Par LUIZ FERNANDO DE PAULA, CAMILA VAZ & PEDRO LANGE NETTO*
Alors que les inégalités s'accentuent, et que l'économie reste dans une perspective de faible reprise, l'agenda économique semble se construire comme si, en 2021, le pays s'était déjà redressé et immunisé contre la pandémie
L'économie brésilienne, comme la plupart des économies du monde, a été fortement affectée par la crise liée à la pandémie de Covid-19. Celui-ci stagnait avant la crise sanitaire, avec un taux de chômage élevé et un contingent de plus de 40% de la population active dans le travail informel ou « ubérisé », en plus d'avoir vu une aggravation des inégalités sociales sur la période 2015/2019. : l'indice de Gini est passé de 0,525 en 2015 à 0,543 en 2019 (Barbosa et al, 2020). Le gouvernement brésilien a eu une réponse hésitante – souvent poussée par le déroulement des événements et/ou des initiatives du congrès national – face à une crise qui s'est avérée rapide et aiguë. Dans ce contexte, il fallait faire face aux problèmes liés à la baisse des revenus du secteur informel, à l'augmentation du chômage, à la solvabilité des entreprises, à la baisse des revenus des États et des municipalités (responsables du fonctionnement des services de santé), à la restriction de la liquidité dans le secteur bancaire, en plus des conséquences sociales et sanitaires de la pandémie.
En effet, l'effet de la crise du coronavirus sur l'économie a été immédiat, avec une forte sortie de capitaux de portefeuille, qui a généré une dévaluation de la monnaie de 27,3 % entre le 11 mars et le 14 mai ; le rationnement du crédit qui frappe les petites et moyennes entreprises ; une forte réduction du taux de croissance du PIB, frappant l'économie en particulier au 2ème trimestre, tirée par le secteur des services et le secteur industriel ; et une forte augmentation du taux de chômage (de 11,0% en décembre 2019 à 14,4% en août 2020).
La réponse initiale du gouvernement brésilien à la crise économique/sociale qui a résulté de la pandémie a été assez ambiguë. Au départ, la première réaction du ministre de l'Économie, Paulo Guedes, a été que "les réformes sont la meilleure réponse à la crise du coronavirus". Toujours en mars 2020, le gouvernement fédéral a adopté un ensemble de mesures anticycliques sans impact fiscal, qui comprenaient : le report du paiement de l'impôt sur les sociétés, comme le FGTS et les Simples ; l'anticipation du 13e salaire aux retraités ; la réaffectation des ressources au SUS ; l'adoption de mesures pour réduire la file d'attente du programme « Bolsa Família » ; et la fourniture d'une aide financière aux États et aux municipalités d'un montant total de 16 milliards de reais. Ces mesures se sont révélées insuffisantes pour faire face à la crise économique et sociale. Cela a obligé le gouvernement fédéral, après une forte campagne de la société civile et à l'initiative du Congrès national, à mettre en œuvre un programme d'urgence de soutien du revenu pour la population la plus vulnérable, compte tenu de l'existence d'une énorme partie de la population composée de travailleurs informels.
Une étape fondamentale dans la lutte contre la crise économique résultant de la crise sanitaire a été l'approbation par le Congrès national de l'état de calamité publique dans le pays, en vigueur jusqu'au 31/12/2020, qui a permis au gouvernement brésilien de violer, en 2020, les objectifs de résultats budgétaires régis par la loi de responsabilité budgétaire et la loi d'orientation budgétaire, lui permettant ainsi d'augmenter ses dépenses pour faire face aux effets de la crise dans un contexte de forte baisse de la collecte des impôts. Dans un second temps, le Congrès a approuvé le soi-disant « budget de guerre », le 07/05/2020, destiné exclusivement aux mesures de lutte contre la crise liée au Covid-19, ne se limitant pas à la soi-disant « règle d'or », qui interdit l'émission de dette publique pour couvrir les dépenses courantes.
Il y avait une forte pression sociale et politique pour la mise en œuvre d'un programme de transferts monétaires d'urgence pour les travailleurs informels et les chômeurs. Au départ, le gouvernement fédéral était réticent à mettre en œuvre un programme de transfert de revenus et a fini par proposer un bon de 200,00 R$ pendant trois mois, tandis que le Congrès national a fait pression pour l'approbation d'un montant minimum de 500,00 R$. Cette pression a conduit à l'approbation d'un programme d'aide d'urgence, le 02/04/2020, établissant une aide d'urgence d'un montant de 600,00 BRL initialement pendant 3 mois, puis prolongée pendant plus de 2 mois (touchant environ 67,9 millions de bénéficiaires , environ 1/3 de la population brésilienne), destiné aux chômeurs, aux travailleurs informels et aux personnes inscrites à des programmes sociaux. Une fois le paiement des 5 tranches conclu, la continuité de l'aide d'urgence a commencé à être débattue, ce qui a conduit le gouvernement fédéral à instituer la mesure provisoire no. 1000, établissant une aide en 4 versements de 300,00 R$ (jusqu'en décembre).
