Par PAULO NOGUEIRA BATISTA JR.*

La négociation d'un terrible accord entre le Mercosur et l'Union européenne, sous le gouvernement Lula

Mes amis, j’allais écrire aujourd’hui sur un sujet brûlant et controversé : la nécessité pour le Brésil de s’armer jusqu’aux dents, y compris avec des armes nucléaires. Mais une autre affaire, plus personnelle, bien que nationale aussi, s’immisçait inévitablement : celle de mon ami, l’ambassadeur Samuel Pinheiro Guimarães. C'était accidentel. Je commençais déjà à prendre des notes pour le premier sujet, lorsque son épouse, Maria Maia, et l'historien Sergio Lamarão m'ont approché pour me demander de présenter un livre sur Samuel Pinheiro Guimarães, à paraître en 2024.

J'ai accepté, honoré, sans hésitation. Mais poussé par une immédiateté sauvage, typiquement brésilienne, typiquement occidentale, j’ai tout de suite décidé d’écrire sur lui. Je n'ai pas la patience de Job, ni celle des Chinois, pour attendre la publication du livre et je dirai juste ce que je pense de ce grand Brésilien. Je vais parler de Samuel Pinheiro Guimarães et d'un autre sujet brûlant, qui lui est lié, et qui nous touche actuellement : la négociation d'un terrible accord entre le Mercosur et l'Union européenne, sous le gouvernement Lula.

De nombreux grands Brésiliens sont oubliés

Le lecteur connaît-il Samuel Pinheiro Guimarães ? Si vous ne le savez pas, vous devez immédiatement déclarer un énorme fossé culturel. Immense, mais pas impardonnable. Au Brésil, il n'est pas rare que de grandes personnalités soient oubliées, tandis que des entités totalement insignifiantes, vouées au service des intérêts étrangers et des groupes brésiliens locaux, sont célébrées en prose et en vers. Je ne donnerai pas d'exemples pour ne pas me perdre dans le sujet.

Samuel Pinheiro Guimarães fait partie de ces Brésiliens qui n'ont pas encore reçu la reconnaissance qu'ils méritent. Il est l’un des plus grands diplomates de sa génération, peut-être le plus grand. Mais comment, pourrait-on se demander, s’il n’était pas ministre des Affaires étrangères, ambassadeur à Washington ou autres postes prestigieux du circuit dit d’Elizabeth Arden ? Eh bien, est-ce fondamentalement important ? En plus d'être un fonctionnaire exceptionnel, Samuel Pinheiro Guimarães a construit et continue de construire une vaste œuvre intellectuelle. Ce n'est pas un simple bureaucrate, comme beaucoup de ses collègues, ni un simple conteur, comme moi, mais un penseur, un penseur du Brésil et des relations internationales.

Les gens doivent être valorisés non pas pour les postes qu’ils occupent ou ont occupés, mais pour ce qu’ils sont. (J'ai l'impression de rendre hommage au conseiller Acácio. Patience. Allez-y quand même). Celso Furtado était ministre d'État. Joseph Schumpeter aussi. Rudolf Hilferding aussi. Est-ce pour cela qu'on se souvient d'eux ? Schumpeter et Hilferding, d’ailleurs, ont été des échecs retentissants en tant que ministres des Finances. Celso Furtado n'a pas eu beaucoup de succès ni de répercussions en tant que ministre du Plan et de la Culture. Rares sont ceux qui savent que ces trois hommes étaient ministres. Ce qui restait, c'était son œuvre, principalement celle de Furtado et de Schumpeter.[I]

L'autre jour, je suis allé rendre visite au ministre Mauro Vieira, des Affaires étrangères, et en attendant d'être reçu, j'ai parcouru la galerie de photographies des anciens ministres d'Itamaraty. La plupart sont aussi oubliés que morts et enterrés. Et pour cause. Qu'ont-ils laissé ? Qu’est-ce qu’un ministre d’État exactement ? Comme l'a dit Nelson Rodrigues, en général, ce n'est guère plus qu'un continuum. Il existe des exceptions, certaines notables, notamment Barão do Rio Branco, Santiago Dantas et Celso Amorim à Itamaraty, mais ce sont des exceptions qui confirment la règle.

