Par LAURO MATTEI*

Une politique coûteuse mais efficace pour transférer les revenus aux riches

Début 2024, la question de l'allégement des salaires pour les entreprises de 17 secteurs d'activité économique[I] qui, selon eux, sont ceux qui génèrent le plus d'emplois dans le pays, sont revenus au centre du débat politique national. Il s’agit d’un régime fiscal en vigueur depuis 2012, qui prend fin le 31 décembre 2023.

Tout au long de cette période, il a connu plusieurs changements, jusqu'au point où, au cours de la première année du deuxième gouvernement de Dilma Rousseff, il a été réduit à 59 secteurs. Mais en 2018, le gouvernement de Michel Temer l'a réduit aux 17 secteurs actuels, stipulant que cette politique prendrait fin fin 2020. Depuis, cette allocation était accordée annuellement, et fin 2022 elle a été prolongée jusqu'en décembre 2023.

D'une manière générale, cet allègement fiscal a entraîné l'extinction de la cotisation patronale de sécurité sociale, l'extinction de la cotisation CIDE (Contribution pour les Interventions dans le Domaine Économique) et l'extinction de la cotisation au Système S.

Cette mesure a réduit la cotisation sociale des entreprises de ces secteurs économiques de 20% à un taux qui variait de 1% à 4,5% (dans la deuxième période du programme) sur le chiffre d'affaires brut de chaque entreprise. Au cours des seules quatre premières années du programme (2012-2015), cette exonération fiscale a atteint 25 milliards de reais, avec des impacts directs sur le système de financement de la sécurité sociale. Les données relatives uniquement à l'année 2023 ont révélé que la baisse des revenus du gouvernement fédéral était de l'ordre de 9,2 milliards de reais.

Anticipant la fin de la politique d'allègement des charges sociales prévue pour le 31 décembre 2023, les dirigeants des secteurs d'affaires bénéficiaires ont repris leurs pressions auprès des députés et des sénateurs à la mi-2023. Dès lors, le sénateur Efraim Filho (União Brasil -PB) a présenté en juillet 2023 le projet de loi (PL 334/23) proposant la prolongation des exonérations en vigueur à cette date jusqu'au 31.12.2027/01.08.23/2023. Et à partir du XNUMX/XNUMX/XNUMX, avec une rapidité sans précédent, le projet susmentionné a commencé à être traité par toutes les commissions du Congrès national, toujours de manière urgente. Cela a permis son approbation en août XNUMX.

Envoyé pour sanction présidentielle, le président Lula a opposé son veto intégral le 23.11.2023/9,4/31.12.2027. Selon la Présidence de la République, le gouvernement a jugé le projet inconstitutionnel car il ne présentait pas les impacts financiers de l'exonération fiscale (allègement sur la masse salariale des entreprises concernées). Pour le ministre des Finances, la démission impliquerait un montant d'environ XNUMX milliards de reais sur la période définie par la nouvelle loi (XNUMX/XNUMX/XNUMX), ce qui compromettrait l'équilibre des comptes publics, un objectif poursuivi par la gestion économique actuelle.

En conséquence, l’affaire a été renvoyée au Congrès national pour analyser les vetos présidentiels. Lors des réunions tenues le 14.12.2023/XNUMX/XNUMX, tant au Sénat de la République qu'à la Chambre des députés, tous les veto du Président ont été annulés à une large majorité dans les deux chambres parlementaires. Dès lors, l'affaire est devenue la loi ordinaire n°.^o. 14.784 28.12.2023, publié au Journal Officiel de l'Union le XNUMX/XNUMX/XNUMX.

La réaction du gouvernement a été immédiate. Le 29.12.2023/1202/23, une mesure provisoire (MP 1202/2024) a été lancée dans le but de réduire la perte de recettes et, par conséquent, d'atteindre l'objectif de déficit zéro des comptes publics. À cette fin, le député a modifié les règles d'allégement fiscal approuvées par le Congrès, en mettant l'accent sur : (a) le député 90 a proposé qu'à partir d'avril 2021, un taux inférieur ne soit en vigueur que pour un salaire minimum par travailleur. Il convient de noter que, même si le MP entre en vigueur immédiatement après sa publication, certains changements proposés n'entreraient en vigueur que 2023 jours après sa publication ; (b) la révision du Programme d'urgence pour la reprise du secteur événementiel (PERSE) créé en 2025 pour aider ce secteur avec un allègement fiscal total pendant la pandémie, et ce programme ne devrait durer que deux ans. Cependant, à la mi-XNUMX, le Congrès national a prolongé cette politique jusqu’à fin XNUMX.

