Par Fabio Kerche e MARJORIE MARONA*
Les formes de nomination du Procureur Général de la République et les dilemmes inhérents à chacune d'elles.
Le comportement erratique du Procureur général de la République face aux enquêtes en cours de traitement par le STF, suscitant des soupçons quant à la légalité des agissements du Président de la République et de ses plus proches alliés, a réchauffé les débats, y compris à l'Assemblée législative, sur le rôle du ministère public sur la scène politique nationale.
Habitués à un rôle de contrôle qui a élevé le MPF au statut d'agence anti-corruption, les procureurs de la République reprennent le flambeau, se mobilisant pour la modification du modèle constitutionnel de désignation du PGR. Le mouvement n'est pas nouveau et ne constitue pas forcément un « front de résistance démocratique », puisqu'il s'organise à nouveau pour renforcer une corporation, profitant des excès indéniables de Bolsonaro.
Comme nous avons déjà eu l'occasion de discuter, la position du PGR est sans doute stratégique, par rapport au sort du gouvernement Bolsonaro – comme d'ailleurs par rapport à tout gouvernement. Il appartiendra à Aras de décider si Bolsonaro doit ou non être jugé pour les accusations de crimes de droit commun qui pèsent sur l'ancien capitaine. La forme de nomination du PGR, sur laquelle tombent les propositions d'amendement constitutionnel qui sont traitées au Congrès national, est, en effet, un élément fondamental pour comprendre la performance d'Aras. Le processus de choix du PGR induit une plus ou moins grande autonomie par rapport à celui qui a compétence exclusive pour poursuivre le Président de la République en relation avec les intérêts du Planalto.
Fernando Henrique Cardoso, qui, comme Bolsonaro, a ignoré les propositions venant du ministère public, a toujours nommé le même procureur, tout au long de ses deux mandats. Geraldo Brindeiro a été réélu quatre fois et est entré dans l'histoire comme le "tireur général de la République" pour avoir porté plainte contre le président et les membres de son cabinet.
En sens inverse, Lula et Dilma ont toujours désigné pour le poste le procureur le plus voté par leurs pairs, respectant la liste de l'Association nationale des procureurs de la République (ANPR). Ce n'est pas par hasard que les gouvernements du PT ont été confrontés à des PGR très agressifs dans la conduite de Mensalão et de l'opération Lava Jato. Michel Temer a également observé la liste ANPR, indiquant toutefois Rachel Dodge, la deuxième la plus votée. Et ce déménagement a eu des conséquences. D'une part, Dodge fait face à une certaine résistance de la part de ses subordonnés ; en revanche, il a fluctué par rapport au Planalto. Alors qu'elle avait l'espoir d'être reconduite par le nouvel élu Bolsonaro, elle a maintenu une performance plus sobre par rapport à l'ancien capitaine, mais une fois dépassée, elle est devenue une PGR "combattante".
Au passage, le même épisode qui attire aujourd'hui l'attention des procureurs et met en branle le lobby pour la constitutionnalisation des élections internes pour la nomination du PGR, explique une action résolument stratégique et corporatiste. Il s'agit de l'enquête confidentielle 4781, instituée, absent du bureau, par le président de la STF, Dias Toffoli, pour initialement enquêter sur les menaces, délits et faux des coups de feu contre des membres de la Cour suprême et leurs familles.
Dès le départ, l'initiative s'est heurtée à l'opposition de la PGR de l'époque, Raquel Dodge, qui a déterminé - sans succès - l'archivage de l'enquête, au motif que la procédure réhabilitait des aspects de l'ancien système pénal inquisitorial, lorsque les juges accumulaient des pouvoirs d'enquête, poursuites et jugement. Il convient de noter qu'à ce moment-là, l'enquête n'impliquait pas les intérêts de Planalto et avançait au contraire sur les procureurs de Lava Jato qui, soi-disant, s'en prenaient aux ministres du STF.
Dodge était donc assez à l'aise pour sauvegarder la position institutionnelle que le ministère public avait avancée dans le cadre constitutionnel du modèle contradictoire. Ceci, comme on le sait, est basé sur la division des tâches fondamentales qui constituent la justice pénale, protégeant la police de l'enquête, le ministère public de l'accusation et réduisant le rôle du pouvoir judiciaire au procès. Incidemment, il y avait là une opportunité politique pour le chef du ministère public de rétablir de bonnes relations avec ses bases, minimisant les frictions qu'elle avait accumulées en s'opposant au fonds créé par Lava Jato à Curitiba pour gérer les 2,5 milliards de reais d'amendes payées par Petrobrás. aux Etats-Unis et aussi par la résistance à la régulation immédiate de la Prime à l'Exercice Cumulatif des Mandats (Geco) dès que les avocats perdent leur allocation logement.