Samuel Pinheiro Guimarães a également été ministre d'État, non pas des Affaires étrangères, comme je l'ai dit, mais d'un autre ministère qui échappe à ma mémoire, dans le gouvernement Lula et plus tard dans le gouvernement Dilma. Mais ce n’est pas ce qui marque sa carrière d’homme public, mais plutôt la combinaison de l’action pratique et de la réflexion intellectuelle, comme chez Churchill, comme chez De Gaulle, comme chez les économistes cités plus haut.

Le moment culminant de son action théorique a été, jusqu'à présent, le livre Cinq cents ans à la périphérie (Contrepoint), que je recommande vivement à tous les Brésiliens et à tous ceux qui maîtrisent la langue portugaise. Le moment culminant de son action pratique a été celui de vice-ministre des Affaires étrangères, sous l'administration de Celso Amorim. Parmi bien d’autres batailles, je souligne celle qui a conduit à l’abandon de la Zone de libre-échange des Amériques – la ZLEA, une proposition des États-Unis qui aurait été désastreuse pour nous.[Ii]

Avec Celso Amorim et Adhemar Bahadian, il a travaillé avec fermeté et habileté pour empêcher la conclusion de cet accord. Je me souviens encore du jour où Samuel comparut à l'assemblée plénière de la Chambre des députés, en pleine lutte contre l'Alca, et fut reçu avec une ovation, comme un général revenant du champ de bataille pour rendre compte des progrès de la guerre.

La guerre d'aujourd'hui – l'accord Mercosur/Union européenne

Cela nous amène au présent, qui est finalement ce qui compte le plus. Samuel, comme moi, doit donner des « coups de pied triomphaux » aux Rodriguéens en raison de l’avancée, sous le gouvernement Lula, de l’accord Mercosur/Union européenne. L'expression de Nelson Rodrigues reflète bien notre état d'esprit. Parce que, étonnamment, cet accord est essentiellement le même que la ZLEA et il n’est donc pas compréhensible que le même président Lula continue à poursuivre une négociation de cette nature – et, il faut le noter, conclue pour l’essentiel en 2019 par les gouvernements. de Jair Bolsonaro et Mauricio Macri, avec toutes les carences que cela implique.

Là où on s'y attend le moins, rien ne vient vraiment de là, a déclaré le Barão de Itararé. Le résultat des négociations entre les gouvernements Bolsonaro et Macri avec l’Union européenne a été si mauvais qu’un négociateur européen, John Clarke, a même déclaré : «Nous avons en quelque sorte échappé au meurtre dans le cadre de cet accord.», ce qui signifie en traduction libre – nous est si favorable que cela équivaut à un meurtre.[Iii]

L’accord n’a pas été signé pendant la période Jair Bolsonaro parce que le gouvernement brésilien, notamment le maladroit ministre de l’Environnement, Ricardo Salles, a adopté des positions et des politiques dans le domaine environnemental qui ont fini par rendre sa conclusion irréalisable. Il y a des « Salles » qui viennent pour de bon, écrivais-je à l'époque,[Iv] prédisant cependant que si Lula était élu en 2022, la question de l'accord se poserait à nouveau,[V] comme cela s'est réellement produit. Par ailleurs, les Européens ont présenté en 2023 un protocole additionnel ou lettre d'accompagnement, renforçant les exigences en matière environnementale et configurant encore plus clairement ce que l’on pourrait appeler le « protectionnisme vert », l’imposition de barrières au commerce sous prétexte de protection de l’environnement.

