Par PAULO NOGUEIRA BATISTA JR.*

Observations sur la politique budgétaire d'un futur gouvernement Lula

Aujourd'hui, j'écrirai principalement pour les économistes, mais j'espère que le texte sera accessible, au moins en partie, à d'autres également. Je veux aborder une controverse parmi les économistes hétérodoxes. Il y a essentiellement deux groupes. D'un côté de la polémique, les plus traditionnels, pour qui les déficits et la dette publique sont des préoccupations pertinentes. De l'autre, les plus innovants et extrémistes, pour qui il ne s'agit essentiellement que d'un mythe orthodoxe, issu d'une méconnaissance de l'économie. Le premier groupe est composé de keynésiens conventionnels. La seconde est influencée par la théorie monétaire moderne, qui a émergé il y a quelques années aux États-Unis et a eu de grandes répercussions là-bas et dans d'autres pays. La controverse est complexe; Je n'aborderai que certains de ses aspects.

Un avertissement préliminaire

Avant d'entrer dans le vif du sujet, une petite mise en garde. Il s'agit, lecteur, d'une querelle au sein d'une même famille. Je suis bien conscient que ces combats ont tendance à être les pires, et peuvent devenir vraiment fratricides. Pour cette raison même, les tempéraments doivent être tempérés. D'autant plus que l'économie est loin, très loin d'être une science exacte. Je ne sais même pas s'il existe une science "exacte". Quoi qu'il en soit, la vérité est que l'économie excelle dans l'inexactitude. Nous, économistes, ne sommes à proprement parler sûrs de rien. Von Mises a poursuivi en disant, la langue dans la joue, que la seule chose incontestable en économie serait les identités comptables.

De plus, nous ne pouvons pas oublier que le cadre politique national est très délicat. Il n'est pas possible d'alimenter des luttes internes dans le champ progressiste capables de nous détourner de l'essentiel, qui est de combattre le bolsonarisme et les idéaux économiques dits néolibéraux, mais en réalité paléolibéraux, qui lui sont associés.

Il y a un facteur dans la situation brésilienne qui exacerbe la polémique théorique chez les hétérodoxes : l'approche d'une éventuelle élection de Lula. Et la question centrale devient : quelle devrait être la politique économique et, en particulier, la politique budgétaire, de dépenses et de taxation, de cet éventuel futur gouvernement ?

Ce que je dirai ensuite est controversé. Je propose ces réflexions comme une modeste contribution à un débat complexe, qui se poursuivra encore un certain temps.

L'extrême hétérodoxie

Je me consacrerai au groupe le plus intéressant - l'extrême hétérodoxe. Ce qu'ils disent, avec quelques réserves, c'est qu'il n'y a pas de plafonnement effectif des dépenses publiques lorsque l'État émet une monnaie souveraine et n'a pas de dette significative libellée en devises étrangères. Dans ce cas, toutes (ou presque toutes) les dettes accumulées par le secteur public sont payées dans une monnaie que l'État émet et contrôle. Par conséquent, l'idée que la dette peut devenir impayable ou insoutenable est essentiellement une légende orthodoxe. Il n'y a pas lieu de s'inquiéter du financement des dépenses publiques, mais surtout de la nature des dépenses. L'argument n'est pas valable, souligne-t-on, pour des économies dollarisées ou avec un gouvernement lourdement endetté en devises étrangères.

Peut-être que le paragraphe précédent, un résumé serré, comme disent les juristes, ne rend pas justice à l'argument. Je vous demande de me corriger, si nécessaire, et je continuerai.

Sauf que je fais peut-être une caricature, je dirais que l'argument extrême, bien qu'instigateur, ne semble pas tout à fait correct. Attention, lecteur, pas parce que c'est extrême. Les Brésiliens ont (ou avaient) l'habitude de se présenter comme modérés, équilibrés, etc. et a, en règle générale, des préjugés contre l'extrémisme. Mais c'est idiot. Si la vérité est à l'extrême, allons-y ! Le problème est que, dans ce cas, ce n'est pas le cas.

