Par HENRI ACSELRAD*
L'environnement est attaqué et soumis à des pouvoirs qui deviennent incontrôlés et médiatisés exclusivement par la logique de la grande propriété privée
Suite à des actions de démantèlement de l'appareil public de protection de l'environnement, le gouvernement, par un décret de mai 2019, a vidé le Conseil national de l'environnement et en a fait une simple courroie de transmission de l'anti-environnementalisme gouvernemental. L'intention était d'affirmer le désengagement du groupe au pouvoir envers la défense des forêts, de la qualité de l'air et de l'eau, et, en même temps, de défaire le rôle des conseils, conçus pour écouter, même de manière minoritaire, les le point de vue des organisations de la société civile sur les politiques publiques. L'affaiblissement de la composition de la Conama, notamment la présence de représentants de la société civile non patronale, est ce qui a permis au gouvernement de la proposer et de la voter, le 28 septembre dernier, avec des allégations peu convaincantes de « rationalisation normative », l'abrogation de trois des résolutions décisives pour protéger la forêt atlantique de l'avancée des intérêts prédateurs dans la spéculation immobilière. Voici une action exemplaire des intentions anti-environnementales du gouvernement.
Au milieu des années 1970, avec la diffusion des préoccupations environnementales, les États nationaux ont été appelés à réglementer les effets réciproques – médiatisés par l'air, l'eau et les systèmes vivants – des différentes activités menées sur leurs territoires partout dans le monde. Dès lors, il s'agissait de gouverner les relations entre ces activités et les écosystèmes qui se destinent à différents usages. Face à cette multiplicité, plusieurs stratégies ont été imaginées. Certains ont préconisé la mise en place de contrôles gouvernementaux et de limites sur les impacts des activités ; d'autres ont affirmé leur foi dans la « conversion environnementale » des entreprises et du marché ; d'autres ont proposé la présence des organisations de la société dans la définition des limites à imposer aux impacts environnementaux des projets économiques. Au Brésil, la définition de l'environnement comme « usage commun du peuple », par la Constitution de 1988, a justifié l'adoption d'un discours démocratisant attribuant à la société des responsabilités partagées dans le traitement des problèmes environnementaux.
Dans la formulation des politiques environnementales gouvernementales, la création du Conama, en 1981, et son fonctionnement commencé en 1984, est un exemple de l'ouverture d'espaces pour la participation des organisations de la société engagées dans la protection de l'environnement. Les représentants du régime autoritaire ont alors désapprouvé la création de conseils consultatifs sur les politiques fédérales, affirmant qu'ils étaient des instruments de vidage du pouvoir législatif. Des institutions de ce type, y compris des représentations de la société civile, et, dans certains cas, à travers un certain type de processus électif, se sont multipliées tout au long du processus de redémocratisation du pays. Contrairement à ce que pensait la dictature, on s'attendait fortement à ce que les mécanismes de participation sociale situés au niveau des complexes parlementaires et judiciaires fonctionnent comme des « verrous institutionnels », réglementant l'accès aux flux communicatifs de la périphérie du système politique vers les centres de décision . Bien que l'inégalité des ressources pour l'action entre les différents acteurs ait suggéré que les attentes de participation pouvaient être frustrées, le discours sur l'implication de la société civile dans les politiques gouvernementales a prospéré à partir des années 1990. Les conseils ont été considérés comme des instruments pour faire circuler des messages sous la forme de revendications sociales, intra-étatiques, etc. articulations, propositions de pactes sociaux ou de réélaboration gouvernementale des revendications des mouvements sociaux ou des pressions des groupes d'intérêts. Bref, ils seraient des éléments importants dans la construction de l'espace public. C'est dans cette dernière que se confronteraient les différents discours en litige pour la définition de l'agenda politique et la construction du sens des notions d'intérêt public et de bien commun. A l'image de polis Grecs, dans cette sphère les hommes se reconnaîtraient égaux et construiraient un monde commun, multiple parce qu'il reflète les différentes perspectives des citoyens et le même parce qu'il est partagé par tous.
Dans le domaine de l'environnement, les institutions dites participatives semblaient pouvoir constituer de nouvelles manières de produire des politiques territoriales, où différents systèmes écologiques ou configurations urbaines seraient associés à des systèmes culturels et à des acteurs sociaux dont les savoirs et les projets donneraient une contenu aux processus décisionnels. Le Conama – Conseil national pour l'environnement – a été créé, toujours sous la dictature, par la loi no. 6938 de 1981 et réglementé par le décret n° 88351 de 1983 en tant qu'organe suprême du système environnemental national. Il lui appartenait de conseiller, d'étudier et de proposer à la Présidence de la République les orientations des politiques gouvernementales en matière d'environnement et de délibérer sur les normes et standards par lesquels l'environnement engage la vie sociale. La Conama a reçu le pouvoir d'établir des critères d'autorisation des activités, de déterminer la réalisation d'études alternatives pour des projets publics ou privés ayant d'éventuelles conséquences environnementales, de décider, en appel, des amendes et pénalités imposées par l'IBAMA, de déterminer la perte ou la rétention des avantages fiscaux accordés par le gouvernement, la perte ou la suspension de la participation aux lignes de financement des institutions de crédit officielles, ainsi que l'établissement de normes relatives au contrôle de la qualité de l'environnement.
En tant qu'institution collégiale, la Conama est l'espace où l'administration fédérale, les agences environnementales des États, les représentants du monde des affaires, les travailleurs et les entités de la société civile impliqués dans les questions environnementales se réunissent pour discuter des orientations de la politique environnementale et définir les normes et normes qui réglementent l'utilisation sociale. de l'environnement. Dans sa conception initiale, la Conama reflétait la volonté de donner un caractère décentralisé et participatif à l'élaboration de normes et de politiques destinées à garantir la qualité de l'environnement. Le format démocratique qui lui est attribué, même sous le régime autoritaire, reflète, en partie, le désintérêt que la question environnementale suscite alors chez les forces politiques conservatrices et les représentants du pouvoir économique.
