoption de la lutte intégrée, l'utilisation de luttes biologiques et l'utilisation d'engrais verts, la plantation de légumineuses en rotation avec des cultures commerciales, pour fournir de l'azote carences du sol. Ces pratiques, largement connues des techniciens conventionnels, ne sont pas aussi efficaces que celles de l'agroécologie, mais elles permettent de « détoxifier » en partie la production alimentaire, même dans les systèmes de production en monoculture.
Le nouveau MDA devrait faire un bilan des politiques adoptées lors des Gouvernements populaires avant de définir ce qu'il fera dans les quatre prochaines années, en amenant au débat les organisations des mouvements sociaux, les techniciens de l'EMATER et les ONG de la société civile. Il serait important que ceux qui ont participé à la formulation des politiques précédentes soient impliqués dans ce débat, car ils ont une expérience importante dans ce processus.
*Jean-Marc von der Weid est un ancien président de l'UNE (1969-71). Fondateur de l'organisation non gouvernementale Agriculture Familiale et Agroécologie (ASTA).
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