Par RAFAËL VALIM*
Un extrait du livre récemment publié "As Consequences of Covid-19 in Brazilian Law"
L'État brésilien face au Covid-19 : contextualisation
Faire face à la pandémie au Brésil a accentué les problèmes ataviques de notre administration publique. L'une d'entre elles, dont l'examen est particulièrement intéressant pour les besoins de ce travail, est la tendance à vouloir résoudre des problèmes complexes avec de simples formules restrictives de droit, traduite par une augmentation des activités policières administratives et de sanction. [I].
En effet, on assiste à une multiplication accélérée des mesures de politique sanitaire et à une timidité injustifiée dans l'adoption de mesures d'accompagnement administratif à destination des personnes physiques et morales les plus vulnérables. [Ii]. De fait, au niveau fédéral, se développe un discours officiel cynique, qui explore les effets délétères de la crise économique issue de la pandémie et occulte le fait que l'Union a les moyens de les atténuer.
Les deux principales mesures d'élargissement des droits déterminées par l'Union jusqu'à présent étaient la prestation d'urgence de préservation de l'emploi et du revenu, à verser en cas de réduction proportionnelle des heures de travail et du salaire ou de suspension temporaire du contrat de travail, introduite par la mesure provisoire n° 936/2020, et la aide d'urgence d'un montant de 600,00 BRL (six cents reais) par mois, pendant une période de trois mois, aux personnes vulnérables, dans les conditions définies par la loi n° 13.982 2020/XNUMX.
Mais tous deux sont notoirement incapables de faire face à la seule certitude dont nous disposons à l'heure actuelle, à savoir : la très grave crise économique et sociale qui approche.
Il nous semble que la situation exceptionnelle dans laquelle nous sommes plongés réinstaure avec une grande force une idée qui, bien que pour beaucoup elle semble « radicale », a été perfectionnée depuis des centaines d'années par des savants de tous les spectres idéologiques et des disciplines les plus variées de les sciences sociales. [Iii]: le revenu de base universel, entendu, dans la définition de Philippe van Parijs et Yannick Vanderborght, comme un revenu versé par une collectivité politique à tous ses membres individuellement, quelles que soient leur situation financière ou leurs exigences professionnelles [Iv].
Comme le souligne Bernard E. Harcourt, le moment actuel « appelle une révolution juridique, politique et économique capable d'inaugurer une nouvelle ère de coopération » [V]. Le revenu de base universel, loin d'être la panacée [Vi], constitue une pièce centrale de cette « révolution » et se présente comme un instrument fondamental pour la réalisation du projet de société inscrit dans la Constitution fédérale de 1988.
L'activité de promotion en droit administratif brésilien
Comme nous avons déjà eu l'occasion de le dire [Vii], la Constitution fédérale de 1988 fonde sans équivoque un État social de droit, résultat de l'union des traits juridico-positifs de la règle de loi – dignité de la personne humaine, souveraineté populaire, séparation des fonctions de l'État, principe d'égalité, principe de légalité, système de droits fondamentaux doté de pérennité, principe de contrôle juridictionnel inaliénable, principe de sécurité juridique et principe de publicité – et de la État social – liste des droits sociaux fondamentaux, sécurisation des services publics et large intervention dans les domaines économique et social.
Il convient également de rappeler certains des fondements (art. 1 de la Constitution fédérale) et des objectifs fondamentaux (art. 3 de la Constitution fédérale) de la République fédérative du Brésil : les valeurs sociales du travail (art. 1, point IV , de la Constitution Fédérale); construction d'une société libre, juste et solidaire (art. 3, point I, de la Constitution fédérale) garantie du développement national (art. 3, point II, de la Constitution fédérale); éradication de la pauvreté et de la marginalisation et réduction des inégalités sociales et régionales (art. 3, point III, de la Constitution fédérale).
Il est donc naturel de conclure que l'État brésilien, grâce à son engagement notoire en faveur de la justice sociale, représente l'antithèse du néolibéralisme. Au truisme libéral selon lequel l'État ne doit pas s'immiscer dans la vie économique, compte tenu de l'hypothèse tout à fait discutable selon laquelle le marché serait un instrument plus efficace pour allouer les ressources et développer la société, est combattu par un État qui joue un rôle marqué dans l'organisation de l'économie et domaines sociaux.
De même, aux formulations abstraites, hors contexte et cyniques du discours libéral, nées du postulat erroné que les hommes naissent égaux en droits et en devoirs, s'oppose un catalogue interdépendant et complémentaire de droits fondamentaux, forgé du fait que, d'ailleurs, une évidence, que les droits à la liberté n'ont de sens que s'ils sont assortis de certaines conditions matérielles.
