Par JEAN-MARC VON DER WEID*
Le gouvernement a mis longtemps à comprendre que l’augmentation du coût de la nourriture, à la maison ou à l’extérieur, est beaucoup plus importante, socialement et politiquement, que l’indice général utilisé pour mesurer l’inflation.
1.
Le gouvernement Lula a pris conscience tardivement des conséquences politiques de l’inflation alimentaire. Porté par les bons résultats des politiques qui ont favorisé l'augmentation des revenus des plus pauvres, comme le programme Bourse Famille et la Prestation de Revenu Continu et l'augmentation réelle du salaire minimum, par la croissance de l'économie plus importante que prévu avec une offre d'emploi plus importante, par l'inflation relativement faible (IPCA) et par l'inflation alimentaire exceptionnellement basse (1%) en 2023, le gouvernement s'est endormi dans un berceau splendide... et s'est réveillé avec la gueule de bois.
Le « signal d’alarme » du gouvernement a été les récents sondages d’opinion qui ont montré un décalage entre l’autosatisfaction de l’administration vis-à-vis des chiffres macroéconomiques et l’insatisfaction croissante de l’électorat vis-à-vis de la performance du gouvernement, y compris celle du président Lula. Et que nous indiquent les sondages d’opinion sur les causes de cette mauvaise humeur parmi l’électorat ? Les prix des denrées alimentaires, de l'électricité et du carburant, avec de nombreuses plaintes à leur sujet.
Il est surprenant de constater combien de temps il a fallu à l’administration pour se rendre compte que l’augmentation du coût de la nourriture (IPAB), au pays ou à l’étranger, est beaucoup plus importante, socialement et politiquement, que l’indice général utilisé pour mesurer l’inflation dans l’ensemble de l’économie, tous biens et services compris (IPCA). En 2024, l'IPCA a atteint 4,8%, légèrement au-dessus de la limite cible, mais l'IPAB a connu un taux de croissance 50% supérieur, atteignant 7,7%.
Il semble que la mémoire des économistes et des politiciens du gouvernement soit très courte. L'inflation alimentaire a été le thème de la campagne 2022 de Lula, avec l'utilisation et l'abus de l'expression « bolsocaro », faisant référence au prix des aliments. Dans un article précédent, j'ai indiqué la fréquence des années où l'IPAB a dépassé l'IPCA, de 2002 à 2022. Au cours de cette période, l'inflation alimentaire n'a été inférieure à l'inflation générale que quatre fois et les autres années, il y a eu plusieurs années où l'IPAB a dépassé l'IPCA de 100 %. En d’autres termes, le problème n’est pas nouveau et n’a pas été suffisamment étudié pour pouvoir être traité correctement.
Les études démontrant l’énormité de notre problème alimentaire abondent depuis la création du premier CONSEA, sous le gouvernement d’Itamar Franco. La plus récente, réalisée en 2022, a montré que la moitié de la population souffrait d’insécurité alimentaire sévère ou modérée. Pour les plus pauvres, qui bénéficiaient du Programme Bourse Famille (PBF) ou du Paiement Continu des Prestations (BPC), le problème avait deux dimensions, quantitative et qualitative. Pour les autres, pauvres ou aisés, la dimension était qualitative : les gens adoptaient un régime alimentaire pauvre en nutriments essentiels tels que les protéines, les vitamines, les fibres et les sels minéraux.
Les causes de cette situation n’ont pas été étudiées en profondeur. La proposition des gouvernements populaires était d’augmenter les revenus de ceux qui étaient mal nourris, ce qui implique de croire que le problème se limitait au manque de ressources pour bien manger, en quantité et en qualité. Cela ne tient pas compte du problème de l’approvisionnement alimentaire, qui devrait augmenter de manière significative pour pouvoir répondre à la hausse de la demande générée par l’amélioration des revenus.
2.
Lorsque le gouvernement Lula a formulé le premier Plan de Récolte pour l'agriculture familiale, j'ai rejoint Plinio Sampaio pour rédiger la proposition d'augmentation du crédit PRONAF, avec des incitations spéciales pour la production d'aliments de base - haricots, riz, lait, blé et d'autres dont je ne me souviens pas. Cette proposition avait une prémisse que nous acceptions tous : la production d’aliments destinés à la consommation nationale serait au cœur de ce secteur (agriculture familiale), considéré comme responsable de 70 % de l’approvisionnement du marché intérieur.