Qu’a fait le gouvernement Lula ? Les négociations ont repris, en acceptant comme point de départ le paquet hérité de Jair Bolsonaro… Le Mercosur se trouvait ainsi dans la position intrinsèquement défavorable de demander des modifications à un vaste accord intrusif perçu comme prêt, ou pratiquement prêt. À cela s’ajoute la présence au gouvernement, dans certains ministères, de représentants du bolsonarisme et du néolibéralisme, enchantés par la perspective de s’entendre avec le « Premier Monde ». Le mutisme et la cinquième colonne se sont associés pour conduire le pays dans une situation dangereuse. Nous y sommes actuellement, avec le gouvernement, ou du moins son équipe de négociation, apparemment déterminé à conclure les négociations en 2023.

Les graves problèmes de l’accord avec l’Union européenne

Jusqu’à présent, à ma connaissance, le gouvernement brésilien n’a soulevé que deux questions : (i) la question climatique, cherchant à éviter ou atténuer le « protectionnisme vert » des Européens à travers la modification ou l’élimination des lettre d'accompagnement et autres clauses environnementales ; et (ii) la question des achats publics, en essayant, entre autres, d'élargir les possibilités, très limitées dans l'accord initial, d'orienter les appels d'offres publics vers les fournisseurs installés dans le pays. Ce sont des points positifs, mais loin d’être suffisants pour rendre cet accord acceptable pour nous.

Il convient de se demander : Lula est-il à l’abri de la tentation de rechercher un résultat « symbolique » et « politique » avec les Européens ? Je ne suis pas sûr. J'espère que non. Ne jouez pas avec le « symbolisme » sur des questions d’importance stratégique. Cela équivaut à échanger des terres avec des envahisseurs européens contre de petits miroirs, comme l’ont fait certains de nos ancêtres indigènes.

Le problème, lecteur, est que l’accord Mercosur/Union européenne, comme la ZLEA et d’autres accords conclus par des pays développés avec des satellites périphériques, n’offre des gains significatifs dans aucun domaine et affecte négativement plusieurs aspects de l’économie. Cela rend pratiquement impossible toute politique de réindustrialisation et de développement. Pour aborder toutes vos problématiques en profondeur, un essai d’au moins 50 pages serait nécessaire.[Vi] Je donne juste quelques exemples pour que le lecteur ait une idée de l'ampleur du problème.

(1) Les Européens auraient un libre accès à nos marchés industriels, mais feraient peu de concessions dans les domaines où nous sommes compétitifs. L’accord réduit à zéro les taxes à l’importation sur plus de 90 % des échanges de marchandises. Aujourd'hui, la taxe moyenne à l'importation du Brésil sur les produits industrialisés est de 15,2 % ; celui de l'Union européenne, 1,8%. En d’autres termes, la réduction à zéro de notre côté est un avantage important pour les Européens, mais de leur côté la diminution est résiduelle, insuffisante pour que le Brésil puisse exporter des biens industriels vers des économies développées comme celles de l’Union européenne. L'industrie serait la grande perdante de cet accord, qui entraînerait même des perturbations majeures dans les chaînes industrielles du Mercosur.[Vii]

(2) L’accord interdit les taxes à l’exportation, autorisées par les règles de l’Organisation mondiale du commerce.[Viii] Or, cette taxe, si elle est bien calibrée, peut être un instrument de promotion des investissements dans la valorisation des matières premières agricoles et minérales. C’est ce que font, entre autres, la Chine et l’Indonésie. L’Argentine a, à juste titre, exclu le pays de l’application de l’interdiction des taxes à l’exportation, sans aucune réserve. Le Brésil, à la demande des Européens, s'empresse de définir une liste de minerais stratégiques qui seront exclus de cette interdiction. Une liste exhaustive de produits exclus est un piège. En effet, avec l’évolution rapide de la technologie, ce qui est aujourd’hui une matière première stratégique ne l’était pas hier. Et cela pourrait cesser de l’être demain.

(3) Il est établi que les entreprises publiques doivent agir exclusivement sur la base de considérations commerciales lors de leurs achats ou ventes de biens et services. Cela restreint les politiques de prix et de contenu local de ces entreprises, affectant, par exemple, les politiques de développement et les programmes de formation des fournisseurs utilisés par Petrobras.[Ix] L'Argentine a exclu plusieurs entreprises publiques stratégiques du champ d'application de l'accord. Le Brésil n’en a exclu aucun.