Comme l'enseigne Manuel García-Pelayo, "alors qu'aux XVIIIe et XIXe siècles, on comprenait que la liberté était une exigence de la dignité humaine, on pense maintenant que la dignité humaine (matérialisée dans les principes socio-économiques) est une condition de l'exercice de la liberté". [Viii].
Du noyau de l'État social régi par la loi brésilienne émerge une administration publique qui, en plus des objectifs du XIXe siècle de maintien de l'ordre et de la sécurité, doit atteindre, à travers les services publics et les politiques publiques, les nobles objectifs imposés par la Constitution. . C'est « l'État télocratique » que considère le professeur Fábio Konder Comparato, antagoniste à la nomocratie libérale et dont la légitimité repose sur la capacité à atteindre des fins prédéterminées. [Ix].
L'activité administrative de promotion se présente comme un instrument précieux de l'État social de droit brésilien pour la réalisation de ses objectifs. Il ne s'agit pas d'une activité subsidiaire, accessoire aux déficiences du marché, mais d'une action planifiée de l'État visant à la réalisation d'intérêts publics.
Compte tenu de la nécessité d'une définition positive et restreinte de l'activité de développement, il nous semble que celle-ci peut être comprise comme le transfert de biens et de droits au profit des individus, à titre gratuit ou à titre onéreux dans des conditions facilitées, afin d'orienter ou la satisfaction indirecte des intérêts publics [X].
Notez que le dernier élément de la définition révèle le but de l'activité de développement. Bien qu'à première vue l'expression « afin de satisfaire directement ou indirectement l'intérêt public » puisse sembler un truisme, elle contient un trait déterminant du concept de promotion que nous formulons. Contrairement à ce que défend la majorité de la doctrine, nous soutenons que, dans la loi brésilienne, l'activité de développement ne se limite pas à la sauvegarde indirecte des intérêts publics, mais comprend également des instruments très élevés de satisfaction directe des intérêts publics.
Ainsi, à côté des transferts de biens et de droits destinés à stimuler des activités relevant de l'intérêt général – satisfaction indirecte de l'intérêt public –, il existe des transferts de biens et de droits visant à protéger les droits fondamentaux – satisfaction directe de l'intérêt public –, dont exemple au Brésil exactement le revenu de base universel.
Le moment et le lieu du revenu de base universel
Dans le droit administratif brésilien, le revenu de base universel constitue une sorte de subvention, une catégorie qui doit être séparée de la subvention. Alors qu'elles visent à stimuler certaines activités, satisfaisant indirectement l'intérêt public, les subventions sont destinées à la protection de certains droits fondamentaux, satisfaisant directement l'intérêt public. Profitant de l'expression du professeur Germán Fernández Farreres, la subvention est une technique directement liée à la statuts du bénéficiaire [xi].
Les subventions sont donc des attributions de fonds propres en faveur d'individus sans exigence de considération ou d'application de ressources publiques transférées dans une activité spécifique d'intérêt public.
Or, le revenu de base universel est une sorte de subvention caractérisée par son inconditionnalité dans les trois sens décrits par Philippe van Parijs et Yannick Vanderborght [xii]: c'est un droit strictement individuel, dissocié de la situation domestique ; n'est pas soumis à une preuve de revenus ou de patrimoine ; et est libre de toute obligation de quelque nature que ce soit.
Cette caractéristique est présente dans l'art. 1 de la loi nº 10.835/2004, qui a institué le soi-disant « revenu de citoyenneté de base » au Brésil à l'initiative de l'infatigable sénateur Eduardo Suplicy. Permettez-nous de transcrire le dispositif précité :
"Art. 1er. À partir de 2005, le revenu de citoyenneté de base est institué, qui constituera le droit de tous les Brésiliens résidant dans le pays et des étrangers résidant au Brésil depuis au moins 5 (cinq) ans, quel que soit leur statut socio-économique, de recevoir, annuellement, une somme d'argent avantage".
Malgré la longue période de consécration juridiquement positive du revenu de base universel au Brésil, malheureusement, l'administration publique ne l'a pas encore mis en œuvre. Nous essaierons cependant de démontrer qu'un tel comportement omis se traduit par une grave illégalité, notamment dans un contexte de profonde crise économique et sociale. En d'autres termes, le chef de l'exécutif fédéral n'a aucune marge d'appréciation pour définir le moment opportun pour la mise en place du revenu de base universel. En termes juridiques, sa concession immédiate est requise.