L’autre postulat était que faciliter l’accès au crédit permettrait à l’agriculture familiale d’accroître sa production et de répondre à l’augmentation de la demande attendue en raison de l’effet PBF/BPC sur les revenus des plus pauvres.
Les deux prémisses se sont révélées fausses. La part de l’agriculture familiale dans la production alimentaire totale était bien plus faible que nous l’imaginions, peut-être un peu moins de la moitié des mythiques 70 %. Et le crédit facilité par les subventions sur les taux d’intérêt des prêts pour les produits alimentaires n’a pas suffi à empêcher l’agriculture familiale, surtout la plus capitalisée des régions du Sud et du Sud-Est, de se tourner vers la production de matières premières destinées à l’exportation, une opération plus rentable que la production d’aliments de base pour le marché intérieur.
Le résultat est que la participation de l’agriculture familiale à la production alimentaire a diminué au lieu d’augmenter, atteignant moins de 20 % ces dernières années. Selon le recensement de 2017, la participation de l’ensemble de la production agricole familiale (y compris les produits de base) n’atteint pas un quart de la valeur de production de base (VBP) de toute l’agriculture brésilienne, familiale et patronale.
Les gouvernements populaires, y compris l’actuel, ont continué à cultiver ce mythe sur le rôle de l’agriculture familiale tout en accordant des avantages et des subventions encore plus importants aux employeurs de l’agro-industrie. Je ne me souviens d’aucune référence à ce secteur autrement qu’en tant qu’exportateurs de produits, bien qu'une part importante soit productrice de riz, de haricots, de blé, de lait et d'autres produits alimentaires destinés au marché intérieur.
Même sans politique visant la production alimentaire pour l'agro-industrie patronale, le secteur s'est modernisé grâce à un crédit facile, mais cela n'a pas augmenté la production. Il y a eu une augmentation de la productivité, mais cela n'a fait que compenser la diminution des surfaces cultivées, en maintenant un approvisionnement stable dans le temps, tandis que la production par habitant a continué de baisser, avec l'augmentation de la population. D’autre part, la capitalisation de la production alimentaire a indexé les prix des denrées alimentaires sur les coûts des intrants (engrais, pesticides, semences, machines), qui ont suivi un mouvement international de hausse constante des prix.
Dans une autre mesure d’indexation, les prix des denrées alimentaires ont été liés aux prix des matières premières. Tout naturellement, chaque producteur agricole, et plus encore les capitalistes de l’agro-industrie rurale, choisissent ce qu’ils produisent en fonction de deux facteurs : la vocation de la terre et du climat dans lesquels ils produisent et les prix des produits qu’ils vont mettre sur le marché. Si les prix des denrées alimentaires sur le marché intérieur sont inférieurs à ceux des matières premières, ils opteront pour la production de ces dernières.
En d’autres termes, les consommateurs brésiliens doivent rivaliser avec les marchés internationaux des matières premières et, bien entendu, la demande de nourriture est désormais définie par la capacité de paiement existante. En raison de l’énorme écart de revenus entre les plus pauvres et les plus riches, l’approvisionnement alimentaire est désormais dirigé vers la minorité qui peut payer des prix indexés sur les marchés internationaux et les coûts des intrants.
Il est étrange que personne au sein du gouvernement n’ait pris la peine d’étudier les différents niveaux d’inflation en fonction des couches de revenus de la population. Même sans données plus précises et détaillées, il est bien connu que la composition des dépenses des plus pauvres est radicalement différente de celle des plus riches. L’alimentation représente près de 50 % des dépenses des plus pauvres et moins de 10 % des plus riches. Et, comme l’alimentation de ces deux secteurs est radicalement différente, la hausse des prix n’est pas identique pour l’un et l’autre. En d’autres termes, l’IPAB des pauvres et des riches peut être supérieur ou inférieur à la moyenne annuelle.
3.
Il sera nécessaire d’analyser le régime alimentaire adopté par ces différentes couches de revenus si l’on veut définir des politiques pour lutter contre l’inflation alimentaire. Sans cette compréhension, les agents du gouvernement et Lula lui-même ont dit des bêtises embarrassantes qui ont été rapidement moquées par les médias et l’opposition sous le nom de « syndrome de Marie-Antoinette ».