Face aux répercussions politiques négatives de certaines parties du Congrès national, le gouvernement a publié une nouvelle mesure (MP 1208/24) le 28.02.2024/17/1202 révoquant le réengagement des 23 secteurs prévu par le MP 14.784/23. En conséquence, ces secteurs ont été à nouveau exonérés d'impôts, comme l'a approuvé la loi XNUMX XNUMX/XNUMX. Cette décision de faire marche arrière du gouvernement découle d'accords signés avec les dirigeants politiques du Congrès national, qui ont imposé leurs forces au gouvernement, le rendant presque l'otage des intérêts de ces segments majoritairement identifiés aux bases politiques conservatrices qui dominent actuellement le parti national. Congrès.

Enfin, le 28.02.24 février 493, le président Lula a envoyé un projet de loi au Congrès national (PL 24/17) dans le but de définir une augmentation progressive de la masse salariale des 14.784 secteurs couverts par la loi 23 XNUMX/XNUMX.

Tout au long de cette période, il convient de rappeler que le lobby de ces secteurs, articulé au Congrès national, a tenté de transmettre à la société dans son ensemble l'idée que la fin des allégements fiscaux sur les salaires réduirait fortement la croissance économique de ces secteurs, avec des implications négatives sur le plan économique. niveau d'emploi, tout en encourageant l'informalité dans les relations de travail et en réduisant la compétitivité économique du pays. À cette fin, ils ont présenté des données précaires sur les effets bénéfiques de ce processus sur les recettes fédérales sur la période 2012-2019, sans toutefois montrer quels ont été les impacts de cette politique sur le marché du travail et le niveau des salaires tout au long de sa durée.

À partir d’un modèle général, les entités représentatives des secteurs économiques bénéficiant de cette politique fiscale ont construit un récit largement diffusé par les médias.[Ii] sans aucune question. Dans ce débat, en fait, toute voix en désaccord avec le récit prédominant n’a guère d’espace pour remettre en question et présenter ses arguments. Le discours du lobbying repose essentiellement sur le thème de l’emploi. Dans ce cas, il a été convenu de déclarer que les secteurs bénéficiaires sont les plus grands générateurs d'emplois du pays et que, si l'exonération fiscale était supprimée, des milliers d'emplois pourraient être supprimés d'ici 2026 ; qu'il y aura une augmentation des coûts de main-d'œuvre et donc une réduction du nombre de professionnels qualifiés ; que la production dans ces secteurs va stagner ; et que les niveaux d'activité dans ces secteurs pourraient revenir aux niveaux de 2012.

En outre, certaines études sur des secteurs spécifiques présentent des données spécifiques qui tentent de prouver que la contribution de ces secteurs a augmenté, mais toujours sans mentionner aucune information sur le marché du travail, notamment les emplois créés. Par conséquent, selon ces arguments économiques, il suffisait de réduire les impôts pour que des emplois apparaissent automatiquement. En pratique, cependant, on a assisté à une explosion du chômage entre 2014 et 2016, comme le montre abondamment la littérature spécialisée sur le marché du travail au Brésil.

Pour contrer ce lobby dominant, il existe une vaste littérature spécialisée sur le sujet, notamment Takada et all (2015), Dallava (2014), Do Carmo (2012), Baumgartner (2017), Garcia, Sachsida et Carvalho (2018), Freitas et Paes (2018), entre autres. Toutes ces études contiennent des points de convergence qui peuvent être systématisés comme suit : (a) l'exonération n'a généré d'impacts positifs ni sur le degré de formalisation du marché du travail ni sur la réallocation entre secteurs d'activités économiques ; (b) la politique d’exonération fiscale publique n’a eu aucun effet significatif sur l’emploi formel dans son ensemble dans le pays ; (c) la politique d'exonération fiscale n'a eu aucun effet positif, ni sur l'emploi ni sur les salaires, dans les secteurs hors taxes en fonction du produit ; d) lors de l'évaluation de l'effet à long terme de l'allégement des charges sociales, il a été constaté que les niveaux de croissance de l'emploi étaient bien inférieurs aux attentes, alors même que les recettes de la sécurité sociale subissaient des baisses successives ; (e) des effets positifs n'ont été observés que dans deux secteurs (centres d'appels et technologies de l'information) des 17 bénéficiaires.[Iii]

