Par ALEXANDRO OCTAVIANI*
Les banques servent leurs propres intérêts et, dans notre L'ordre économique constitutionnel, doit servir la nation
En mai 2020, le ministre Paulo Guedes révélait sa vision du Brésil : « Deux cents millions de moldus exploités par six banques ».1 Contrairement à tant d'autres déclarations du ministre, il semble que cette fois-ci il ait failli faire les choses correctement.
La concentration des banques brésiliennes est très élevée, dépassant 80 %. Le FMI recense de nombreuses expériences de l'ordre de 40 % ; les États-Unis en 2016 avaient une concentration de 43 %, qui a augmenté entre 2000 (28.06 %) et 2008 (41.75 %), lorsque la crise financière a éclaté. Avec la crise, l'État américain a ordonné des concentrations bancaires, mais dix ans plus tard, le résultat était d'un peu plus de 40 %. La Chine a une concentration bancaire de 37 % et l'Inde de 36 %. Notre concentration bancaire, comme l'a déclaré la Banque centrale, n'est surpassée dans le monde que par les Pays-Bas, dont les 5 plus grandes banques détiennent 89 % du total des actifs.2
La concentration bancaire et sa discipline juridique : comment en est-on arrivé là ?
Compte tenu du caractère d'« entreprise coloniale » et de la faiblesse structurelle de l'État par rapport aux propriétaires terriens, l'instrumentation monétaire a été, pendant longtemps, un terrain sur lequel les individus ont obtenu, à la fois, d'énormes profits et pouvoir.
Le Code civil de 1916 garantissait (i) que les parties à un contrat donné pouvaient librement convenir de la monnaie dans laquelle l'obligation serait exécutée (art. 947, §1er.) et (ii) que l'étranger emporterait avec lui la législation de son pays, en cas de litige (puisque « l'élément de rattachement normatif » contenu dans la loi d'introduction au Code civil était la nationalité, et non le domicile). Une telle discipline juridique a créé un environnement dans lequel la monnaie et les pouvoirs/fonctions qu'elle engendre classiquement (moyen d'échange, réserve de valeur et unité de compte/valeur) tendaient à être (iii) éloignés de l'État et d'une politique nationale de développement et (iv ) proches des étrangers et des opérateurs privés qui leur sont liés ou soumis.
A partir de la Révolution de 1930, avec le décret nº 23.501/33 et le décret-loi 4.657/42 (qui stipulait l'obligation du cours légal de la monnaie nationale et, comme élément de rattachement, le domicile), l'instrumentation monétaire devint objet d'action de un État national en quête de souveraineté économique. Cette tentative de rendre le système financier (i) national et (ii) utile à des fins de développement n'a jamais été achevée (tout comme la tâche d'une éducation publique de qualité pour l'ensemble de la population brésilienne ou la transformation de notre économie en une économie industrielle, et pas seulement exportateur de matières premières).
La dictature militaire de 1964, consommant un bidon idéologique de plus aux États-Unis, postulait la nécessité (i) d'une concentration du secteur bancaire, (ii) d'une unité prenant de l'ampleur, (iii) ce qui, selon le conte de fées, permettre la réduction des coûts de fonctionnement globaux de l'opération et, (iv) à terme, apporterait la conséquence magique de la réduction du taux d'intérêt et (v) la réduction souhaitée de la pression inflationniste. Ainsi, la concentration bancaire est franchement devenue synonyme de justice sociale.
Le décret-loi 1.182 de 1971 a créé la Commission pour la fusion et l'acquisition d'entreprises - Cofie, dont l'objectif était d'encourager les fusions, acquisitions et introductions en bourse dans les secteurs considérés comme "d'intérêt national". L'objectif de concentration bancaire est atteint : de 1967 à 1973, le nombre de banques passe de 262 à 114, plus de 148 banques ayant cessé d'exister. La privatisation des postes de perception des impôts (laissant toujours une énorme somme d'argent supplémentaire dans les guichets bancaires pendant plusieurs jours, jusqu'à ce qu'ils soient envoyés à la bonne destination de l'État) n'était qu'un des cadeaux de la dictature aux banques qui "a pris de l'ampleur", tandis que la baisse médiatisée des taux d'intérêt et de l'inflation, précédemment annoncée, était solennellement oubliée.