La malheureuse reine de France aurait recommandé à la fin du XVIIIe siècle aux pauvres de Paris de manger des brioches, car ils se plaignaient du manque de pain. Ce n'est pas (seulement) pour cette raison qu'elle a été décapitée pendant la Révolution française et peut-être que la phrase était un exemple de fausses nouvelles (nouvelles fausses, en français) du passé, mais la comparaison satirique avec la situation actuelle est politiquement dévastatrice.
Prétendre que les plus pauvres ont des options moins coûteuses pour remplacer des éléments de leur régime alimentaire revient à ignorer ce qu’est ce régime alimentaire et la dynamique normale de tous ceux qui sont dans le besoin. Les plus pauvres ont toujours procédé à ces ajustements dans leur régime alimentaire, tout comme les autres consommateurs. La différence est que les moins pauvres peuvent échanger du bœuf contre du poulet et les plus aisés peuvent échanger du rumsteak contre du steak de bœuf, mais que peuvent faire les plus pauvres ? Lorsque le régime alimentaire se réduit à la consommation de nouilles avec des saucisses, de riz avec des œufs et du pain ou des biscuits avec de la margarine, quel est l'échange possible ?
Le gouvernement ne semble pas savoir ce que mangent les bénéficiaires du PBF ou du BPC ni comment les prix des produits de ce régime ont varié. Nous continuons à parler du « panier alimentaire de base » comme s’il s’agissait de ce qui avait été défini en 1938, dans la définition de la loi sur le salaire minimum et appliqué à tous, riches, aisés, pauvres et très pauvres, ce qui est, évidemment, faux.
Français Cette fausse prémisse nous permet d'affirmer que les prestations sociales n'ont eu aucun effet sur l'inflation alimentaire, pointant du doigt la baisse des prix des haricots (-8,6%), de la farine de manioc (-1,8%), des pommes de terre (-12,4%), des tomates (-25,9%) et des oignons (-25,3%) en 2024. À l'exception de la farine de manioc, selon les régions, aucun de ces produits (inclus dans le panier alimentaire de base) n'a de poids dans le régime alimentaire actuel des plus pauvres et, même en cas de baisse, leurs prix n'en font pas des substituts à quoi que ce soit.
En revanche, le prix du riz a augmenté de 8,3% et celui de l'huile de soja de 8,0%, tandis que le blé est resté stable et que les œufs ont baissé de 4,5%, produits importants dans l'alimentation des plus pauvres. Les produits ultra-transformés, poste très important dans l’alimentation des plus pauvres, continuent de connaître un déclin relatif, par rapport aux produits naturels et peu transformés.
Les principaux responsables de la hausse actuelle des prix des denrées alimentaires sont la viande (+20%), le café (+40%) et le lait et les produits laitiers (+20%). Ces prix ont peu d’impact sur le coût de l’alimentation des plus pauvres, mais ils affectent aussi bien les pauvres que les plus aisés. La viande de poulet, dont la consommation a considérablement augmenté pendant le gouvernement du président Fernando Henrique Cardoso, devenant un symbole de prospérité, a augmenté de 10,3%. Les viandes de second ordre (considérées comme destinées à la consommation populaire) ont connu la plus forte hausse ; 25 % pour le paleron, 24 % pour le flanc et 20 % pour le faux-filet.
Il est intéressant de noter que la picanha, symbole de prospérité dans les discours du président Lula, a augmenté beaucoup moins, de 8 %, mais cette coupe ne fait pas partie du régime alimentaire des pauvres ou des plus pauvres. Même parmi les plus aisés, la picanha est consommée lors de fêtes, tout au plus lors d'un barbecue le week-end.
Sans savoir exactement quel est le régime alimentaire de ces différentes couches, il n'est pas possible de savoir précisément dans quelle mesure chacune d'elles a été affectée, mais vu le poids du coût de l'alimentation dans le budget des familles les plus pauvres (50%), on peut en déduire que même sans être le secteur avec les plus fortes augmentations en pourcentage de ses postes de dépenses, les bénéficiaires du PBF et du BPC doivent être ceux qui souffrent le plus. C’est précisément parce qu’ils sont les plus pauvres qu’ils ont le plus de mal à absorber les augmentations, même si elles sont comparativement plus faibles.