Parmi les principales conclusions de ces études, on peut souligner : (i) l'absence de critère uniforme pour l'inclusion des bénéficiaires, conduisant à l'inclusion quasi aléatoire de secteurs sans aucune étude préalable ; (ii) le modèle d'allègement fiscal mis en œuvre était limité à quelques contribuables, ce qui constitue une violation de l'équité, puisque le coût de cet avantage pour le système public devait être supporté par la société dans son ensemble ; (iii) la politique adoptée a rendu le système fiscal encore plus régressif car il s'agit d'un impôt indirect qui affecte la consommation, pénalisant beaucoup plus les couches les plus faibles de la société ; (iv) le système de financement de la sécurité sociale a souffert de déséquilibres car l'exonération fiscale a eu un impact négatif sur le résultat budgétaire de l'Union.

Lors des discussions au Congrès national sur la prolongation des exemptions jusqu’en 2027, une étude importante rédigée par Marcos Hecksher, chercheur à l’IPEA (2023), a vu le jour. En utilisant les données du PNAD Continu entre 2012 et 2022, l'auteur a montré que la population économiquement active (PAE) du pays est passée de 89,6 millions (2012) à 98,0 millions (2022), soit une variation positive d'environ 9,4 %. En outre, il a indiqué que sept secteurs (aucun d'entre eux n'était lié à la politique d'exonération des charges sociales) étaient responsables de la génération de 52,4% du nombre total de personnes occupées, un fait qui dément l'argument principal des partisans de l'exonération des charges sociales.

Concernant les 17 secteurs exemptés, l'auteur a vérifié les situations suivantes : (a) aucun d'entre eux ne figurait parmi les secteurs responsables de 52,4% des salariés ; (b) l’ensemble des secteurs exemptés a réduit la participation au nombre total de personnes employées dans le pays de 20,1 % (2012) à 18,9 % (2022) ; c) parmi les travailleurs des secteurs exonérés, seuls 54,9 % cotisent à la sécurité sociale, contre 63,7 % en moyenne pour les travailleurs du pays ; (d) la proportion de salariés ayant un contrat de travail formel est passée de 22,4 % (2012) à 19,7 % (2022) ; (e) la part des cotisants salariés à la sécurité sociale est passée de 17,9 % (2012) à 16,2 % (2022) ; f) les entreprises privées d'autres secteurs ont augmenté l'emploi formel de 6,3 % (1,7 million) ; (g) les entreprises privées exemptées ont réduit l'emploi formel de 13 % (-960 XNUMX travailleurs).

Dans le but de contribuer à ce débat, j'ai créé le tableau ci-dessous avec les données de la liste annuelle d'informations sociales (RAIS). Quant à la première période (2011-2014), on constate qu'en termes absolus, il y a eu une expansion de 174.942 emplois, huit secteurs exemptés réduisant leurs niveaux d'emploi, tandis que neuf autres augmentaient. Néanmoins, le pourcentage de participation des secteurs exemptés dans le total du pays est passé de 16,5% (2011) à 15,8% (2014).

Parmi les secteurs qui ont accru l'emploi, la concentration a été d'environ 90 % dans quatre d'entre eux : le transport routier de marchandises, les centres d'appels, l'informatique et les transports publics routiers. Dans le cas des 8 secteurs qui excluaient les postes vacants, il n'y avait pas de grandes dispersions, avec une concentration dans les secteurs de la chaussure, de la construction, du cuir et de la construction de véhicules et de carrosseries.

Au cours de la période 2014-2021, une réduction de 873.943 emplois a été constatée par rapport au montant existant en 2014. En conséquence, le pourcentage de participation de ces secteurs dans l'emploi du pays a été réduit à 14,3%, poursuivant ce qui a été observé dans la période 12-128.733. période précédente. En termes sectoriels, il apparaît que 203.932 secteurs ont subi une réduction, tandis que cinq autres ont augmenté leurs niveaux d'emploi. Dans le cas des secteurs qui ont réduit leurs niveaux d'emploi, les faits saillants sont l'habillement et l'habillement (-219.031), la construction civile (-215.935), les travaux de construction et d'infrastructures (-XNUMX) et le transport public routier (-XNUMX).

Bien qu’à des niveaux faibles, il convient également de souligner les réductions survenues dans les secteurs du cuir, de la fabrication de véhicules et de carrosseries, du journalisme, de la radiodiffusion et du textile. Parmi les secteurs qui ont augmenté les niveaux d'emploi, se distinguent les secteurs informatiques (190.784) et Transport de marchandises (129.401). En fait, ces deux secteurs ont représenté 93 % de l’expansion de l’emploi sur la période 2014-2021. Les secteurs des centres d'appels, des protéines animales et du transport métropolitain de voyageurs ont enregistré de légères fluctuations positives qui peuvent être considérées comme insignifiantes par rapport aux deux premiers.