En effet, les principes constitutionnels, dans leur fonction interprétative [xiii], combinées à la réalité sociale qui sous-tend les normes introduites par la loi nº 10.835/2004, indiquent sans ambiguïté la nécessité de mettre en œuvre le revenu de base universel.
D'ailleurs, la leçon du Prof. Celso Antônio Bandeira de Mello concernant la réduction ou même l'élimination du pouvoir discrétionnaire dans le cas spécifique [Xiv]: « Enfin, la discrétion est relative, en ce sens que, même lorsque la loi a, dans sa diction, consacré une certaine marge de liberté pour l'agent, cette liberté peut s'estomper, voire s'évanouir complètement face à la situation concrète dans la situation, quelle règle doit s'appliquer. C'est-à-dire : compte tenu des particularités de l'événement dont elle est saisie, l'autorité peut se trouver face à un cas dans lequel ses options pour atteindre l'objectif légal sont contenues dans un espace plus angoissant que celui abstraitement franchisé par la loi, et elle peut se produire, même s'il ne reste, de toute évidence, qu'un seul comportement apte à satisfaire à la portée normative, car aucun autre comportement n'est susceptible de collimater les finalités de la loi face à la composition de la situation. En résumé : la discrétion au niveau de la norme est une condition nécessaire, mais pas toujours suffisante, pour qu'elle subsiste dans les situations concrètes ».
En ce qui concerne les principes constitutionnels, il convient d'examiner, quoique brièvement, ceux qui soutiennent et exigent la matérialisation du revenu de base universel.
Du point de vue du travail, on sait que la Constitution consacre la poursuite du plein emploi comme l'un des principes de l'ordre économique et institue (art. 170, point VIII), parmi les droits du travailleur, un salaire minimum « capables de subvenir à leurs besoins vitaux élémentaires et à ceux de leur famille en matière de logement, d'alimentation, d'éducation, de santé, de loisirs, d'habillement, d'hygiène, de transport et de sécurité sociale, avec des réajustements périodiques qui préservent leur pouvoir d'achat » (art. 6, IV) .
La réalité, cependant, est que le chômage est un problème structurel et non conjoncturel du capitalisme contemporain. [xv]. Même la croissance économique ne peut l'apaiser [Xvi]. D'autre part, la précarité et l'informalité sont des marques fondamentales du monde du travail aujourd'hui.
A tout cela s'ajoute désormais la masse de chômeurs qui sera inévitablement générée par la pandémie de coronavirus, qui se traduira par plus de précarité et d'informalité.
Le revenu de base universel est une réponse décisive à ce scénario dantesque, afin de sauvegarder les conditions minimales d'une vie digne pour les chômeurs, les précaires [xvii] et les travailleurs informels. À proprement parler, à travers elle, l'objectif constitutionnel de fournir aux gens une somme d'argent périodique qui leur fournit un minimum existentiel est atteint.
Le revenu de base universel favorise en outre une plus grande stabilité de la demande grâce à la continuité de la consommation privée, permettant aux entreprises de planifier des investissements à long terme [xviii]. Avec cela, le très important - bien qu'oublié - l'art. 219 de la Constitution fédérale, selon lequel « le marché intérieur fait partie du patrimoine national et sera encouragé afin de permettre le développement culturel et socio-économique, le bien-être de la population et l'autonomie technologique du Pays, dans le cadre de les termes de la loi fédérale ».
Aussi le principe de la libre initiative, qualifié de fondement de la République fédérative du Brésil (art. 1, point IV) et de son ordre économique (art. 170, tête) milite en faveur du revenu de base universel. Bien que cette affirmation puisse sembler inhabituelle pour beaucoup, dans les leçons de Philippe van Parijs et YannickVanderborght, en garantissant « un plancher inconditionnel, on peut s'attendre à ce qu'un revenu de base contribue à déclencher l'entrepreneuriat, en protégeant mieux les travailleurs indépendants, les travailleurs et le capital-travail partenariats contre le risque de rendements fluctuants et incertains ». [xix].
Il convient également de rappeler que le revenu de base universel est un moyen de réaliser le droit fondamental à la liberté tant proclamé. Comme nous le rappelle l'un des fondateurs de la Constitution des États-Unis, Alexander Hamilton, « un pouvoir sur les moyens de subsistance d'un homme est égal à un pouvoir sur sa volonté ».[xx]. En d'autres termes, la seule façon d'assurer la liberté est de satisfaire les besoins vitaux minimaux. [Xxi]. Sans cela, nous aurons un simulacre de liberté, un privilège classiste incompatible avec le constitutionnalisme contemporain.