(4) L'accord affaiblit l'agriculture familiale brésilienne, car il libéralise presque complètement le commerce de ce qu'elle produit. Nos agriculteurs familiaux seraient menacés par les importations de produits européens fabriqués avec de fortes subventions.

(5) L’agro-industrie ne gagne que peu ou rien de l’accord non-libre-échange, puisque le secteur agricole continuerait à être géré par des quotas.[X] Les quotas sont soit insuffisants (inférieurs aux exportations actuelles du Mercosur vers l'Union européenne), soit fictifs (pour des produits pour lesquels la compétitivité du produit européen ne laisse guère de place à nos exportations) ou inoffensifs (pour des produits qui ne rencontrent plus de barrières dans l'Union européenne). Syndicat ).[xi]

Comment puis-je expliquer ce qui se passe ?!

Il est incroyable qu'après tant d'expériences accumulées, y compris lors des précédents mandats de Lula, une négociation stratégiquement importante comme celle-ci soit menée de manière aussi négligente par le gouvernement actuel. L'Australie a récemment abandonné les négociations avec l'Union européenne. Les raisons qui ont poussé l’Australie à les abandonner sont essentiellement celles qui devraient amener le Brésil à faire de même.[xii] Mais tandis que l’Australie agit avec souveraineté, le Brésil hésite.

Une solution au risque que nous courons serait que les Européens restent intransigeants sur les deux questions soulevées par le Brésil, ce qui donnerait au gouvernement une raison de tout abandonner. Mais allons-nous compter sur l’intransigeance européenne pour nous sauver ? N'est-il pas plus raisonnable de supposer que les Européens, conscients des immenses avantages que leur apporte l'accord, feront des concessions sur les points soulevés ? Cela pourrait empêcher le gouvernement brésilien de refuser le résultat. Il faudrait donc agir maintenant pour interrompre et réorienter une négociation mal menée.

Reste à savoir si le président et ses ministres sont bien informés de l'accord, conscients de ce que font les négociateurs brésiliens et conscients du risque que nous prenons. Les négociations ont été menées, selon les informations, par la secrétaire Tatiana Prazeres, du ministère du Développement, de l'Industrie et du Commerce, et par l'ambassadeur Maurício Lyrio, du ministère des Affaires étrangères, entre autres.

Pour parvenir à cet accord, le premier ministère devrait être rebaptisé Ministère du Sous-développement et de la Désindustrialisation ; et le second, le ministère de la servitude extérieure. Et Mauro Vieira devrait renvoyer ses diplomates à l'école. Je n'ai pas parlé à Samuel récemment, mais je suis sûr qu'il sera d'accord avec ces recommandations.

*Paulo Nogueira Batista Jr. est économiste. Il a été vice-président de la New Development Bank, créée par les BRICS. Auteur, entre autres livres, de Le Brésil ne rentre dans le jardin de personne (Le Ya). https://amzn.to/44KpUfp

Version augmentée de l'article publié dans le magazine Carta Capital, le 17 novembre 2023.

notes

(1) Quant à Hilferding, un petit complément : je doute que ses publications méritent qu'on s'en occupe. Si je me souviens bien, sa performance dans la controverse avec Böhm-Baverk sur le problème marxiste classique de la transformation des valeurs en prix a été médiocre. Un autre exemple est sa performance dans la controverse avec Karl Hellferich sur la stabilisation du mark allemand en 1923.

(2) Pour une analyse de la ZLEA, voir Samuel Pinheiro Guimarães, Cinq cents ans à la périphérie, Porto Alegre et São Paulo : Editora da Universidade Federal do Rio Grande do Sul et Editora Contraponto, 1999 ; et aussi Samuel Pinheiro Guimarães, « Le Brésil n'a pas besoin de la ZLEA pour se mondialiser », Agence Carta Maior, mai 2002. J'ai également écrit en détail sur le sujet, inspiré par le travail et l'action de Samuel. Voir « L'Alca et le Brésil », dans mon livre Le Brésil et l’économie internationale : récupération et défense de l’autonomie nationale, São Paulo : Editora Campus, 2005, p. 75-116.

