Par JOSE LUIS FIORI*
Une interprétation historique à long terme du rôle de l'État dans la crise brésilienne
Introduction
Une décennie d'incertitude économique et d'instabilité politique a transformé l'idée que la crise brésilienne a une nature qui transcende les fluctuations conjoncturelles en un consensus. A cette époque, la conviction que l'épicentre de cette crise se trouve dans l'Etat s'est également généralisée.
Le débat politique sur la responsabilité de l'État dans l'origine et le dépassement des problèmes générés par la crise apparaît cependant enveloppé d'un manteau profondément idéologique. L'anti-étatisme de nos hommes d'affaires libéraux ne peut cacher leur dépendance clientéliste prolongée à l'égard de l'État lui-même. Mais l'étatisme de nos développementalistes - conservateurs plus que progressistes - n'est pas non plus en mesure de justifier les alliances qui ont historiquement engagé l'État dans l'attirail corporatiste et cartorial et dans l'autoritarisme, et le réformisme de nos sociaux-démocrates n'a jamais pu clarifier comment l'État L'omelette réformatrice est faite sans casser les œufs qui ont nourri les segments divers et hétérogènes convenus sur la base sociale du soutien à la stratégie qui a modernisé notre société sans élargir la citoyenneté sociale et politique.
À l'heure actuelle, il est nécessaire de revoir certains aspects du débat sur la véritable nature et l'importance de l'État dans la caractérisation théorique et la mise en œuvre historique de l'industrialisation brésilienne. Cet article est en désaccord avec certaines vues traditionnellement associées aux positions marxistes ou structuralistes et tente de situer dans certains moments privilégiés de l'histoire politico-économique brésilienne la véritable spécificité de sa trajectoire vers la modernité industrielle.
Spécificité condensée dans la schizophrénie d'une politique économique qui dresse pleinement le portrait des pactes et des engagements qui ont aligné la relation perverse qui unit, depuis les années 1930, l'État à la bourgeoisie brésilienne. Des engagements qui éloignent le Brésil du modèle d'industrialisation prussien et l'inscrivent dans une "voie de développement" portée par un État qui n'a jamais réussi à dépasser les limites que lui imposait une communauté d'affaires qui, contradictoirement, a réussi à être profondément anti-État, malgré sa longue histoire d'anémie schumpétérienne et sa dépendance vis-à-vis de l'État lui-même.
Le problème de la spécificité de l'industrialisation brésilienne
La fourniture de main-d'œuvre esclave et immigrée a inauguré, comme on le sait, la présence économique de l'État brésilien, qui s'est développée de manière continue depuis le début du XXe siècle.
Cette présence change cependant de qualité avec la politique fédérale de valorisation du café, institutionnalisée après la 1ère guerre mondiale, mais surtout avec la révolution institutionnelle intervenue avec l'Estado Novo. Les chiffres, même limités au secteur productif, sont significatifs. Jusque dans les années 30, le Brésil ne comptait que 14 entreprises publiques. Entre 1930 et 1954, à l'ère Vargas, l'État a généré 15 nouvelles entreprises ; au cours des cinq années du gouvernement Kubitschek, 23 ; avec Goulart, 33 ont été créés ; et pendant les 20 ans de régime militaire, 302, selon les données recueillies par l'ancien ministre Hélio Beltrão (JB, 28.05.88). Les chiffres seraient tout aussi expressifs si l'on quantifiait la prolifération d'autres organismes, surtout après 1937, liés à la régulation, au contrôle, au financement, à la prestation de services, etc.
Sur la base de ces données, beaucoup ont défini la spécificité du capitalisme brésilien en fonction de l'importance cruciale du secteur productif d'État et de l'étendue du contrôle de l'État sur le processus d'accumulation, certains affirmant que « (...) l'État est celui qui apparaît comme un substitut à la « machine de croissance privée », car elle opère de plus en plus dans les secteurs lourds de l'industrie des biens de production et dans les opérations de financement interne et externe de l'industrie » (Tavares, 1985, p. 116).
Ceci en dépit du fait que, depuis Gershenkron (1952) au moins, cette présence active et expansive de l'État a été considérée comme une caractéristique commune à tous les pays capitalistes dotés d'États nationaux et de développements économiques tardifs. En fait, après l'expérience allemande, on ne connaît pas de cas d'industrialisation accélérée hors de l'État, bien qu'ils diffèrent par l'importance du capital étranger et l'élan monopolisateur du capital national. Dans tous, comme au Brésil, outre ses fonctions classiques, l'État a joué le rôle de constructeur d'infrastructures, de producteur de matières premières et d'intrants de base, de coordinateur de grands blocs d'investissement et d'instrument important de centralisation financière.