La théorie monétaire moderne a apporté une contribution importante à la démystification, aux États-Unis et plus tard ailleurs, des simplifications de l'orthodoxie économique, qui peut être aussi puissante qu'ignorante. Les décennies ont passé, mais je dois dire que je m'identifie toujours par tempérament aux iconoclastes. Et je vais plus loin : je trouve franchement ridicule la course de certains économistes progressistes pour se montrer « responsables » et « sérieux », endossant, en tout ou en partie, les préjugés économiques les plus superficiels du marché et de la foule des bouffons.

Pertinence des déficits et de la dette du secteur public

Pourtant, lecteur, je ne vois pas comment justifier pleinement l'extrême hétérodoxie. Ce serait merveilleux s'il n'y avait pas de restrictions fiscales et si cela suffisait à se débarrasser d'un ensemble d'idées dépassées et pernicieuses. Malheureusement, ce n'est pas tout à fait ça. Les déficits et la dette du secteur public ne sont pas sans importance, ou peu pertinents, même dans les économies avec leur propre monnaie et les gouvernements non endettés en devises étrangères.

Voyons pourquoi. La raison la moins controversée, déjà présente chez Abba Lerner, l'un des principaux ancêtres théoriques de la théorie monétaire moderne, est la restriction de la capacité productive. Une expansion du déficit budgétaire, qui reflète une politique d'augmentation des dépenses ou de réduction de la pression fiscale, peut se heurter à des limitations de l'offre globale lorsque le degré préexistant d'utilisation des capacités existantes est élevé. Et, notez - la contrainte de capacité peut être pertinente même si le niveau d'inactivité moyen est élevé. Une dispersion autour de cette moyenne peut faire apparaître des goulots d'étranglement et des pressions de la demande sectorielle sur les prix et les salaires bien avant que l'économie n'approche du plein emploi de la main-d'œuvre, des installations de production et d'autres facteurs de production.

Un contre-argument peut être posé : mais est-ce valable même si l'expansion des dépenses publiques ou la baisse des recettes fiscales se traduit par une augmentation de la capacité productive de l'économie, via un accroissement de l'investissement public ou des incitations à l'investissement privé ? Toutefois. L'offre réagit plus lentement que la demande globale. Une fois la capacité préexistante épuisée, ou lorsque cette limite approche, un scénario de demande excédentaire s'installe, avec pour conséquences une hausse de l'inflation et des déséquilibres de la balance des paiements dans les transactions courantes.

Le déséquilibre de la balance des paiements nous amène à une deuxième raison de ne pas accepter l'extrême hétérodoxie. Lorsque l'État n'est pas un émetteur de monnaie internationalement liquide, l'économie est potentiellement soumise à une restriction externe. L'aspect central ici n'est même pas le compte courant de la balance des paiements, mais le mouvement des capitaux. Si la politique budgétaire expansive amène les détenteurs de capitaux à percevoir que la dette publique augmente de manière insoutenable, il y a généralement une pression sur le taux de change et/ou les réserves internationales, avec des effets négatifs sur l'inflation, les taux d'intérêt et sur d'autres aspects de l'économie.

Notons qu'en l'absence de contrôle efficace des capitaux, les réactions pertinentes s'étendent également aux détenteurs de capitaux nationaux. Il convient également de noter que l'absence de dette publique en devises n'élimine pas le problème. Il suffit que les engagements extérieurs nets ou les avoirs intérieurs nets du pays soient élevés, comme c'est généralement le cas, par rapport au stock de réserves internationales à la Banque centrale.

Mais la question demeure, sur laquelle insistent les hétérodoxes extrêmes : cela a-t-il un sens de parler de « soutenabilité » de la dette ? Ou est-ce juste un préjugé orthodoxe, à vaincre en abandonnant des idées dépassées ? Y avait-il donc une question de principe dans le paragraphe précédent ? Deux réponses ici. La première, la plus faible, est que les détenteurs du capital croient en ces «idées dépassées» et peuvent réagir en conséquence. Cette réponse est plus faible car il est possible d'admettre qu'avec le temps, le choc avec la réalité dissiperait les préjugés.