Alors que les militaires se retiraient dans les casernes sous une inflation très élevée qui leur tombait sur le dos, en décembre 1988, il y avait 104 banques commerciales et 5 caisses d'épargne en activité ; Sur l'ensemble des banques, 49 étaient des banques privées (contrôlaient 56.85% des actifs), 26 banques sous contrôle étranger (9.62% des actifs) et 29 banques publiques (21.55% des actifs). Cette même année, la Constitution fédérale est promulguée, avec au moins quatre commandements jamais avalés par le marché financier : (i) l'audit de la dette extérieure (CF, ADCT, art. 26), (ii) la soumission légale du système financier à aux fins du développement national (art. 192, tête), (iii) la détermination constitutionnelle de l'intérêt (art. 192, alinéa 3.) et (iv) la détermination de l'existence d'un environnement réellement concurrentiel (art. 192 et art. 170). Le changement réglementaire qui a autorisé la création de banques multiples remonte également à 1988, qui, inversant la tendance de la période précédente, a augmenté le nombre de banques, atteignant la barre des 244 en décembre 1994.
A partir du Plan Real, cependant, la politique de concentration bancaire a repris de la force, avec (i) la disparition des banques privées et (ii) la privatisation des banques d'Etat (ces dernières, en 1996, correspondaient à 17,6% des ressources de l'Etat Système bancaire). Le "Programme de stimulation de la restructuration et du renforcement du système financier national - Proer" et le "Programme d'encouragement à la réduction du secteur public de l'État dans l'activité bancaire - Proes" ont été articulés pour organiser (i) les fusions et incorporations bancaires (avec un vue du programme de stabilité inflationniste) et (ii) réduire ou éliminer la présence directe de l'État dans l'économie, suivant avec enthousiasme les ordres de la Banque mondiale et du Fonds monétaire international.3 La concentration bancaire devient alors synonyme de salut national.
Proes a abouti à la privatisation de 9 institutions, générant une dépense de 61,4 milliards de R$ pour assainir les banques privatisées ; sur les 64 banques existantes, 41 ont été privatisées, éteintes ou transformées en agences de développement. Le "Programme de renforcement des institutions financières fédérales - Proef" a créé l'Empresa Gestora de Ativos - Emgea et a agi dans la restructuration des banques fédérales, par l'échange d'actifs à faible rendement et à faible liquidité contre des obligations publiques fédérales. Au cours de la période FHC, une tentative a également été faite pour interdire l'ouverture des banques, érigeant des barrières juridiques aux nouvelles entrées, telles que l'exigence de fonds propres de 32% pour les nouveaux entrants, alors que seulement 8% étaient requis pour les banques existantes.4
La politique de concentration bancaire s'est également exprimée par le blocus du CADE sur le contrôle du secteur bancaire. En 1997, Bradesco a structuré l'achat de Banco de Crédito Nacional - BCN, la transaction étant soumise uniquement à Bacen. Par la suite, la CADE (i) s'est jugée compétente, (ii) a analysé l'opération, (iii) s'est prononcée sur l'absence d'effets délétères sur la concurrence et (iv) a infligé une amende, en raison de la présentation intempestive de la loi concentration.5 Cette interprétation a donné lieu à une longue bataille juridique, dans laquelle, fondamentalement, les banques, la Banque centrale et les gouvernements fédéraux successifs ont cherché à exclure le CADE du contrôle légal du secteur bancaire, cherchant ironiquement le monopole réglementaire de Bacen, comme en témoigne le « Binding Avis » du Bureau du procureur général en 2001.6
