Par LUIZ CARLOS BRESSER-PEREIRA*
Les droits de douane restent le principal instrument de toute politique industrielle réussie
Mon cher vice-président et ministre du Développement, je vous écris cette lettre pour vous parler de politique industrielle et de tarifs douaniers. Oui, les droits de douane. J'ai lu un excellent article aujourd'hui dans le magazine lettre capitale sur le projet de politique industrielle que vous et votre équipe êtes sur le point de terminer. Comme le soulignent ses conseillers, il s’agit bien d’une nouvelle politique industrielle.
Nouveau car structuré non pas par secteurs, mais par missions : construire des chaînes industrielles durables, consolider le complexe industriel de santé, développer les infrastructures, favoriser la transformation numérique, développer la bioéconomie, développer les technologies stratégiques. Pour chaque mission, il y aura un groupe de travail chargé de s'occuper de la mise en œuvre et de la supervision des politiques industrielles. Tout me semble génial. Je n'ai rien à ajouter.
Je veux cependant parler des instruments. Il est intéressant de noter que l’expression « politique industrielle » n’a commencé à être régulièrement utilisée qu’après le « tournant néolibéral » de 1980. Auparavant, les pays en développement pratiquaient une politique industrielle, mais n’utilisaient pas ce nom, mais plutôt une politique de substitution des importations.
Le principal instrument de politique industrielle alors utilisé était les tarifs douaniers. Le néolibéralisme a naturellement violemment critiqué la politique de substitution des importations, qualifiant les tarifs douaniers de « protectionnistes ». Leur succès est dû au fait que, à partir des années 1980, le néolibéralisme est devenu dominant partout et que le modèle de substitution aux importations montrait déjà des signes d’épuisement relatif.
Ce qui restait au monde sous-développé, pour nous, c'était la politique industrielle, qui était également critiquée par la nouvelle « vérité », mais avec moins d'importance. Parce qu’elle reposait sur des subventions fiscales et des crédits que l’Empire savait limités et coûteux. Même si nous utilisions la politique industrielle, nous n’irions pas loin.
À la périphérie du capitalisme, dans les pays en développement, nous, économistes du développement, acceptons avec douceur le nouvel ordre des choses. Nous avons sévèrement critiqué le néolibéralisme, mais nous avons oublié les tarifs douaniers, comme s’ils avaient perdu leur sens.
Mon cher Geraldo Alckmin, les tarifs n'ont pas perdu leur sens. Ils restent ou devraient continuer à être le principal instrument de toute politique industrielle réussie. Je vous propose de les considérer dans votre projet de politique industrielle.
Proposez-vous que nous revenions à la politique d’industrialisation de substitution aux importations ? Non, l’industrie brésilienne n’est plus une industrie naissante. Cela peut être le cas dans de nouveaux secteurs, mais cela ne nous légitime pas pour autant de revenir à cette politique. C'était fondamental au début de l'industrialisation, mais cette phase est désormais dépassée.
Comment, alors, justifier le retour au recours aux tarifs douaniers ? Les droits de douane élevés que nous avons appliqués jusqu’en 1990 – année de la libéralisation commerciale désastreuse – n’étaient pas seulement justifiés par l’argument de l’industrie naissante (qui n’était plus applicable), mais aussi par l’argument de la neutralisation du syndrome hollandais. Comme ce deuxième fait n’a pas été pris en compte, la libéralisation des échanges a déclenché un violent processus de désindustrialisation.
Mais il existe une justification plus générale. Les deux arguments précédents – celui de l’industrie naissante et celui de la neutralisation du syndrome hollandais – supposent qu’en l’absence de ces deux problèmes, le marché international garantira que les ressources économiques seront utilisées de manière optimale par les pays. Or, nous savons que c’est la thèse de l’orthodoxie néolibérale – qui s’est toujours révélée fausse lorsqu’elle a été appliquée.
Je ne propose pas de revenir aux tarifs douaniers élevés adoptés pendant la période de grand développement du Brésil (1950-1980) et même pendant la crise des années 1980. Nous devons cependant utiliser systématiquement les tarifs douaniers. Utilisez-les comme instrument de politique industrielle parallèlement aux subventions.
Mais, diront certains, le système tarifaire brésilien présente des problèmes – en particulier le fait que nous protégeons davantage les intrants que les produits finis. Cela est vrai, mais cela ne signifie pas que nous devons d’abord procéder à une réforme tarifaire et ensuite utiliser les droits de douane comme instrument de politique industrielle. La réduction des droits d’importation sur les intrants de base implique un processus difficile et long ; le recours aux tarifs douaniers dans le cadre de la nouvelle politique industrielle est une chose qui peut être faite immédiatement.
* Luiz Carlos Bresser-Pereira Professeur émérite à la Fundação Getúlio Vargas (FGV-SP). Auteur, entre autres livres, de A la recherche du développement perdu : un nouveau projet développementaliste pour le Brésil (Éd. FGV).
Initialement publié dans le journal Folha de S. Paul.
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