Plus fondamental est de reconnaître que, oui, la dette publique peut s'avérer « insoutenable », même si ce n'est pas avec la rapidité et la prévisibilité imaginées par l'orthodoxie. En effet, la dette peut faire boule de neige et atteindre une proportion prohibitive du PIB et de la richesse nationale.

Comme? La croissance de la dette correspond au déficit (en actualisant l'augmentation de la base monétaire). Le déficit, à son tour, dépend des dépenses d'intérêts, qui reflètent l'encours de la dette préexistante et le taux d'intérêt moyen sur la dette. La dette génère un déficit qui génère des dettes de plus en plus importantes – à moins que le secteur public ne soit en mesure de compenser cette tendance par des excédents primaires élevés. Ce qui importe, cependant, n'est pas la valeur absolue de la dette, mais sa relation avec le PIB, les recettes fiscales et le stock de richesse nationale. Pour plus de commodité, il est d'usage de comparer la dette au PIB, qui apparaît comme procuration de la richesse et de la capacité de paiement du secteur public.

Avec un peu d'arithmétique, on peut montrer que les variables clés pour déterminer la trajectoire du ratio dette/PIB dans le temps sont, d'une part, l'écart entre le taux d'intérêt sur la dette et le taux de croissance du PIB et, d'autre part, le résultat primaire. La variation du quotient dette/PIB est une fonction directe de ce différentiel et une fonction inverse du résultat primaire.

L'argument des hétérodoxes extrêmes est qu'il suffit d'assurer un taux d'intérêt inférieur au taux de croissance économique pour stabiliser le ratio dette/PIB sans que l'excédent primaire nécessaire pour atteindre un tel objectif ne soit trop élevé. En outre, soulignent-ils, la croissance économique induite par la politique budgétaire expansive et la politique de taux d'intérêt modeste non seulement augmente le dénominateur du ratio, mais facilite également la génération d'excédents dans les comptes primaires en augmentant les revenus et en diminuant les dépenses cycliques (assurance , chômage et autres).

Tout cela est vrai, mais seulement jusqu'à un certain point. Les contraintes de capacité et de balance des paiements susmentionnées peuvent rendre impossible la combinaison de politiques budgétaires et monétaires expansionnistes. Mais si le taux d'intérêt dépasse alors le taux de croissance économique, il devient difficile d'arrêter la hausse du ratio dette/PIB. Cette augmentation ne peut se poursuivre indéfiniment, car elle ne peut dépasser le stock de richesse nationale. Bien avant d'atteindre ce plafond, la croissance de la dette conduira à une augmentation des primes de risque intégrées dans le taux d'intérêt des obligations d'État, alimentant la croissance de la dette via la composante financière des dépenses.

Le gouvernement se retrouvera confronté, tôt ou tard, à la tâche toujours politiquement difficile de réduire les dépenses ou d'augmenter les impôts - difficile en soi et nuisible, de surcroît, pour la demande globale et le PIB, qui jette l'économie dans un cercle vicieux et se répercute, aussi de cette façon, la croissance de la dette.

Hétérodoxie, mais pas beaucoup

L'extrême hétérodoxie a de nombreux mérites, y compris certains que je n'ai pas abordés ici. Il est supérieur, même dans la version peut-être caricaturale que j'ai critiquée ici, au fiscalisme grossier de nombreux économistes orthodoxes. Mais en favorisant la perception qu'il n'y a pas ou peu de limites aux dépenses publiques, elle peut contribuer à des catastrophes de politique économique.

Comme le disait le président Ernesto Geisel, un gouvernement sera composé, pour l'éternité, d'un ministère dans lequel tous les ministres voudront dépenser – tous sauf un, qui est chargé d'épargner : le ministre des Finances ou de l'Économie. Si ce dernier veut aussi être un dépensier, alors le gouvernement est en danger.

*Paulo Nogueira Batista Jr. il est titulaire de la Chaire Celso Furtado au Collège des Hautes Etudes de l'UFRJ. Il a été vice-président de la New Development Bank, créée par les BRICS à Shanghai. Auteur, entre autres livres, de Le Brésil ne rentre dans le jardin de personne (LeYa).

Version longue de l'article publié dans la revue lettre capitale, en 1ère. avril 2022.