Dans sa phase initiale, entre 1984 et 1986, la Conama visait essentiellement à articuler le domaine environnemental du gouvernement fédéral avec d'autres domaines du gouvernement - Économie, Mines et Énergie, Agriculture, etc. On s'attendait alors à ce qu'en rendant les autres secteurs co-auteurs des décisions sur l'environnement, ces secteurs assument également des responsabilités en tant que co-exécuteurs. Des discussions importantes ont abouti à la production d'un certain nombre de résolutions pertinentes. À partir de 1986, les débats tendent à s'essouffler, tombant progressivement dans ce que certains considèrent comme un « labyrinthe de normes ». Dès lors, une impasse se dessine entre la conception du corps comme espace de négociation et de compréhension dans le domaine environnemental, et la difficulté de son fonctionnement comme instance de délibération politique. Avec les réalisations juridiques inscrites dans le chapitre sur l'environnement de la Constitution fédérale de 1988, des réactions ont été esquissées dans le sens de limiter le potentiel de la Conama en tant que formulateur de lignes directrices politiques pour l'environnement. En 1989, à la fin du gouvernement Sarney, la Conama cesse de conseiller la présidence de la République et commence à subventionner un Conseil supérieur de l'environnement. La résistance interne à l'expansion des pouvoirs de la Conama s'est concrétisée dans le programme Nossa Natureza, préparé par le gouvernement Sarney dans le but de restructurer la politique environnementale nationale. Dès lors, la Conama développe de plus en plus une fonction normative, appliquée à des enjeux spécifiques et à des espaces délimités, au détriment de ce que pourrait être sa « vocation politique » ouverte aux enjeux globaux et stratégiques liés à la dimension environnementale du développement.
Le gouvernement Collor a maintenu des restrictions sur le champ d'action de l'organisme, l'a subordonné à un Conseil de gouvernement composé de ministres d'État, dans lequel ne siégeait même pas le secrétaire à l'environnement. Entre 1990 et 1992, l'administration Collor a aggravé l'évidement de la Conama, soit à cause de l'instabilité qui prévalait dans l'organe chargé de son secrétariat exécutif – Ibama a eu huit présidents en deux ans –, soit à cause de l'encombrement de son agenda ou du peu expressivité observée dans certaines des représentations qui le constituaient. Les forces conservatrices n'ont jamais abandonné les conceptions qui voyaient dans la participation des représentants de la société civile une caricature de la démocratie : l'étrangeté face aux autres ordres, étrangère aux traditions des technobureaucraties gouvernementales et aux grands intérêts économiques qui y opèrent, pourrait expliquer la construction de lectures contraires à la participation démocratique.
La Conama a été créée en tant que partisan de ce que certains appellent le «conservatisme dynamique» du domaine environnemental du gouvernement[I]. La mise en place de cet espace aurait résulté d'une stratégie de résistance à l'innovation caractérisée par l'acceptation du discours environnemental diffusé depuis la conférence de l'ONU à Stockholm, en 1972, et par la création d'espaces institutionnels dépourvus de force politique ou de ressources humaines et humaines suffisantes. ressources financières pour agir. Certains ont attribué cette fragilité au manque d'articulation horizontale de la question environnementale au sein du gouvernement fédéral ». Comme tous les ministères y participent, la Conama est l'espace où le ministère de l'Environnement pourrait tenter de se renforcer avec les autres secteurs de l'exécutif. Cependant, les représentations gouvernementales étaient souvent perçues comme politiquement peu expressives. Dans certaines circonstances, le fait que les États et les ministères aient envoyé des membres de niveau inférieur pour les représenter dans les réunions plénières aurait reflété le peu d'expressivité qu'ils attribuaient au débat. Ces représentations ont également été affectées par la discontinuité administrative et par les cycles électoraux eux-mêmes, ce qui a conduit à de fréquents changements de représentants.
Avec toutes ces limitations, l'existence d'un Conseil National de l'Environnement ouvert à la participation de la société a aussi toujours eu un rôle symbolique. C'était, à tout le moins, un espace institutionnel où la société pouvait surveiller l'agenda des grands intérêts économiques, identifier et alerter la société sur les projets visant à la prédation de l'environnement et à la déconstruction des droits, notamment des petits producteurs, des habitants des périphéries urbaines, des peuples autochtones .et les communautés traditionnelles. L'évidement politique de ce Conseil, dû au décret signé en mai 2019 par les forces anti-environnementales installées au sein du gouvernement fédéral, traduit également la volonté du gouvernement de généraliser la disqualification symbolique des espaces publics de discussion des politiques gouvernementales. La déréglementation qui a affecté les lois, les normes et les droits qui ont été constitués pour contenir l'avancée de la prédation environnementale atteint maintenant les organismes de réglementation eux-mêmes. Du point de vue de Paulo Nogueira Neto, secrétaire spécial à l'environnement qui fut à l'origine de la création de la Conama, l'idée était de chercher à constituer un environnement soumis à l'intérêt public. Or, cet environnement ainsi pensé est attaqué, soumis à des pouvoirs qui deviennent incontrôlés et médiatisés exclusivement par la logique de la grande propriété privée.
* Henri Acselrad est professeur à l'Institut de recherche et d'aménagement urbain et régional de l'Université fédérale de Rio de Janeiro (IPPUR/UFRJ).
Note
[I]cf. R. Guimarães, « Écologie et politique dans la formation sociale brésilienne », in Données, v.31, nº2, 1988, RJ.