La tentative de consolidation du monopole réglementaire pour une autorité notoirement alignée sur ses parties réglementées, comme la Banque centrale, n'a été résolue, bien que timidement, qu'en 2018, lorsque CADE et Bacen ont signé un protocole d'accord qui disciplinait la nécessité d'une autorisation par les deux parties.organismes, sauf dans les cas d'actes de concentration qui "indiquent qu'il existe des risques pertinents et imminents pour la solidité et la stabilité du SFN".7
La recherche intense de concentration bancaire par la dictature et les gouvernements qui lui ont succédé a été réalisée : selon Bacen, seulement 40 % des banques qui fonctionnaient en décembre 1988 ont survécu jusqu'en 2000, lorsque le système bancaire brésilien était composé de 191 banques et 1 caisse d'épargne. bancaire, avec 16 banques publiques (24,33% des actifs), 104 banques privées nationales (42,56% des actifs) et 71 banques sous contrôle étranger (33,11% des actifs). En 2019, la concentration bancaire dans le pays a atteint son apogée, réalisant la victoire des intérêts concentrationnistes qui ont géré la dictature et les gouvernements suivants : les cinq plus grandes banques du pays détiennent désormais 81 % du marché bancaire commercial. En 2020, avec un tel pouvoir et une capacité extrême à subordonner l'économie brésilienne à ses diktats, même face à la pandémie et au creux historique du Selic, les cinq plus grandes banques ont profité de 61 milliards de reais. La même année, parmi les cinq sociétés cotées en bourse affichant les bénéfices les plus élevés, quatre étaient des banques : (i) Itaú Unibanco (18.9 milliards de R$) ; (ii) Bradesco (16.5 milliards de R$) ; (iii) Santander (13.4 milliards de R$) ; et (iv) Banco do Brasil (12.6 milliards de R$).8
Le « théorème de Matthieu » : prendre la dette publique et ne pas partager les gains d'efficacité
La référence populaire au message biblique du livre de Matthieu, 13:12 ("A celui qui a, on donnera plus, et il sera dans l'abondance. A celui qui n'a pas, on ôtera même ce qu'il a"), fait référence à la « causalité circulaire » : ceux qui ont le pouvoir ont tendance à augmenter leur pouvoir ; Ceux qui n'ont pas de pouvoir ont tendance à diminuer le peu qu'ils ont. Avec la montée en puissance, les banques brésiliennes ont commencé à monter en puissance…
Le rapport annuel sur la dette 2020 - RAD souligne que la dette interne des titres publics fédéraux est désormais détenue principalement par les institutions financières, avec (29,6%), suivies des fonds (26%), de la sécurité sociale (22,6%), des non résidents (9,2% ), le gouvernement (3,8 %) et les compagnies d'assurance (3,7 %). Cette part est passée de la troisième place en 2018 (22,7%) à la première, en même temps que la dette publique fédérale - DPF a terminé 2020 atteignant un record historique d'environ 5 billions de reais et que le ratio de la dette brute - PIB a atteint 89,3%.9
Le domaine de la dette de l'État se veut être le domaine de l'État lui-même, et les banques sont devenues « davantage propriétaires d'une dette qui s'est accrue » : « A celui qui a, on donnera plus, et il aura en abondance ».
A l'autre bout de la « tragédie de Matthew », se trouvent les emprunteurs de la principale marchandise que les banques devraient offrir : le crédit bancaire à bas prix pour instrumentaliser le développement économique brésilien. Ici, l'oligopole bancaire a créé une concentration sans partager avec le consommateur des efficiences finalistes (par opposition aux efficiences instrumentales, comme la forte informatisation ou la sécurité bancaire, dont le sens est évidemment auto-alimentant pour le conglomérat financier lui-même générateur d'efficience). Même avec le Selic à un plus bas historique, proche de 2%, il n'y a pas une telle parité dans les taux d'intérêt pratiqués par les banques de détail et le taux des cartes de crédit renouvelables reste à des niveaux astronomiques, autour de 300%.10 L'autre versant de la vague se dévoile crûment : « A ceux qui n'ont pas, on leur enlèvera même ce qu'ils ont ».
Dans cette situation, la concentration bancaire devient une menace pour la démocratie elle-même.