En ce qui concerne la préservation de l'emploi formel, une fois de plus les ambiguïtés des mesures adoptées par le gouvernement fédéral étaient claires. Le président Bolsonaro a initialement proposé de suspendre le contrat de travail et de réduire la journée de travail sans verser de salaire ; cependant, en raison de la forte pression politique du Congrès national, il a ensuite proposé une compensation de revenu pour réduire les heures de travail et les salaires. Ainsi, le 01/04/2020, le Programme d'urgence pour le maintien de l'emploi et des revenus a été institué, qui autorisait temporairement les employeurs à réduire les salaires et les heures ou à suspendre les contrats de travail (jusqu'à 60 jours), avec droit à une stabilité temporaire. de l'employé et la réception d'une prestation d'urgence versée par le gouvernement brésilien. La réduction du temps de travail et du salaire pourra être de 25%, 50% ou 75% par accord individuel ou collectif avec un délai maximum de 90 jours, ou tout pourcentage, y compris 100%, uniquement par accord collectif. En raison de la permanence de la pandémie tout au long de 2020, le programme a été prolongé à trois reprises, se terminant en décembre.
Le programme d'aide d'urgence (AE) aux personnes vulnérables a contribué à une amélioration rapide de la répartition des revenus, car il a évité la baisse des revenus des familles à faible revenu, en comparaison avec d'autres segments de la population, en particulier le segment qui gagne moins de la moitié le salaire minimum. Lorsque l'AE est inclus dans le revenu total, les premier et deuxième déciles ont un gain moyen de 76 % et 32 %, respectivement, ce qui met en évidence le fort impact distributif de l'AE sur les segments à faible revenu. Dans les autres déciles, le gain diminue avec l'augmentation du revenu. Gonçalves et al. (2021) calculent également l'indice de Gini sans EA (0,5429) et avec EA (0,4972), montrant une variation significative de 8,4 % sur une courte période de temps. En plus de la réduction des inégalités sociales, il y a eu une forte réduction de la pauvreté et de l'extrême pauvreté grâce à l'EA : le pourcentage de la population en dessous de la pauvreté est passé de 23,7 % en mai à 18,4 % en août 2020, tandis que le pourcentage de l'extrême pauvreté a baissé encore davantage : de 4,18 % à 2,29 %, soit une réduction de près de moitié.
La performance de l'économie brésilienne en 2020 (-5,3% sur l'année) par rapport aux plus grandes économies d'Amérique latine, on observe une bien meilleure performance que la moyenne de l'Amérique latine (-7,7%) et des plus grandes économies de la région , comme l'Argentine (-10,5 %) et le Mexique (-9,0 %) (CEPALC, 2021). Au 1er trimestre 2021, on assiste à une nouvelle baisse de l'activité économique brésilienne en raison de la deuxième (et forte) vague de la pandémie, qui s'est traduite par des arrêts partiels dans plusieurs États brésiliens et les effets négatifs sur les revenus dus à la hausse du taux d'inflation provoqué par les chocs d'offre (hausse des prix des matières premières et dévaluation de la monnaie).
Le problème de l'économie brésilienne pour l'année 2021 et au-delà est lié à deux questions : (i) la stratégie négationniste du président Bolsonaro en matière de lutte contre la pandémie, qui favorise la croissance du nombre de cas et de décès liés au COVID-19, comme survenue dans la période de janvier à avril 2021, et le retard du programme de vaccination dans le pays, faisant que l'économie brésilienne a, au premier semestre 2021, une reprise bien inférieure à celle de la plupart des autres économies (OCDE, 2021) ; (ii) le retour du gouvernement brésilien à des politiques économiques orthodoxes en 2021, basées sur le « plafond des dépenses », qui, en gelant les dépenses publiques en termes réels, l'empêche de mettre en œuvre des politiques budgétaires contracycliques.
D'où notre évaluation selon laquelle il n'y a pas de stratégie du gouvernement fédéral pour mettre en œuvre un programme crédible de croissance durable; par exemple, il n'y a pas de programme gouvernemental axé sur les investissements dans les infrastructures. Il n'y a qu'un retour à « l'ancienne normalité » : un programme de réformes libérales, contrairement à ce qui a été mis en œuvre dans d'autres pays ; et dans la lignée du « Plano Mais Brasil », défendu par le gouvernement Bolsonaro, en 2019, et composé de trois Propositions d'amendement à la Constitution (PEC) : PEC d'urgence, PEC du Pacte fédératif et PEC des fonds publics. Parmi les mesures déjà approuvées par le gouvernement, en 2021, figurent l'Autonomie de la Banque centrale et le PEC d'urgence ; ce dernier a subi un certain nombre de changements depuis sa proposition initiale.