Notons enfin que le revenu de base universel répond à tous les objectifs fondamentaux de notre République, à savoir (art. 3 de la Constitution fédérale) : édifier une société libre, juste et solidaire ; assurer le développement national; éradiquer la pauvreté et la marginalisation et réduire les inégalités sociales et régionales ; promouvoir le bien de tous, sans préjudice d'origine, de race, de sexe, de couleur, d'âge ou de toute autre forme de discrimination.
Comme le prévient à juste titre Guy Standing, le revenu de base universel n'éradique pas la pauvreté [xxii], mais joue un rôle central dans la lutte contre les inégalités sociales déjà alarmantes dans toutes les régions du monde, qui ne font que s'aggraver avec la pandémie de coronavirus. Qu'il suffise de dire que, selon une étude du Institut d'études politiques, la richesse des milliardaires américains a augmenté de près de 10 % en seulement trois semaines, juste au moment où la crise du Covid-19 a commencé [xxiii].
Conclusion
Aux détracteurs a priori du revenu de base universel, il convient de rappeler Jean Rivero : "ce serait une erreur de demander à la Loi plus qu'elle ne peut donner, mais ce serait une autre erreur de ne pas demander tout ce qu'elle peut donner" [xxiv].
Le revenu de base universel est non seulement possible, mais, dans les quadrants de la loi brésilienne, il constitue un devoir de l'administration publique, qui correspond à un droit subjectif de tous les Brésiliens résidant dans le pays et des étrangers résidant au Brésil depuis au moins cinq ans. Le nier, c'est vider le cœur de notre ordre constitutionnel.
Enfin, il convient de noter que le revenu de base universel ne peut jamais servir de prétexte à l'État pour démissionner de la prestation de services. Elle consolide l'État social de droit et doit s'articuler avec les services publics et les autres programmes sociaux prévus par la Constitution et les lois.
* Raphaël Valim, avocat, titulaire d'une maîtrise en droit administratif de la PUC-SP, où il a enseigné de 2015 à 2018. Auteur, entre autres livres, de Lawfare: une introduction (avec Cristiano Zanin et Valeska Zanin Martins) – Contracurrent, 2019.
Publié à l'origine dans WARDE, Walfrido; VALIM, Rafael (coord.). Les conséquences du Covid-19 dans la législation brésilienne. São Paulo : Contre-courant, 2020.
Références
BANDEIRA DE MELLO, Celso Antônio. Cours de droit administratif, 33e édition. São Paulo : Malheiros, 2016.
COMPARATO, Fabio Konder. Essai sur le jugement d'inconstitutionnalité des politiques publiques. Magazine d'information législative, 138: 39-48.
FARRERES, Germán Fernández. Aspects différentiels entre les subventions et les mesures de promotion économique. Magazine espagnol de la fonction consultative, 13: 31-81.
GARCÍA-PELAYO, Manuel. Les transformations de l'État contemporain. Rio de Janeiro : Forense, 2009.
PARIJS, Philippe van; VANDERBORGHT, Yannick. Revenu de base: la proposition radicale pour une société libre et une économie saine. Cambridge, MA: Harvard University Press, 2017.
PISARELLO, Gérard; DECABO, Antonio. Le loyer de base comme nuevoderechociudadano. Madrid : Trotte, 2006.
RODRÍGUEZ-ARANA, Jaime. Droit administratif et droits sociaux fondamentaux, 2e éd. Séville : Global Law Presse, 2006.
ROMAIN, Diane. Le droit public face à la pauvreté. Paris : LGDJ, 2002.
DEBOUT, Guy. Revenu de Base. Londres : Penguin Books, 2017.
SUPIOT, Alain (Coord.). Solidarité: sondage sur un prince juridique. Paris : Odile Jacob, 2015.
SUPLICIE, Eduardo. revenu de citoyenneté: la sortie se fait par la porte, 7e éd. São Paulo : Cortez, 2003.
notes
[I] BANDEIRA DE MELLO, Celso Antônio. Cours de droit administratif, 33e édition. São Paulo : Malheiros, 2016, p. 438.
[Ii]Il convient de noter la rapidité des mesures prises en faveur du système financier, comme l'ont démontré Pedro Serrano, Gilberto Bercovici et Anderson Medeiros Bonfim (Covid-19 et l'échec des mesures de la Banque centrale. Disponible sur : https://www.cartacapital.com.br/opiniao/covid-19-e-o-desacerto-das-medidas-do-banco-central/).