En revanche, même dans les pays d'industrialisation originelle, les fonctions de l'État ont été complètement redéfinies après la 1ère guerre mondiale. Dès lors, et surtout après 1929, mû par les nécessités de la crise ou les pressions patronales, soutenu par des arguments keynésiens et soutenu par les social-démocraties, l'État redéfinit ses fonctions et se réorganise institutionnellement. Elle s'est de plus en plus impliquée dans le maintien de niveaux d'investissement compatibles avec les demandes d'emploi et de consommation de la population, le maintien d'attentes stables, la négociation de marges bénéficiaires, l'exploitation des frontières technologiques et, surtout après 1945, la promotion massive de politiques de protection sociale et de promotion sociale.
Ainsi, nous pensons, comme Carlos Lessa et Sulamis Dain, que « (…) une observation superficielle montrerait que les réponses des États d'Europe et d'Amérique latine se sont concrétisées dans des manifestations similaires : élargissement de la participation de l'État aux flux de produits, revenus et dépenses ; présence de l'État dans les activités directement productives et élargissement de son rôle dans le système monétaire financier ».
Et avec eux nous conclurions que « (…) apparemment, les tentatives de décrire le 'secteur public' échouent à saisir toute spécificité en Amérique latine » (Lessa & Dain, 1982, p. 217). Il nous semble que, ni en Amérique latine, ni au Brésil en particulier, la spécificité de la constitution de son capitalisme industriel ne se trouve que dans la présence active de l'État, si étendue soit-elle du point de vue de ses fonctions, dimensions et domaines d'activité interventions productives.
Les limites de l'hypothèse prussienne
Si souligner l'importance du rôle de l'État est insuffisant pour caractériser la spécificité de notre industrialisation, parler du modèle prussien de modernisation conservatrice est trop vague ou abstrait pour saisir la particularité de notre modernité développementaliste.
Pour Lénine, la « voie prussienne » n'était identifiée que comme un moyen de convertir la campagne féodale au développement bourgeois. Son trait essentiel était que « (…) l'exploitation féodale des latifundia s'est lentement transformée en une exploitation bourgeoise.junker (…) » (Lénine, 1980, p. 30) ; une transition du féodalisme à l'exploitation capitaliste de la terre sans partage des latifundia. Engels (1951), bien plus tôt, dans ses travaux sur la Révolution et la Contre-Révolution en Allemagne, allait beaucoup plus loin en définissant les traits fondamentaux de la spécificité prussienne, soulignant les conditions politiques du retard allemand face au développement économique anglais et social français. développement. .
Engels perçoit déjà dans son ouvrage, au milieu du siècle dernier, l'importance de la noblesse féodale dans la constitution de la bourgeoisie et des autres classes composantes de la société allemande, concluant que "(...) la composition des différentes classes du peuple qui forme la base de tout l'organisme politique est plus compliqué en Allemagne que dans tout autre pays » (Engels, 1951, p. 205). L'arriération, la noblesse féodale résistante, la situation géographique défavorable et la poursuite des guerres étaient, selon lui, à l'origine du pourquoi « (…) le libéralisme politique, le régime de la bourgeoisie, qu'il soit sous forme de gouvernement monarchique ou républicain, était impossible en Allemagne » (Engels, 1951, p. 300). Pour ces raisons, la bourgeoisie allemande n'a pas atteint la même suprématie politique obtenue en Angleterre et en France, étant contrainte à une alliance avec la noblesse agraire, ce qui a entraîné une évolution "progressive" des rapports de production, une évolution "d'en haut" ou " par le haut » comme ils l'ont appelé plus tard.
Bien plus tard, Gershenkron retravaille l'hypothèse du retard allemand et voit dans le rôle « substitutif » joué par les banques, l'État et les idéologies les composantes fondamentales d'une nouvelle « voie prussienne » d'industrialisation, désormais plus institutionnelle. Barrington Moore (1973) est allé plus loin et a travaillé sur certaines déterminations historiques et sociologiques responsables de ce qu'il a appelé la « modernisation conservatrice » de l'Allemagne. Sa spécificité réside dans la force de la campagne, comme chez Lénine, et dans la fragilité du village, comme chez Engels. Leur alliance, cependant, aboutit non seulement au renforcement autoritaire d'un État modernisateur, mais aussi à sa succession par un régime démocratique faible et, peu après, par le fascisme.