(3) « Pour le négociateur, l’accord favorise davantage l’UE que le Mercosur », Valeur économique, 4 décembre 2019, p. R16. Ridicule a été la réaction du diplomate Marcos Galvão, alors ambassadeur du Brésil auprès de l'UE, qui a déclaré : « M. Clarke voulait être positif, il voulait aider, mais il a eu recours à une image malheureuse qui a fini par déformer le message. J’espère cependant que leur enthousiasme contribuera à convaincre les Européens de tous bords que nous avons un bon accord pour les deux parties.» Les diplomates brésiliens connaissent certainement des hauts et des bas.

(4) « Les accords internationaux – pièges pour un futur gouvernement brésilien », lettre capitale, 31 mai 2021, https://www.cartacapital.com.br/opiniao/acordos-internacionais-armadilhas-para-um-futuro-governo-+brasileiro/amp/

(5) Une analyse complète de l’accord de 2019 peut être consultée dans Paulo Nogueira Batista Jr. et Álvaro Luiz Vereda Oliveira, Accord Mercosur/Union européenne et entrée dans l’OCDE : des pièges pour le futur gouvernement brésilien, Texte pour discussion III, septembre 2021, Chaire Celso Furtado, Colégio de Altos Estudos da Universidade Federal do Rio de Janeiro, p. 1, 2 et 4-7, disponibles sur : Texto-3_-Catedra-Celso-Furtado.pdf (nogueirabatista.com.br)/

(6) Un excellent résumé récent des aspects problématiques de l’accord a été rédigé par Gustavo Tavares da Costa, « Les risques de l’accord Mercosur-UE ne se limitent pas à l’environnement et aux marchés publics », note non publiée, octobre 2023.

(7) Ce problème et d'autres soulignés ici sont anciens et présents depuis le début des négociations avec les Européens en 1999. Voir, par exemple, Paulo Nogueira Batista Jr., Le Brésil et l'économie internationale, op. cit., 132-135.

(8) Gustavo Tavares da Costa, op. cit., p. 3 et 4.

(9) Voir l'article publié par le président de la Fédération unique des travailleurs du pétrole – FUP, Deyvid Bacelar, « Accord Mercosur – ​​L'Union européenne lève un signal d'avertissement pour le Brésil », 360 puissance, 25 octobre 2023. www.poder360.com.br/opiniao/acordo-mercosul-uniao-europeia-acende-sinal-de-alerta-ao-brasil.

(10) Il s'agit d'un problème qui n'est pas encore résolu et qui existe depuis le début des négociations avec les Européens. Voir, par exemple, Paulo Nogueira Batista Jr., Le Brésil et l'économie internationale, op. cit., p. 132-135.

(11) Gustavo Tavares, op. cit., p. 4-6. Voir aussi Marcelo Zero, « L'accord Mercosur – UE, qui est déjà mauvais, devient inacceptable avec les nouvelles et draconiennes exigences européennes », Viomundo, 14 mai 2023, https://www.viomundo.com.br/politica/marcelo-zero-acordo-mercosul-ue-que-ja-e-ruim-torna-se-inaceitavel-com-as-novas-e-draconianas-exigencias-europeias.html.

(12) Voir Andreas Becker, « Leçons de l'échec du libre-échange entre les États-Unis et l'Australie », Deutsche Welle, 7 novembre 2023, https://www.dw.com/pt-br/li%C3%A7%C3%B5es-do-fracasso-do-livre-com%C3%A9rcio-entre-ue-e-austr%C3%A1lia/a-67334921 et, également, « L'Australie refuse les termes de l'Union européenne pour un accord de libre-échange », CNN Brasil, 30 octobre 2023, disponible sur : https://www.cnnbrasil.com.br/economia/australia-recusa-termos-da-uniao-europeia-para-acordo-de-livre-comercio. 

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