Soumettre les banques à l'ordre économique, et non l'inverse
La concentration bancaire au Brésil est un état de fait manifestement contraire à l'ordre économique constitutionnel et aux prescriptions découlant des dispositions des articles 3. et 192 (qui déterminent le développement national comme objectif du pays et du système financier, et non la situation de subordination du pays à ses banques), art. 219 (qui détermine que le marché intérieur est un bien national, visant le développement économique et social et l'autonomie technologique, et jamais un bien juridique instrumental à l'enrichissement dysfonctionnel et égocentrique des banques) et l'art. 170 (qui conditionne l'existence d'une concurrence effective, et non la survenance d'alignements stratégiques faciles, incapables de contribuer à l'accroissement de la complexité et de la solidarité économique).
L'interprétation/application de l'Ordre Economique par les organes de contrôle et de promotion ouvre au moins trois voies pour l'émancipation de la société brésilienne par rapport au cadre actuel de domination bancaire.
La première consiste à remettre les banques publiques à leur place — sous réserve de la Constitution fédérale —, en les syndiquant pour (i) offrir des crédits plus accessibles et à de meilleures conditions, destinés aux petites et moyennes entreprises, à l'innovation technologique, à la culture, l'agriculture et les infrastructures, sans rechercher l'alignement avec les banques privées, désorganisant le consensus, générant une pression concurrentielle incessante, et (ii) garantissant le financement à long terme des principaux projets stratégiques de développement du pays. Le second est la fabrication institutionnelle d'un véritable écosystème financier compétitif, fertilisé et tonifié avec (i) des coopératives de crédit sectorisées, (ii) des institutions financières spécialisées, locales et régionales, et (iii) la modulation du marché des capitaux et fintechs fonctionnalisé pour réellement concurrencer l'oligopole bancaire, et non structurellement et tacitement aligné sur ses grosses marges. La troisième voie dit, avec la généralisation d'une « règle prudentielle de concurrence » pour tous les futurs dossiers soumis au CADE et au Bacen (membres de l'Administration indirecte dont l'unique objet et raison d'être est l'application de la Constitution fédérale) impliquant les banques : (i ) procéder à des analyses de marché prenant pour prémisse le devoir impérieux, d'ordre public économique, d'obtenir la déconcentration bancaire ; (ii) opposer son veto à de nouvelles concentrations bancaires qui ne supposent pas un « engagement de performance pour générer des gains d'efficacité définitifs partagés avec les consommateurs » (engagement de performance pour réduire, avec une orientation structurelle et comportementale, le prix de l'argent) ; et (iii) un programme d'enquête sur les comportements anticoncurrentiels qui, outre les sanctions pécuniaires, a pour efficacité essentielle l'application de remèdes structurels, permettant la déconcentration et les nouvelles entrées.
Dans notre Ordre Economique Constitutionnel, les banques sont au service de la Nation, et non l'inverse. Les organes administratifs doivent appliquer la Constitution, et non les rapports du OCDE, à partir ICN ou d'autres entités visant à capter la capacité et l'imagination institutionnelle des pays périphériques. La tâche d'organisation juridique des marchés bancaires reste à faire et est tout aussi pertinente que celle de l'éducation, de la santé ou des infrastructures : il s'agit, après tout, de rappeler au Maître, la construction interrompue de la Nation.11 Dans cette perspective, la déconcentration bancaire devient civilisation.
* Alessandro Octaviani, ancien membre du Conseil administratif de défense économique (CADE), il est professeur à la faculté de droit de l'USP. Auteur, entre autres livres, de Ressources génétiques et développement (Grêle).
Initialement publié sur le site Conseiller juridique.
notes
1 En direct avec Itaú, Guedes dit que "200 millions de moldus" sont explorés par six banques. Journal. 09 mai 2020. Disponible surhttps://www1.folha.uol.com.br/mercado/2020/05/em-live-com-itau-guedes-diz-que-200-milhoes-de-trouxas-sao-explorados-por-seis-bancos.shtml>.
2 BRÉSIL. Banque centrale. Rapport sur l'économie bancaire (2017). 2018, p. 91. Disponible à : http://www.bcb.gov.br/pec/depep/spread/REB_2017.pdf>. Les banques entre les mains de quelques-uns. UOL. 18 septembre 2017. Disponible à :https://www.uol/economia/especiais/concentracao-de-bancos.htm#fintechs-concorrencia-ainda-timida-a-grandes-bancos>.