Mis à part certaines similitudes avec le cas brésilien, notamment en ce qui concerne la question agraire, toutes les tentatives d'incorporation du développement brésilien dans le modèle prussien portent atteinte à certaines particularités économiques de l'industrialisation allemande de la seconde moitié du siècle dernier. Ainsi que : le fait que le centre de gravité économique était, dès le début, dans l'industrie lourde et non dans les biens de consommation ; le fait que cette industrie soit née monopolistique, nationale et à la pointe de la technologie – électricité, acier, etc. ; le fait que cette industrie était intégrée, horizontalement et verticalement, par l'articulation financière des banques ; le fait, enfin, que cette industrialisation s'est déroulée dans un contexte d'intense concurrence inter-impérialiste et s'est directement articulée à l'État via la production de matériel de guerre, en vue d'un projet impérial et d'une confrontation prévisible avec l'hégémonie anglaise.
Tels sont les facteurs décisifs qui expliquent la vigueur de l'économie allemande dans la seconde moitié du siècle dernier, tirée par l'industrie et mue par une idéologie nationaliste, qui rationalise un authentique projet impérial. Quelque chose de similaire à ce qui se passerait au Japon pendant la révolution Meiji. Dans les deux cas, l'industrialisation a pris son envol grâce à l'industrie lourde, soutenue par l'État et sécurisée par un projet clair de puissance nationale.
Notre lecture de la politique brésilienne d'industrialisation identifie deux moments où nos élites étaient proches, mais ont fini par rejeter une alternative authentiquement prussienne ; à l'ère Vargas, en particulier dans les années 1930, et dans le gouvernement Geisel.
Dix jours avant le coup d'État de 1937, Vargas a supprimé la confiscation des devises, gagnant la sympathie de nos caféiculteurs, de sorte que, peu de temps après le coup d'État, il a déclaré un moratoire, adoptant une politique explicite de stimulation de l'industrie, avec la création de la Carteira de Crédit Agricole et Industriel de Banco do Brasil. En avril 1938, Vargas affirmait que « (…) la grande tâche du moment est de mobiliser les capitaux nationaux pour qu'ils prennent un caractère dynamique dans la conquête des régions arriérées (…). L'impérialisme brésilien consisterait à élargir ces frontières économiques et à intégrer un système cohérent dans lequel les richesses circulent librement et rapidement, basé sur des moyens de transport efficaces qui annihilent les forces désintégratrices de la nationalité » (Brandi, 1983, p. 135) .
Cette même année, Vargas déclare que « (…) l'Estado Novo ne reconnaît pas les droits des individus contre la collectivité. Les individus n'ont pas de droits, ils ont des devoirs ! Les droits appartiennent à la communauté » (Brandi, 1983, p. 142).
Du point de vue de son projet économique, Vargas définit la construction de la sidérurgie comme la pierre angulaire, « un problème capital de notre expansion économique ». Et, signant un gros contrat avec la société allemande Krupp, il songe à lier son projet industriel au réarmement de l'armée. Mais son projet national sombrait juste devant, lorsque, le 9 mars 1939, Oswaldo Aranha signa les accords de Washington, qui libéraient des crédits Eximbank pour couvrir les arriérés commerciaux, mais nous engageaient à ouvrir l'économie aux capitaux américains, avec la suspension du moratoire. et avec la reprise du paiement du service de notre dette extérieure.
Peu de temps après, l'échange de missions militaires interrompit l'approche allemande de Vargas. Sur la base de ces décisions, la direction du projet national Varguista a été redéfinie, s'éloignant de la voie prussienne au moment précis où il a opté, face à la résistance politique des milieux d'affaires et à la rareté des ressources fiscales, pour le financement international de l'aciérie Volta Redonda. , point de départ de notre industrie lourde.
Plusieurs décennies plus tard, en 1974, le général Geisel, en recevant l'écharpe présidentielle, annonçait que "(...) la Nation a acquis une confiance inébranlable en elle-même, avançant à grands pas vers son grand destin, que rien n'arrêtera".