Aras, qui a succédé à Dodge sous une nouvelle grammaire de fidélité à la présidence de la République, exprimée dès le début par le fait qu'il ne s'est même pas présenté à l'élection interne organisée par ses pairs, a changé de posture par rapport aux enquêtes, manifestant favorablement, dans un premier temps, alors qu'ils n'atteignaient toujours pas les articulateurs et les partisans de Bolsonaro. Seulement récemment objecté. Mais il est intéressant de noter qu'il l'a fait en mobilisant des arguments très similaires à ceux de Dodge, exigeant une plus grande participation du PGR dans la conduite de la phase d'enquête, dans le respect du principe accusatoire, inscrit dans la Constitution. Mais cette fois, le mouvement n'a pas été interprété par les collègues comme un signe d'adhésion aux intérêts de l'entreprise. Au contraire, il a été immédiatement identifié à une soumission excessive aux intérêts du gouvernement, générant des efforts pour reconquérir l'autonomie du ministère public, en modifiant le modèle de nomination du PGR.
Le dilemme entre indépendance et loyauté envers le gouvernement n'est pas exclusif au Brésil et les réponses peuvent varier. Ayant fait face à des situations de ce type, les États-Unis, par exemple, ont déjà oscillé entre des modèles de haute et de basse autonomie, face aux scandales impliquant Nixon, Clinton et, plus récemment, Trump. Le dernier recul du degré d'autonomie du procureur désigné est dû à la perception de la classe politique selon laquelle un acteur excessivement indépendant et discrétionnaire peut devenir dysfonctionnel dans un système présidentiel fondé sur la prévisibilité et la stabilité.
Dans le cas brésilien, il serait plus approprié de discuter de la question en ne se basant pas uniquement sur la situation de l'administration Bolsonaro. Il est vrai que toutes les conceptions institutionnelles génèrent des incitations à certains comportements et en découragent d'autres. Mais en même temps, les réformes peuvent avoir des effets imprévus et même indésirables. La liste triple, qui rassemble des projets au Congrès, encourage l'autonomie par rapport au président, mais élargit la dimension de discrétion dans les actions d'acteurs non élus qui, soit dit en passant, sont peu comptables de leurs actes. D'un certain point de vue démocratique, ce serait un problème.
De plus, la présence d'un acteur quasiment inattaquable, disposant d'une liberté quasi illimitée d'accuser le Président de la République et les personnalités politiques de haut rang, peut générer des crises inutiles. Cela dépend beaucoup de la dimension éthique individuelle. C'est ce que les démocrates et les républicains aux États-Unis ont réalisé, établissant une fois de plus des contraintes institutionnelles sur les actions du procureur. ad hoc.
Il est encore possible d'avancer que si les sénateurs encadraient et exerçaient leur droit de veto, le PGR devrait prendre en compte d'autres acteurs pour guider ses performances, tendant à complexifier le système de contrôle de ses performances. La discussion est donc plus complexe qu'il n'y paraît. Et plus encore : il n'est pas possible de supposer que le mouvement actuel des procureurs, en réaction à l'action d'Aras, représente un souffle de démocratie. En ce sens, il semble tout à fait éclairant que les mouvements et les arguments de Dodge et d'Aras - à la fois dans le sens d'arrêter l'investigation de la faux sur l'allégation de violation du principe accusatoire - ont suscité des réactions différentes de la part de leurs collègues.
En commun, le ministère public semble soucieux de sauvegarder sa position institutionnelle, en maintenant son autonomie et son pouvoir discrétionnaire sans restriction. Avec Dodge, inséré dans un modèle qui garantissait l'autonomie du ministère public par rapport au Planalto, ils se sont concentrés sur le maintien de l'espace conquis face au pouvoir judiciaire lui-même, accusant un défaut à l'origine de l'enquête sur le faux, qui n'avait pas compté sur sa participation au moment séminal. Avec Aras, les paramètres changent, puisque nous sommes face à un scénario qui peut, de fait, conduire à une réduction de l'autonomie du ministère public face aux intérêts du Planalto. Dès lors, la situation se présente comme une fenêtre d'opportunité pour, une fois de plus, le ministère public pour faire avancer ses intentions corporatistes.
A noter que la récente mobilisation du Ministère Public a également mis en alerte la Police Fédérale qui entend demander la même procédure pour le poste de directeur général. Soit dit en passant, quelqu'un connaît-il un organisme qui défend moins d'autonomie et une plus grande ingérence extérieure ?
Il faut s'attendre à ce que face à une conjoncture pour le moins asphyxiante, beaucoup soient prêts à user de tous les expédients pour l'écourter. Mais le Brésil ne s'arrête pas à la fin de l'ère Bolsonaro. Dommage que nous devions changer le pneu pendant que la voiture roule. D'autant plus lorsque le véhicule est hors de contrôle.
* Fabio Kerché Il est chercheur à la Fondation Casa de Rui Barbosa, professeur permanent au Postgraduate Program de l'Unirio et collaborateur à l'IESP/UERJ.
* Marjorie Marona est professeur au Graduate Program in Political Science de l'UFMG. Chercheur à l'Institut pour la Démocratie et la Démocratisation de la Communication (INCT/IDDC).