3 Proer a été construit par plusieurs instruments normatifs, tels que les mesures provisoires 1179/95 et 1182/95 ; Résolution CMN 2208/95 ; Résolutions BACEN 2636/95, 2672/96, 2681/96, 2713/96, 2369/97 et 2748/97. Proes a été créé avec la publication de la mesure provisoire 1514/96. Proef a été créé avec l'édition de la mesure provisoire 2.196-2/2001.
4 Cf., entre autres, MATIAS, Alberto Borges. METZNER, Talita Dayane. Le secteur bancaire brésilien de 1990 à 2010. Barueri : Manole, 2015. VENTURINI, Lilian. Qu'est-ce que Proer, une affaire des années 90 désormais désarchivée par la Cour suprême. Lien. 29 mars 2016. Disponible à :https://www.nexojornal.com.br/expresso/2016/03/29/O-que-foi-o-Proer-caso-dos-anos-90-agora-desarquivado-pelo-Supremo>.
5 BRÉSIL. Conseil d'administration pour la défense économique. Loi sur la concentration n° 08012.002381/2001-23. Alliance Capital Management Corporation du Delaware et Banco de Crédito Nacional S/A. Rapporteur : Celso Fernandes Campilongo. Décision : 29 mai 2002.
6 BRÉSIL. Procureur général de l'Union. Avis GM-020/2001, du 28 mars 2001.
7 BRÉSIL. banque centrale brésilienne. Conseil d'administration pour la défense économique. Protocole d'accord entre Cade et Bacen. 2018. Disponible ici.
8 Sur les données de l'année 2000 : BRESIL. banque centrale brésilienne. Banques brésiliennes après la Résolution 1524, du 21.09.1988/XNUMX/XNUMX. Disponible en https://www.bcb.gov.br/acessoinformacao/legado?url=https:%2F%2Fwww.bcb.gov.br%2Fhtms%2Fdeorf%2Fe88-2000%2Ftexto.asp%3Fidpai%3DRELSFN19882000>. À propos des données pour l'année 2019 : BRÉSIL. banque centrale brésilienne. Rapport sur l'économie bancaire, 2019. p. 124. Disponible sur : https://www.bcb.gov.br/content/publicacoes/relatorioeconomiabancaria/REB_2019.pdf >. À propos des données sur les revenus en 2020 : Les bénéfices des grandes banques s'élèvent à 61,6 milliards de reais en 2020, mais enregistrent la plus forte baisse en 21 ans ; les dividendes diminuent de 48 %. infomoney. 17 février 2021. Disponible sur https://www.infomoney.com.br/mercados/lucros-dos-grandes-bancos-somam-r-616-bi-em-2020-na-maior-queda-em-21-anos-dividendos-encolhem-48/>. Sur l'inclusion de quatre banques parmi les cinq plus grandes sociétés cotées en bourse du pays : Le bénéfice net des sociétés cotées en bourse chute de 36,8 % en 2020. G1. Disponible sur < https://g1.globo.com/economia/noticia/2021/04/01/lucro-liquido-das-empresas-com-capital-aberto-recua-368percent-em-2020.ghtml>.
9 BRÉSIL. Trésor national. Rapport annuel sur la dette (RAD) – 2020. p. 22. Disponible surhttps://sisweb.tesouro.gov.br/apex/f?p=2501:9::::9:P9_ID_PUBLICACAO:37047>. La dette publique brute atteint 89,3 % du PIB en 2020. Courrier brésilien. 29 janvier 2021. Disponible sur :https://www.correiobraziliense.com.br/economia/2021/01/4903429-divida-bruta-do-governo-alcanca-893–do-pib-em-2020.html>.
10 Le taux d'intérêt des cartes de crédit monte à 311,7 % en janvier. Valeur Invest. 25 février 2021. Disponible sur https://valorinveste.globo.com/produtos/servicos-financeiros/noticia/2021/02/25/taxa-de-juros-do-cartao-de-credito-sobe-para-3117percent-em-janeiro.ghtml>.
11 FURTADO, Celso. Brésil - construction arrêtée. Petrópolis: Paix et Terre, 1992