Avec le IIe Plan national de développement (PND), Geisel répond à la crise de la première moitié des années 70 en proposant une stratégie « Nation-Pouvoir » dont l'État est le principal artisan. Elle a défendu la conclusion du processus de substitution des importations, mais a maintenu le système financier privé international comme son principal garant. En parallèle et dans un mouvement similaire à celui de Vargas, Geisel rompt l'accord militaire avec les États-Unis et signe l'accord atomique avec l'Allemagne. Cette reprise d'un projet national s'est toutefois heurtée à l'absence la plus totale de soutien populaire et à l'opposition croissante de la classe patronale, dont la grande majorité était contre le processus implicite de nationalisation.
En 1938, Vargas songe à financer l'industrialisation lourde avec des ressources nationales, mais il est essoufflé. En 1950, elle échoua une nouvelle fois en sollicitant l'appui financier des banques publiques internationales sans trouver la réceptivité escomptée. Dans les années 70, Geisel a finalement achevé l'industrie lourde avec les ressources des banques privées internationales, pour laquelle le pays paie aujourd'hui un prix connu.
Dans ce long voyage, qui peut être vu comme une transition d'une économie capitaliste agro-exportatrice à une économie industrielle, nos caféiculteurs n'ont jamais été Junkers les seigneurs féodaux n'avaient même pas de vocation militaire ; nos hommes de guerre n'étaient pas des nobles ni un souffle impérial ; notre bourgeoisie industrielle était majoritairement immigrée et souffrait d'anémie schumpétérienne ; nos banques ont toujours privilégié l'intermédiation commerciale et la spéculation ; notre foi nationaliste était principalement l'œuvre d'une élite technocratique et militaire qui, en l'absence de guerre, a généré un enfant bâtard, l'idée de sécurité nationale, une idéologie de substitution qui était cantonnée à la caserne.
En résumé, le rôle de l'État a été central dans notre industrialisation, mais son action modernisatrice a toujours été limitée par un engagement conservateur différent de celui qui a soutenu l'industrialisation prussienne. C'est ce que nous essaierons de montrer dans la discussion plus détaillée de la manière dont les rêves prussiens de Vargas et de Geisel ont été frustrés.
Vargas : le prussianisme défiguré
Le projet national de Vargas, malgré ses divers moments et inflexions, a une ligne centrale très claire. Il n'y a pas de place ici pour une reconstruction complète de son histoire ou de ses principales conséquences institutionnelles. Ce travail a déjà été fait et nous soutient dans cette réflexion (Draibe, 1980). Nous voulons simplement attirer l'attention sur certaines de ses caractéristiques et contradictions qui ont fini par accompagner et spécifier notre industrialisation.
En fait, si le rêve prussien de Vargas a été court et infructueux, l'histoire de son projet d'industrialisation a été beaucoup plus longue et plus réussie. La mission Aranha et le financement externe de Volta Redonda ont enterré le premier. La construction d'un appareil institutionnel « (…) dont la forme incorpore de plus en plus des appareils régulateurs et des particularités interventionnistes qui établissent un soutien actif à l'avancement de l'accumulation industrielle » (Draibe, 1980, p. 83) a ouvert la voie à la seconde.
La liste des institutions créées dans le but de centraliser le commandement de l'administration économique est interminable et est restée indélébile dans notre histoire, s'étendant aux sphères de l'organisation administrative et budgétaire ; la réglementation et le contrôle des changes, du commerce extérieur, de la monnaie, du crédit et des assurances ; la promotion de certaines filières de production et de commercialisation ; la normalisation de vastes zones d'activité économique; la tentative de coordonner conjointement les activités économiques ; rédiger des codes et des réglementations pour les services d'utilité publique ; information statistique; réglementation des prix, des salaires et des intérêts, etc. Un cadre institutionnel complet qui, même vieilli, serait la matrice qui rendrait viable, du point de vue de l'État, notre modernisation industrielle.
Ses projets d'industrialisation lourde sont également bien connus, qui se sont heurtés en permanence à l'opposition politique aux nationalisations et au manque d'« effort » de financement, réduit à des transferts de change compliqués. Pour cette raison, si cet énorme effort de modernisation institutionnelle "(...) a ouvert l'espace à l'action industrialisante de l'État, il contenait aussi des éléments très forts de résistance à l'industrialisation, de nationalisation des politiques, d'intervention et de planification" (Draibe, 1980 , p. 116). En effet, comme le dit S. Draibe (1980, p. 118), « (…) le noyau politique de l'État, bien qu'autoritaire et disposant d'une autonomie pour l'élaboration et l'exercice de sa direction, se heurte par intermittence à l'insurmontable limites établies par l'instabilité d'équilibre de ses forces de soutien.
