Par BRUNO SOBRAL*
Le problème budgétaire des gouvernements des États ne peut être discuté uniquement comme une contrainte financière
« Dans ce jeu, à l'exclusion de quelques rêveurs prussiens, les idées étaient en permanence au service de la tactique plus que des stratégies, de la « liquidité » plus que de la production, c'est-à-dire parfaitement à leur place : celle des crises brésiliennes » (José Luís Fiori).
La renégociation des dettes publiques a tendance à être traitée de manière isolée, comme une simple restriction financière. Cela nous empêche de nous demander quel est le rôle des gouvernements des États et, par conséquent, de leurs finances. Autrement dit, cette discussion n’a de sens que si elle est liée à la question fédérative. Cela ne se limite pas à la répartition des ressources, mais implique la relation entre le pouvoir de l’État et la gestion stratégique du territoire du pays.
Au milieu des années 1990, le processus de renégociation des dettes de l’État a commencé et se poursuit encore aujourd’hui. Ce processus a lieu lorsque la convention sur la stabilité (monétaire) atteint l’hégémonie et fait de l’État national son gardien, tandis que l’adhésion sans réserve au paradigme de la mondialisation encourage dans la pratique le passage à un fédéralisme compétitif (malgré le modèle coopératif inscrit dans la constitution). Ces tendances font que les relations entre l'Union et les entités infranationales sont guidées par une prédisposition à identifier le risque inflationniste potentiel dans les dépenses et le déséquilibre de ces dernières dans le contexte d'une guerre budgétaire croissante.
En 2018, alors que s’achevait la première année du Régime de redressement budgétaire – RRF, j’ai souligné dans une interview à quel point son cadre réaffirme une logique d’usure. Après tout, il résume la relation entre l’Union et une entité infranationale comme une simple relation entre créancier et débiteur, dont la préoccupation centrale est de fournir les conditions nécessaires à la réorganisation du flux de paiement afin qu’il se poursuive. En tant que prêteur d’argent, le créancier n’inclut pas dans ses évaluations les effets socio-économiques sur la réalité infranationale de l’imposition d’un ajustement récessif, tant que le résultat budgétaire est recherché.
En général, l’Union assume un rôle de contrôle restreint, limité aux sanctions, alors que peu de mécanismes de coordination sont mis en œuvre. En fin de compte, il s'agit d'un capital porteur d'intérêts qui, centré sur des critères de valorisation, se détache de toute responsabilité partagée avec les politiques publiques des entités infranationales (elles ont déjà été interrompues pour prioriser le paiement de la dette).
Par conséquent, le problème budgétaire des gouvernements des États ne peut être abordé uniquement comme une contrainte financière. En fait, le problème n’est pas d’assumer une obligation, mais plutôt de savoir à quoi elle sert. Cela peut être un instrument idéologique pour imposer avec force des mesures d’austérité et des réformes administratives dans le seul but d’augmenter l’épargne et une plus grande capacité à les payer. A l’inverse, il peut être un instrument de planification inductive comme l’une des formes de financement d’une stratégie de développement intra-fédérative.
Par conséquent, la dette n’est un problème que lorsqu’est révélée une relation de pouvoir asymétrique qui enlève l’autonomie fédérative, et sans aucun ensemble de priorités associées à la gestion stratégique du territoire.
Le Secrétariat national du Trésor – STN (organisme lié au ministère des Finances) joue un rôle central dans les processus de renégociation des dettes de l'État. Dans une thèse de doctorat soutenue au FGV/SP, Rogério Ceron (2021, p.86), l'actuel secrétaire du Secrétariat national du Trésor, a déclaré que : « [Rio de Janeiro] est le cas le plus emblématique de faillite fiscale au Brésil dans l'actuelle situation et il n’y a pas d’horizon de redressement ni de solution à la dette (l’État continue de ne pas supporter le fardeau de la dette) ». Dans la même thèse, il est allé plus loin et a également déclaré : « comme cela s'est produit à d'autres moments, l'État n'a pas abordé de solutions structurelles et attend encore un nouveau sauvetage et une remise de dette de la part du gouvernement fédéral. Un cas également emblématique de résilience fataliste, misant une fois de plus sur sauvetage (…) ».