Tableau 1: Emplois générés par les 17 secteurs bénéficiant d'un allégement des charges sociales entre 2012 et 2021, selon RAIS/MT

Enfin, il est important d’analyser toute la période de validité de la politique d’allégement des charges sociales (2012-2021), à la lumière des données mises à disposition par le RAIS (2021 est la dernière année pour laquelle des données sont disponibles). Dans un premier temps, il est important de souligner que le pourcentage de participation de ces 17 secteurs dans le nombre total d'emplois générés dans le pays est passé de 16,5% (2011) à 14,3% (2021). En termes absolus, il apparaît que sur l’ensemble de la série chronologique considérée, il y a eu une réduction de 699.022 17 emplois, seuls six des 2021 secteurs exemptés ayant augmenté leurs niveaux d’emploi en 2011 par rapport à XNUMX.

Ensuite, nous soulignons le nombre d'emplois réduits dans les onze secteurs : chaussures (-68.153 170.431), habillement et habillement (-403.118 250.037), construction civile (-86.989 101.096), travaux de construction et d'infrastructures (-17.445 19.039), cuir (-35.642 11.369). fabrication de véhicules et de carrosseries (-161.892 1.325.211), journalisme et radiodiffusion (-82 XNUMX), machines et équipements (-XNUMX XNUMX), textiles (-XNUMX XNUMX), conception de circuits interconnectés (-XNUMX XNUMX) et transports publics routiers (-XNUMX XNUMX). Cela signifie une suppression de XNUMX XNUMX XNUMX emplois. Sur ce total, cinq secteurs (habillement et habillement, construction civile, travaux de construction et d'infrastructures, fabrication de véhicules et de transports collectifs routiers) ont été responsables de XNUMX % de toutes les suppressions d'emplois au cours de la période considérée.

Du point de vue des secteurs qui ont créé des emplois, le scénario suivant apparaît : transport routier de marchandises (+260.405), informatique (+253.470), centre d'appels (+107.463), protéines animales (+24.088), transport ferroviaire de voyageurs (+ 6.399 1.364) et TIC (+95 XNUMX). Cela signifie que les trois premiers secteurs ont été responsables de XNUMX % de l'expansion des emplois.

En résumé, cette évolution du marché du travail de ces dix-sept secteurs peut être résumée comme suit: dans seulement trois secteurs (transport routier de marchandises, informatique et centres d'appels), il y a eu une expansion significative des emplois, tandis que dans cinq autres secteurs (construction civile, travaux de construction et d'infrastructures, habillement, transports publics routiers et construction de carrosseries), le volume de l'emploi a connu une baisse significative en 2021 par rapport au niveau existant en 2011. Dans le reste des secteurs exemptés, il y a eu une réduction du emplois, ce qui a fait chuter la participation des chômeurs dans l'emploi total du pays de 16,5% à 14,3%, ce qui a entraîné une réduction d'environ 700 mille emplois.

Enfin, il convient de mentionner que les emplois créés étaient significativement concentrés dans seulement trois secteurs exonérés (centres urbains, informatique et transport routier de marchandises). On peut donc affirmer que la politique d’exonération fiscale – concernant le marché du travail – n’a pas favorisé l’expansion de la formalité ni encouragé la réallocation du travail entre les différents secteurs d’activités économiques.

* Laura Mattei Il est professeur au Département d'économie et de relations internationales et au programme de troisième cycle en administration des affaires, tous deux à l'UFSC..

notes

[I] Habillement et habillement, chaussures, construction civile, centre d'appels, communication, travaux de construction et d'infrastructure, cuir, fabrication de véhicules et de carrosseries, machines et équipements, protéines animales, textile, technologies de l'information, technologies de l'information et de la communication, conception de circuits intégrés, métro-rail le transport de personnes, le transport public routier et le transport routier de marchandises.

[Ii] Voir le titre de Portail R7, Brasília (19.11.2023/XNUMX/XNUMX) : « une étude montre que les segments hors taxes emploient plus et paient mieux ».

[Iii] Cette expansion est probablement plus due aux nouveaux paramètres structurels de l'économie brésilienne qu'à la politique d'exonération fiscale.

la terre est ronde existe grâce à nos lecteurs et sympathisants.
Aidez-nous à faire perdurer cette idée.
CONTRIBUER