Limites visibles sur l'objection à contrôler et à planifier, mais bien plus importantes et permanentes sur les contraintes financières. Sur ce terrain et rêvant toujours d'un modèle de financement endogène, l'Estado Novo a modifié les règles budgétaires et élargi l'assiette fiscale, faisant des impôts sur le revenu, la consommation et les timbres les sources fondamentales des ressources de l'Union. Mais ces changements étaient insuffisants même pour rendre compte des dépenses courantes de l'État, sans parler de ses prétentions industrialisatrices.
Et ce malgré les nouvelles réformes portant sur l'Impôt sur le Revenu et la création de l'Impôt sur les Bénéfices Extraordinaires, dont l'insuffisance a finalement contraint à la création de fonds affectés, initialement destinés au rééquipement des voies de transport et à la recherche pétrolière. Dans ce même objectif, on envisagea la création d'une banque d'investissement, qui n'apparaîtra que plus tard, et la mission Cooke idéalisa, pour la première fois, un marché des capitaux actif et efficace d'un point de vue productif. Enfin, dans certains cas, des entreprises publiques ont été choisies, comme la Companhia Siderúrgica Nacional, qui a toutefois été rendue possible grâce à un financement externe.
Aujourd'hui, en regardant rétrospectivement, force est de constater que, dans l'Estado Novo, « (…) nouveaux, effectivement, étaient les organes créés, inédits étaient les instruments institutionnels dont disposait désormais le pouvoir centralisé, innovants étaient les formes et les types de régulation et de contrôle qui caractériseraient désormais l'action économique de l'État » (Draibe, 1980, p. 29). Mais « (…) l'absence d'agences de financement adéquates, d'une part, et d'une Banque centrale, d'autre part, rendait le contrôle non seulement partiel, mais compromettait effectivement la possibilité d'établir une politique nationale de monnaie et de crédit (c'est nous qui soulignons) .les nôtres) » (Draibe, 1980, p. 132).
Le succès de la stratégie prussienne impliquerait, à ce moment, d'un point de vue économique, un énorme effort global et intégré d'investissements publics et privés visant une industrialisation lourde qui n'a pas eu lieu. Et cela ne s'est pas produit parce que cet effort économique présuppose un lien de fer entre l'État et le monde des affaires, qui a fait l'objet d'un veto politique des classes dominantes brésiliennes, majoritairement agraires et favorables à un libéralisme économique anti-État et internationalisant. Grâce à ce veto, au début des années 50, notre base productive industrielle technique restait extrêmement dépendante des importations intermédiaires et des biens d'équipement, de sorte que, malgré le dynamisme industriel limité antérieur, les insuffisances de la base infrastructurelle de transport et d'énergie étaient déjà devenues explicites. qui menaçait de freiner l'expansion de l'économie brésilienne. Ainsi, surmonter ces «goulots d'étranglement» s'est ajouté à la question non résolue de l'industrie lourde en tant que préoccupation centrale de la deuxième administration Vargas.
Même s'il n'existe pas de plan formel et systématique qui dévoile sans équivoque la stratégie de développement économique et social poursuivie dans la première moitié des années 50, la lecture des messages présidentiels et des exposés des raisons qui accompagnent la succession des programmes, des projets et des aspects instrumentaux et opératoires de la L'appareil d'État admet cependant au moins deux interprétations. D'une part, certains y voyaient l'explication d'un projet de développement capitaliste où, sous la férule de l'État, serait fondée l'hégémonie du capital privé national, dont le blocage aurait entraîné la mort de son principal inspirateur.
D'autres, avec plus de prudence, voyaient dans cet ensemble un avant-goût, extrêmement moderne pour l'époque, d'une industrialisation lourde, conduite à partir de l'interpénétration consciente de l'État avec des capitaux privés nationaux et des financements publics internationaux. En ce sens, il appartenait à Vargas de mettre en place son équation programmatique et institutionnelle, même si son financement n'est devenu viable que dans l'administration Kubitschek, lorsque l'idée de financement public a été remplacée, en pratique, par l'investissement privé étranger, et industrialisation lourde, par une industrie de biens de consommation fortement internationalisée.