Les couches immédiatement supérieures ont dû faire face à des augmentations de prix pour les aliments les plus courants de leur régime alimentaire, même si leur poids dans le budget familial est plus faible. Le fait est que les hauts sont assez répandus et que tout le monde se plaint. Comment peut-on expliquer ce mouvement de prix ?
Aux problèmes structurels présentés ci-dessus et qui définissent largement nos difficultés d’approvisionnement en nourriture à des prix compatibles avec la réalité de nos consommateurs, il existe des explications cycliques.
Premièrement, étant donné notre dépendance aux marchés internationaux, les prix des produits à la hausse, ils entraînent vers le bas tous nos prix, à l'exception des légumes et des légumineuses. Cette mondialisation de l’agriculture réduit également l’offre alimentaire du pays, car la hausse des matières premières entraîne une augmentation des exportations. De plus, la hausse du dollar contribue grandement à ces augmentations immédiates, mais aussi aux coûts de production et de distribution des aliments, car la force du dollar fait augmenter le prix du carburant.
Deuxièmement, les prix des intrants utilisés dans l’agriculture augmentent régulièrement sur le marché international, encore plus depuis la guerre en Ukraine, important fournisseur d’engrais chimiques.
Troisièmement, les phénomènes climatiques (vagues de chaleur, sécheresses et inondations) s’intensifient ces dernières années, aggravés au Brésil par la déforestation et les incendies. Cette situation a réduit la productivité des cultures et de l’élevage, réduisant ainsi l’offre de produits.
4.
Comment pouvons-nous faire face à cette situation désastreuse à court, moyen et long terme ?
Pour faire face à la hausse actuelle des prix alimentaires, il est d’abord nécessaire de définir quelle devrait être la cible des initiatives gouvernementales. Les bénéficiaires devraient-ils être les plus pauvres, les bénéficiaires du PBF et du BPC ? Ou faut-il inclure les pauvres ou les riches ? Ou bien faudrait-il plutôt des politiques visant l’ensemble des consommateurs ?
Il n’est pas facile de séparer les politiques alimentaires par strate de revenu dans ce modèle lié au fonctionnement du marché. Si le gouvernement subventionne, par exemple, les prix du riz ou du blé, tous les consommateurs en bénéficieront, même si les besoins sont complètement différents selon les couches de revenus.
Que peut faire le gouvernement pour réduire les prix ? Les réductions d’impôts sont l’une des rares alternatives et sont incluses dans la réforme fiscale, qui n’est pas encore en vigueur. Il s’avère que des mesures de ce type ont déjà été appliquées à plusieurs produits alimentaires de base depuis le gouvernement de Dilma Rousseff et cela n’a pas empêché l’augmentation actuelle. La loi complémentaire qui élimine les taxes sur 22 produits alimentaires de base et réduit les taxes de 60% sur plusieurs autres n'entrera en vigueur qu'en 2027. Il faudrait adopter ces taux immédiatement, mais l'effet ne serait pas suffisant pour ramener les prix aux bas niveaux de 2023.
Le gouvernement peut également augmenter la valeur des prestations des programmes sociaux, rétablissant ainsi le pouvoir d’achat des plus pauvres. Cependant, sans une augmentation de l’offre d’aliments de base consommés par cette tranche de revenus, l’effet serait nul car cela stimulerait une demande qui ne pourrait pas être satisfaite et ferait à nouveau augmenter les prix.
À court terme, il serait nécessaire d’augmenter les importations de ces produits. Toutefois, cette mesure ne réduit pas les prix de ces aliments puisque les prix internationaux sont aussi élevés voire supérieurs à leurs valeurs sur le marché intérieur. Une fois de plus, la réduction des taxes à l’importation est une possibilité à la portée du gouvernement. Et encore une fois, cela pourrait ne pas suffire.
La combinaison des importations et des prestations sociales accrues pourrait répondre aux besoins alimentaires des plus pauvres, mais pour l’ensemble des consommateurs, le problème resterait présent. Pour répondre aux besoins de ces autres couches, la solution serait d’adopter des subventions gouvernementales pour une grande variété de produits, ce qui implique un budget élevé. Cette politique est difficile à mettre en œuvre compte tenu de la forte pression des agents économiques, des médias et du Congrès contre l’augmentation des dépenses publiques.