[Iii] DEBOUT, Guy. Revenu de Base. Londres : Penguin Books, 2017, p. 17.
[Iv] PARIJS, Philippe van; VANDERBORGHT, Yannick. Revenu de base: la proposition radicale pour une société libre et une économie saine. Cambridge, Massachusetts : Harvard University Press, 2017, p. 4.
[V]HARCOURT, Bernard E. Le coopérationismeou comment enfinir avec cette pesteéconomique.Média AOC – AnalyzeOpinion Critique. Disponible en: https://aoc.media/analyse/2020/05/11/marches-et-pandemie/
[Vi] DEBOUT, Guy. Revenu de Base. Londres : Penguin Books, 2017, p. 54.
[Vii]VALIM, Raphaël. Subvention en droit administratif brésilien. São Paulo : Contre-courant, 2015, p. 27.
[Viii]GARCÍA-PELAYO, Manuel. Les transformations de l'État contemporain. Rio de Janeiro : Forense, 2009, p. 14.
[Ix]COMPARATO, Fabio Konder. Essai sur le jugement d'inconstitutionnalité des politiques publiques. Magazine d'information législative, 138 : 43 et 44.
[X]VALIM, Raphaël. Subvention en droit administratif brésilien. São Paulo : Contre-courant, 2015, p. 56.
[xi]FARRERES, Germán Fernández. Aspects différentiels entre les subventions et les mesures de promotion économique. Magazine espagnol de la fonction consultative, P 39.
[xii] PARIJS, Philippe van; VANDERBORGHT, Yannick. Revenu de base: la proposition radicale pour une société libre et une économie saine. Cambridge, Massachusetts : Harvard University Press, 2017, p. 8.
[xiii] VALIM, Raphaël. Le principe de sécurité juridique dans le droit administratif brésilien. São Paulo : Malheiros, 2010, p. __.
[Xiv]BANDEIRA DE MELLO, Celso Antônio. Cours de droit administratif, 33e édition. São Paulo : Malheiros, 2016, p. 1019.
[xv]FUMAGALLI, Andréa. Douce thèse sur les revenus de la citoyenneté. In: PISARELLO, Gerardo; DECABO, Antonio. Le loyer de base comme nuevoderechociudadano. Madrid : Trotta, 2006, p. 40.
[Xvi]BASCETTA, Marco; BRONZINI, Giuseppe. Loyer universel dans la crise de sociedaddeltrabajo. In: PISARELLO, Gerardo; DECABO, Antonio. Le loyer de base comme nuevoderechociudadano. Madrid : Trotta, 2006, p. 171.
[xvii]ROMAIN, Diane. Le droit public face à la pauvreté. Paris : LGDJ, 2002, p. 423.
[xviii]FUMAGALLI, Andréa. Douce thèse sur les revenus de la citoyenneté. In: PISARELLO, Gerardo; DECABO, Antonio. Le loyer de base comme nuevoderechociudadano. Madrid : Trotta, 2006, p. 62.
[xix] PARIJS, Philippe van; VANDERBORGHT, Yannick. Revenu de base: la proposition radicale pour une société libre et une économie saine. Cambridge, Massachusetts : Harvard University Press, 2017, p. 24.
[Xxi]Le professeur Jaime Rodríguez-Arana défend à juste titre le concept de « liberté solidaire » (RODRÍGUEZ-ARANA, Jaime. Droit administratif et droits sociaux fondamentaux, 2e éd. Séville : Global Law Presse, 2006, p. 161).
[xxii]DEBOUT, Guy. Revenu de Base. Londres : Penguin Books, 2017, p. 79.
[xxiii]COLLINS, Chuck. Les milliardaires deviennent encore plus riches grâce à la pandémie. Assez. Disponible en: https://www.cnnbrasil.com.br/business/2020/05/01/os-bilionarios-estao-ficando-ainda-mais-ricos-com-a-pandemia-basta
[xxiv] Extrait original : « serait une erreur de demander au Droit plus qu'il ne peut donner, c'en serait une autre de ne pas lui demander tout ce qu'il peut donner » (RIVERO, Jean. Intérêtsviatux de la nation et fins humaines du pouvoir. In: Licéitéendroitpositifetréférénceslégalesauxvaleurs: contribution à l´étudedurèglementjuridiquedesconflits de valeurpénal, publicetinternational. Bruxelles : Bruylant, 1982, p. 545).