Avant cela, cependant, et même avec Vargas, il y avait la conviction de la bureaucratie publique que, si la petitesse et l'insuffisance du système d'infrastructure rendaient difficile la poursuite de l'expansion industrielle, le manque d'intérêt et l'incapacité du secteur privé à assumer l'assimilation de ces questions, attestée par deux décennies d'omission, a obligé l'État à assumer un rôle de premier plan dans ces domaines, comme cela était inévitable dans les cas du Plan national d'électrification et de la création de PETROBRÁS.
Mais ces programmes ont de nouveau rencontré des difficultés de financement. Le plan quinquennal de Lafer, qui prévoyait des investissements dans les infrastructures d'environ 1 milliard de dollars, s'est concrétisé par la constitution, en novembre 1951, du Fonds de rapatriement économique (FRE), avec la Banque nationale de développement économique (BNDE) et votre direction agent. Les fonds provenaient des majorations appliquées à l'impôt sur le revenu et du transfert d'une partie des réserves techniques des sociétés d'assurance et de capitalisation. Ce schéma interne était pensé comme le pendant de la coopération officielle américaine tant attendue pour le développement du Brésil. Si l'on ajoute au FRE quelques autres fonds alimentés par des obligations fiscales, on assistera à la mise en place d'un sous-système de financement public à caractère fiscal qui, en gonflant et en orientant la pression fiscale vers les applications infrastructurelles, a permis la réalisation de certains des objectifs pluriannuels programmés.
Ainsi, même le schéma de financement présenté dans le plan Lafer avait le soutien américain comme élément principal et essentiel. Dans les travaux de la Commission conjointe Brésil-États-Unis, il a été détaillé, jugé essentiel, de l'ordre de 300 à 500 millions de dollars. C'est en contrepartie d'anticipation et de préparation qu'est né le dispositif BNDE/FRE. La recherche de ce soutien financier réaffirme, dans la première moitié des années 50, la stratégie sortie victorieuse des conflits politiques internes et externes de l'Estado Novo.
Un prussianisme défiguré, un projet national « associé », même s'il repose sur l'articulation entre une entreprise publique, une entreprise nationale privée et une « aide » étrangère de nature gouvernementale. Il y avait, dans le programme Vargas, deux certitudes fondamentales : les capitaux étrangers n'effectueraient pas de tâches d'infrastructure, et les entreprises étrangères n'iraient pas par vagues nouvelles au Brésil tant que les bases de l'expansion industrielle n'auraient pas été créées. Et ceux-ci devraient être financés en combinant un effort interne avec une variante du Plan Marshall.
Une fois de plus, cependant, Vargas est vaincu dans le problème du financement, dans la mesure où son projet d'industrialisation, désormais dissocié de tout projet de puissance nationale, ne compte ni sur le soutien des élites économiques internes ni sur des aides financières extérieures.
Cette même limitation réapparaît sous un autre angle, dans l'évolution de la politique monétaire et de crédit du gouvernement Vargas, qui avait une approche nettement orthodoxe ou conservatrice. Son premier mouvement (1951/52) a été présidé par le Plan Lafer, un programme à mettre en œuvre dans le cadre d'un plan de stabilisation qui prévoyait l'équilibre budgétaire et la maîtrise des coûts. Lafer a atteint l'équilibre budgétaire dans les comptes fédéraux, même si, au cours de ces années, le « déficit » du secteur public est resté dû aux administrations des États.
Le programme Lafer n'a cependant pas réussi à imposer une politique de crédit restrictive. Il fait alors face à la Banco do Brasil sous la présidence de Jaffet qui, jouissant d'une autonomie particulière et renforcée par les ressources de la vente des licences excédentaires, développe vigoureusement le crédit. Même ainsi, dans les deux premières années de gouvernement, une politique économique orthodoxe a été maintenue, malgré les "infractions" à la "bonne doctrine", qui ont à chaque instant réinitialisé l'impasse du financement sous la forme d'un conflit, habituel dans la politique économique développementaliste, entre monnaie et crédit, stabilité et croissance.