La reprise du programme de réformes libérales et d'austérité budgétaire voulue par le gouvernement Bolsonaro est conforme, comme on le voit, à la stratégie économique qui était mise en œuvre avant la pandémie, appelée par Oreiro et Paula (2021) comme « Tatcherismo Tupiniquim ». Cependant, le choc causé par la crise du COVID-19 a accéléré les tendances du débat économique international qui pointent dans une autre direction, ce qui contredit les préceptes fondamentaux de l'agenda défendu par Paulo Guedes. Dans cet article, nous utilisons les documents de Fiscal Monitor, une publication semestrielle du FMI, publiée en 2020 et 2021 comme procuration de ce débat à travers le monde, pour se remettre de la crise.
En effet, ces agendas divergent déjà dans leurs points de départ respectifs. En effet, le FMI – ainsi que d'autres organisations multilatérales – présuppose la survenance de lockdowns dans les moments les plus aigus de la pandémie, afin de structurer ses recommandations sur les phases de restrictions plus ou moins importantes des activités économiques dans les pays (FMI, 2020, p. 2). Comment le gouvernement Bolsonaro adopte une position anti-scientifique face aux effets positifs de confinement dans la maîtrise de la pandémie, cette étape fondamentale est sabotée d'avance. De plus, compte tenu du retard du programme de vaccination survenu dans le pays, il est important de mentionner que le FMI (2021) souligne l'importance de la vaccination à l'échelle mondiale, ce qui, selon ses termes, pourrait être le projet public " avec le plus grand rendement jamais identifié".
Voyons en tout cas ce que propose le FMI pour la gestion des économies nationales dans ce contexte. Au Revue financière : Politiques de relance, lancé en octobre 2020, un point central de ses recommandations est la nécessité d'une expansion budgétaire et d'investissements publics dans ce processus, tant pour les économies avancées que pour les économies émergentes. Pour le rendre viable, les gouvernements devraient, selon l'étude, recourir à une augmentation de l'émission de dette et de la taxation des couches les plus riches de la société - en fonction de leurs conditions fiscales et fiscales respectives. Dans un premier temps, l'accent devrait être mis sur le transfert de revenus vers les secteurs les plus vulnérables de la société, garantissant la survie des personnes et des entreprises.
Comme déjà suggéré, l'aide d'urgence, entre avril et décembre 2020, a été efficace à cet égard, garantissant des revenus aux travailleurs informels et, en même temps, une moindre baisse du PIB. Selon Sanches, Cardomingo et Carvalho (2021), s'il n'avait pas été mis en œuvre, la baisse du PIB brésilien aurait pu être de 8,4 % à 14,8 %. Mais le FMI (2020) insiste également sur le fait que cette aide ne doit pas être retirée brusquement, ce qui contraste avec ce qui s'est passé entre janvier et mars 2021, période au cours de laquelle l'aide a été annulée au Brésil, pour être ensuite reprise avec une valeur réduite. De plus, un système fiscal plus progressif n'a jamais été à l'horizon du gouvernement, malgré la régressivité notoire du système fiscal brésilien (Morgan, 2018).
Le deuxième moment où le rôle de l'Etat est essentiel est celui de la relance économique. À cet égard, l'investissement public est considéré comme un canal important pour stimuler l'économie, avec ses impacts substantiels sur la génération de croissance et d'emploi, en particulier en période d'incertitude, qui ont déjà été documentés dans la littérature académique. En ce sens, le FMI (2020) considère que les priorités de l'État devraient être l'amélioration du réseau de santé, l'expansion de l'infrastructure numérique - compte tenu des demandes et des tendances du secteur des services - et la transition vers un développement plus durable. modèle, en phase avec les enjeux du réchauffement climatique et de la protection de l'environnement. Selon l'étude, l'augmentation de l'investissement public dans ces domaines aurait également des effets positifs rapides sur la dynamique de l'investissement privé, faisant entrer l'économie dans un cercle vertueux de croissance.
La Revue financière d'avril 2021 suit la même ligne. Premièrement, il est important de noter l'accent que l'étude accorde à l'importance des mesures fiscales adoptées pendant la pandémie de Covid-19, pour atténuer ses effets sociaux, sanitaires et économiques. En outre, il convient de noter que la pandémie n'est pas encore maîtrisée, ce qui renforcerait l'importance du maintien du soutien budgétaire, même s'il peut être reformulé, par exemple, via une meilleure segmentation du soutien. Bien que, dans les faits, le document accorde de l'importance aux risques liés à l'augmentation de la dette publique, l'institution souligne qu'il faudrait les mettre en balance avec les risques découlant de l'extinction des soutiens actuels.