D’un autre côté, les importations alimentaires ne peuvent être considérées que comme une solution à court terme, tant qu’aucune augmentation de la production nationale n’est encouragée. Et tout producteur de riz, de haricots ou de blé dira que les importations découragent l’augmentation de la production nationale. Une alternative serait de reconstituer les stocks publics réglementaires, actuellement épuisés, et de définir des prix garantis par le gouvernement pour attirer les investissements des producteurs en vue d’augmenter l’offre.
Pour concilier le court, le moyen et le long terme, le gouvernement devra négocier avec les producteurs nationaux pour garantir des prix et des marchés durables à l’avenir. Il faudra s’asseoir avec les représentants des producteurs des aliments les plus importants pour la moitié de la population qui souffre d’insécurité alimentaire aiguë ou modérée.
Dans les cas où la production alimentaire nationale concurrence directement les exportations, comme c'est le cas de la viande, de l'huile de soja, du sucre et du café, pour ne citer que ceux qui ont connu les plus fortes augmentations récentes, il faudra également négocier avec les producteurs et convenir d'un accord qui garantisse des quotas pour le marché intérieur avec des prix négociés et garantis par le gouvernement.
5.
Rien de tout cela ne résout le problème structurel de la faible offre alimentaire sur le marché intérieur, résultat des liens étroits entre l’agro-industrie brésilienne et le marché international. Le pouvoir d’achat de la majorité de la population ne peut pas rivaliser avec le pouvoir d’achat des consommateurs des pays développés et même avec celui de pays comme la Chine, où l’État subventionne la consommation et effectue des achats colossaux sur le marché international.
De plus, le modèle de production agroalimentaire implique des coûts élevés en intrants et en machines, ce qui place un prix plancher très élevé, excluant une grande partie de la population à faible revenu.
Enfin, il faut prendre en compte les menaces croissantes de dérèglements climatiques sur l’approvisionnement en produits, tant pour le marché intérieur que pour les exportations. La fréquence accrue des pluies torrentielles, des sécheresses intenses et prolongées et des vagues de chaleur auront inévitablement un impact sur l’approvisionnement en produits alimentaires et, par conséquent, sur leurs prix.
Les menaces climatiques n’apparaissent que dans les discours des gouvernements destinés à l’opinion internationale. Depuis de nombreuses années et à travers de nombreux accords internationaux, depuis Eco 92, les scientifiques insistent sur la nécessité pour les gouvernements et les entités des Nations Unies d’adopter des mesures pour contenir les émissions de gaz à effet de serre et atténuer l’impact de l’augmentation continue des températures. Au Brésil, aucun gouvernement n’a pris une mesure sérieuse.
En ce qui concerne la limitation de l’augmentation des émissions de gaz à effet de serre, ce que nous voyons, c’est que ce gouvernement se bat pour une augmentation de la production de pétrole, sous prétexte que les ressources obtenues financeront le remplacement des combustibles fossiles par une « énergie propre ». Pendant ce temps, une plus grande consommation d’essence et de diesel est encouragée, en dépensant deux fois plus en subventions que pour leurs alternatives vertes.
Le gouvernement se vante de la diminution de la déforestation en Amazonie, mais oublie l’augmentation dans d’autres biomes. Pire encore, il passe sous silence l’impact de la forte augmentation des incendies, sous prétexte que ceux-ci sont causés par des « causes naturelles ». L’impact est déjà énorme, tant sur la production alimentaire que sur les matières premières destinées à l’exportation.
La seule préoccupation du gouvernement semble être d'éviter de faire mauvaise figure lors de la réunion COP30 qui se tiendra en novembre prochain. Il serait ridicule, voire tragique, de croire que les politiciens, les organisations de la société civile et les scientifiques qui suivent ces réunions oublieront ce que fait ou ne fait pas ce gouvernement pour lutter contre le réchauffement climatique. Lula pourrait dire adieu à son rôle de leader vert international qu’il avait affirmé avant de prendre ses fonctions lors de la COP de Charm el-Cheikh en 2022.
Pour répondre à la fois au problème des coûts et aux menaces climatiques, la solution est à moyen et long terme : la conversion de l’agriculture brésilienne à la production agroécologique. Mais c’est quelque chose qui dépasse l’horizon de ce gouvernement.
*Jean Marc von der Weid est un ancien président de l'UNE (1969-71). Fondateur de l'organisation non gouvernementale Agriculture Familiale et Agroécologie (ASTA).
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