Au début de 1953, le scénario politico-économique présentait une accumulation de problèmes bien connus. Pour résumer : la libéralisation des importations a entraîné une baisse des réserves et l'accumulation d'arriérés commerciaux qui dépassaient déjà les 500 millions de dollars. En février 1953, l'Eximbank accorde une ligne de 300 millions de dollars, à des conditions particulièrement strictes et destinée à compenser les arriérés commerciaux américains. Dans ce contexte, la loi n° 1.807 15 est promulguée, qui établirait le marché libre des changes pour les opérations de capital-risque, et le président de Banco do Brasil est remplacé, signalant l'intention de modifier la politique de crédit. Aux yeux des contemporains, le programme de stabilisation avait échoué, l'inflation étant restée stable à son nouveau niveau de XNUMX %.
Dans le domaine syndical, la mobilisation contre la politique économique de Vargas s'est accrue, culminant avec la grève des 300.000 XNUMX en mars et avril de la même année. La dissolution du mirage des prêts pour les projets d'infrastructures se combinerait avec la tendance persistante à un fort déséquilibre des comptes commerciaux brésiliens. Aux mois de juin et juillet, dans la recomposition ministérielle, Lafer tomberait, supposant Oswaldo Aranha, qui réitérerait la priorité stabilisatrice avec l'annonce de baisses d'impôts, de restriction du crédit et de contrôles sélectifs stricts des importations.
Panoramiquement observée, la politique économique de 1953 n'est pas différente de celle menée au cours du biennium précédent. Le « programme Spider » proposait également des restrictions budgétaires et de crédit – bien que Banco do Brasil ait continué à se développer cette année-là – et les profondes variations du taux de change n'ont pas éloigné la politique économique des recommandations du FMI. Au contraire, la libéralisation relative des taux de change, même avec un système de taux multiples, serait présentée à cette agence comme une solution transitoire pour se rapprocher du système de liberté totale des taux de change.
Au moment où s'intensifient les contradictions entre le prussianisme déjà défiguré de Vargas et ceux qui lui ont opposé son veto dans la conduite d'une politique économique orthodoxe et « contentieuse », Vargas assiste à la dissolution de ses derniers espoirs concernant le soutien américain. La Commission mixte Brésil-États-Unis a mis fin à ses travaux en juin 1953, les négociations avec l'Eximbank étant suspendues. En mai de l'année suivante, une augmentation de 100 % du salaire minimum est décrétée, élevant le plancher salarial urbain à un niveau jamais dépassé. Peu de temps après, en pleine crise politico-institutionnelle, Vargas se suicidera et Oswaldo Aranha sera remplacé par son collaborateur à la réforme du taux de change, Eugênio Gudin.
L'essentiel, pour nos propos, est que la seconde Administration Vargas a marqué une prise de conscience et une inflexion stratégique. La prise de conscience que l'entreprise nationale était en deçà des besoins imposés par le bond de l'industrialisation et que le système bancaire privé était incapable de dépasser les limites étroites du crédit commercial, obligeait l'État à assumer un rôle financier. Il était clair, en outre, que le bras fort du capital national n'était pas dans le capital industriel et que l'alliance du capital agraire-mercantile et bancaire ne voyait pas dans l'État le condottière d'un projet d'affirmation économique ou militaire.
Tout cela a imposé une inflexion stratégique avec l'option de développement associée au capital international, seul moyen de financer une industrialisation tardive et périphérique qui n'est jamais devenue un véritable projet national, à la prussienne. Une industrialisation qui, au contraire, a été tirée par le secteur des biens de consommation durables, avec un haut degré d'internationalisation productive et de dépendance technologique et avec un faible degré d'articulation financière et de monopolisation. Une industrialisation qui, finalement, n'a jamais été guidée par des ambitions extérieures ou des hégémonies internes claires.
Enfin, avec JK, l'option définitive a été prise pour un mode de financement fortement dépendant des capitaux étrangers et de l'utilisation par l'État de la dette intérieure et extérieure, voire de l'inflation, comme moyen de « soutenir » une bourgeoisie d'affaires extrêmement conservatrice et protectionniste. et impopulaire. Puisque, dès lors, l'État s'est également vu opposer son veto à tout mouvement d'accaparement (qui n'était pas sectoriel) ou de centralisation financière, même lorsqu'il était tenu pour responsable, simultanément, de la stabilité d'une monnaie détachée de tout étalon international, de l'extension de crédits et subventions et investissements de base chargés de tirer parti de l'industrialisation et de soutenir les marges bénéficiaires des secteurs économiques fortement protégés.