En outre, l'étude met un accent particulier sur les inégalités sociales, tant celles antérieures à la pandémie de Covid-19 qui, selon l'institution, ont fait que les effets de la pandémie ont touché de manière disproportionnée certains groupes sociaux, ainsi que l'expansion des pré-covid -2021 inégalités existantes causées par la pandémie (FMI, XNUMX). Ainsi, il suggère la nécessité de mesures qui garantissent l'accès aux services de base, tels que la santé et l'éducation, et le renforcement des politiques qui réduisent les inégalités, ainsi que le renforcement de la capacité fiscale de l'État.
Les recommandations du FMI s'inscrivent dans une tendance du débat international autour de la gestion des économies nationales, qui accorde une plus grande importance au rôle de l'État (Cherif, Engher et Hasanov, 2020). Martin Sandbu (2021), s'appuyant sur les positions récentes du FMI et de la Banque mondiale, suggère qu'il y aurait un « nouveau consensus de Washington » qui, à son tour, serait moins fiscaliste, puisque l'accent de ces institutions serait désormais mis sur effectuer efficacement les dépenses publiques et non les réduire.
En conclusion, il est encore trop tôt pour dire s'il y a un basculement plus profond et plus permanent des positions du FMI ou si ce changement de posture de l'institution ne perdurera que tant que dureront les effets les plus pervers liés à la pandémie de Covid-19. Cependant, il est important de souligner que si le FMI - une institution qui a toujours fait pression sur les pays dans leurs politiques d'ajustement visant à garantir des mesures d'ajustement budgétaire en cas d'augmentation de la dette publique - a souligné l'importance d'une politique budgétaire expansive au cours de la période pandémique; le gouvernement brésilien s'est inquiété du contraire, comme si la poursuite d'un ajustement budgétaire et la réduction du rôle de l'État dans l'économie garantissaient la reprise de la croissance du pays, ce qui ne s'est pas produit.
Ainsi, malgré un début d'année 2021 marqué par la deuxième vague de Covid-19, le centre de l'agenda du gouvernement était d'avancer de nouvelles propositions d'ajustement budgétaire. Alors que les inégalités s'accentuent, et que l'économie reste dans une perspective de faible reprise, l'agenda économique semble se construire comme si, en 2021, le pays s'était déjà redressé et immunisé contre la pandémie. Ainsi, alors que le plafond des dépenses reste la principale préoccupation économique et qu'il n'y a pas de stratégie claire de croissance à long terme pour l'économie brésilienne, il ne nous semble pas possible que le pays soit en mesure de faire face de manière adéquate aux effets de la pandémie, ni d'atteindre une trajectoire de développement à long terme.
* Luiz Fernando de Paula est professeur à l'Institut d'économie de l'Université fédérale de Rio de Janeiro (IE/UFRJ). auteur de Système financier, banques et finance de l'économie (Campus).
* Camila Vaz est doctorante en sociologie à l'Université fédérale de Fluminense (UFF).
*Pedro Lange Netto Machado est doctorante en Sciences Politiques à l'IESP/UERJ.
Références
CEPALC (2021). Annuaire statistique de l'Amérique latine et des Caraïbes 2020. Santiago : CEPAL.
Cherif, R.; Engher, M. et Hasanov, F. (2020). Crouching Crouching, Hidden Biases: The Rise and Fall of Growth Narratives. Document de travail du FMI, WP/20/228.
FMI (2020). Surveillance financière : Politiques pour la relance. Consulté le 14 mars 2021 et disponible sur .
FMI (2021) Tax Monitor : un bon coup. Washington, avril.
Gonçalves, R., Nascimento, JC, Oliveira, AA, Michelman, C., Guidolin et P., Melo, G. (2021). Impacts de l'aide d'urgence sur le revenu et l'indice de Gini. Remarque de Cecon n.16, avril.
Morgan, M. (2018). Inégalité des revenus, croissance et fiscalité des élites au Brésil : nouvelles données combinant des données d'enquête et des données fiscales, 2001-2015. Document de travail de l'IPC-IG au. 165, fév.
OCDE (2021), https://www.oecd.org/economy/weekly-tracker-of-gdp-growth, consulté le 05/04/2021.
Oreiro, JL et Paula, LF (2021). Macroéconomie de la stagnation brésilienne. Rio de Janeiro : Livres Alta.
Sanches, M.; Cardomingo, M.; En ligneCarvalho, L. (2021). À quel point cela aurait-il pu être plus profond ? Analyser l'effet stabilisateur de l'aide d'urgence en 2020. Note de politique économique n.007, MADE/USP, février.
Vilella, C., Vaz, C. et Bustamante, J. (2020). Enquête et analyse des mesures économiques adoptées lors de la pandémie de COVID-19. Note de Politique Economique GESP IE/UFRJ, Juin.