La position actuelle du gouvernement de Rio de Janeiro ne semble pas pouvoir réfuter cette évaluation, lorsqu'il décide d'exercer des représailles auprès de l'opinion publique et de porter la question de la dette devant les tribunaux. Le désespoir s'explique. Au cours de la première année de validité du nouveau régime de redressement budgétaire, 2022, le pays s'est retrouvé en défaut de paiement après avoir échoué à remplir son engagement budgétaire (objectif principal de résultat attendu). Selon la législation, en plus de subir une amende, vous risquez la fin du régime si vous restez à nouveau cette année (soit deux années consécutives). Les inquiétudes ne manquent pas lorsque le déficit prévu est de 8,5 milliards de R$ pour cette année et de 13,7 milliards de R$ pour 2025 (selon le PLDO envoyé récemment à l'ALERJ).
S’il est inacceptable que l’Union adopte une position d’usurier, adopte la position sartrienne selon laquelle « l’enfer, c’est les autres » et ignore le débat sur les contreparties frise le non-sens. Y compris le rejet rapide de la proposition innovante du ministère des Finances visant à réduire les charges en échange d'investissements publics plus importants dans l'éducation.
L'histoire pourrait être différente. Au cours de la même année où il soutenait la thèse académique de l'actuel secrétaire du STN, le gouvernement de Rio de Janeiro a commencé à élaborer un Plan de redressement fiscal – PRF, qui s'est ensuite transformé en un Plan stratégique de développement économique et social – PEDES. Sa principale originalité réside non seulement dans le fait de présenter une solution développementale de rééquilibrage budgétaire (qui a reçu l'approbation technique de la précédente administration du Secrétariat national du Trésor), mais aussi dans sa volonté d'être un protagoniste dans le débat national sur un changement profond dans le cadre du système budgétaire. Régime de relance et, si possible, jusqu’à ce qu’il soit surmonté par une nouvelle politique fédérative. Depuis lors, le gouvernement de l’État a dissocié un plan de l’autre, dénaturé le premier et a peu d’effet sur le second. La question qui reste est : pourquoi ?
Pour réaliser une nouvelle « fuite en avant » et masquer leur refus de suivre une quelconque stratégie, ils préfèrent appeler Raul Seixas et crier : « nous n'allons rien payer ». En fait, la thèse académique de l’actuel secrétaire du STN n’était pas une exagération. Le gouvernement de Rio de Janeiro confirme son historique de ne pas donner la priorité aux solutions structurelles (même s’il les avait déjà présentées dans le PRF et le PEDES). De plus, il s'inscrit dans la tradition d'attendre que le problème atteigne un niveau critique pour nécessiter une nouvelle injection de liquidités, même avec un manque systématique d'engagement en faveur de résultats démontrant que le pays réduit sa non-viabilité budgétaire. Dans ce cas, le problème n’est pas la dette, mais une faiblesse politico-institutionnelle qu’elle explique comme une limite à une gestion technique efficace et stratégique.
Assurer de meilleurs mécanismes de contrôle social est fondamental. Après tout, la population en général et même la majorité des fonctionnaires ignorent l’existence du PRF et du PEDES, ainsi que les enjeux liés aux options politiques. A titre d'exemple, la perte de l'indemnisation inflationniste des fonctionnaires qui, après presque une décennie, étaient revenus avec l'approbation du PRF qui la soutenait techniquement et qui n'a plus été donnée cette année.
*Bruno Sobral est professeur à la Faculté des Sciences Économiques de l'Université d'État de Rio de Janeiro (UERJ) et coordinateur du Réseau Pró-Rio.
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