Geisel : le prussianisme rejeté
Les contradictions du rôle réservé à l'État sont exponentielles à l'époque de Geisel, lorsque la crise actuelle, la plus profonde et la plus définitive de ce schéma d'industrialisation, se met en place, chronologiquement, politiquement et économiquement.
Comme on le sait, le projet national de Geisel répondait à un ralentissement du cycle industriel interne et à un choc externe, proposant "(...) de poursuivre le développement au milieu de la crise et de l'étranglement externe, par la restructuration de l'appareil productif » (Castro, 1985, p. 42), dans une stratégie intégrée par deux directives mutuellement articulées. Le premier proposait un nouveau modèle d'industrialisation, dont le leadership dynamique serait dans l'industrie lourde. Comme AB Castro l'a bien vu, "(...) le projet national d'industrialisation, qui avait pour premier grand jalon la bataille de la sidérurgie moderne (...)" (Castro, 1985, p. 54), et l'a défini. l'entreprise publique comme agent central. Et le second projetait un renforcement du capital privé national, coordonné et financé par la BNDE.
Les difficultés ont déjà été dûment cartographiées et analysées ailleurs. Pour notre propos, nous souscrivons au bilan final, fait par Barros de Castro, de la restructuration de la base productive, lorsqu'il dit que "(...) la croissance rapide, horizontale et technologiquement passive des années 1968/73 est venue à une fin brutale en 1974. Dès lors, en marche forcée, l'économie va monter la rampe des industries à forte intensité de capital et de technologie (...). Grâce à l'ensemble des programmes inclus dans l'option 74, la capacité de production de pétrole et d'électricité, d'intrants de base et de biens d'équipement a été considérablement augmentée ».
Puisque "(...) l'évolution enregistrée dans la dernière décennie tendait à déconditionner le dynamisme de l'économie du profil de la demande intérieure (...) et, après la marche coûteuse entamée en 1974, le pays disposait d'une nouvelle assise et un large champ des possibles (...) qui ne rentre plus – même comme cas limite – dans le périmètre du sous-développement » (Castro, 1985 , p. 76, 79 et 82).
Dans les sentiers de cette marche forcée, cependant, tout ne s'est pas déroulé comme prévu, et la manière dont cela s'est passé a eu des conséquences décisives pour l'avenir. Comme le dit Carlos Lessa, « (…) le II PND a assumé l'entreprise publique comme principal agent de changement du modèle d'industrialisation (…) vers un nouveau pacte central : entreprise publique/grande industrie nationale, notamment les biens d'équipement » (Lessa, 1978, p. l47), ne tenant pas dûment compte « (…) que l'entreprise publique est un des instruments des pactes souverains et que l'État est un instrument du mouvement plus large de l'économie et que, par conséquent , ni l'Etat ni les entreprises publiques n'avaient l'autonomie envisagée par le II PND » (Lessa, 1978, p. 48).
Cette hypothèse serait valable dans un « projet prussien », mais, imposée à une autre réalité, elle se heurte à des difficultés imprévues, dont les conséquences sont fatales. En ce sens, et en premier lieu, elle fait face à une faible solidarité patronale, transformée, à partir de 1976, en une véritable rébellion contre les nationalisations. Ce comportement, comme nous essayons de le démontrer, n'était pourtant pas nouveau et résultait d'options politiques qui, depuis les années 30, ont généré une relation hautement symbiotique, pourtant « mercantile » et peu solidaire, entre les milieux d'affaires et l'État. Une relation qui a été rétablie comme conflit et opposition à tout moment lorsque l'État a proposé de contrôler le rythme de l'industrialisation lourde, ce qui était la proposition de Geisel, qui, pour cette raison même, a eu du mal à financer son expansion par le biais des entreprises d'État.
Conditionné par les revendications et les résistances des entreprises, le Gouvernement limite, par une décision du Conseil de développement économique du 15 janvier 1975, le réajustement maximum de ses tarifs à 20 %, rendant difficile l'autofinancement des entreprises. Dans le même sens, lorsque le secteur privé a mis son veto à la réalisation d'intégrations horizontales et verticales, la grande entreprise publique a été empêchée d'augmenter la masse de ses bénéfices. Face à de telles contraintes, auxquelles s'ajoute l'accès limité au Trésor et au système financier officiel (destiné en premier lieu au secteur privé), les entreprises publiques ont dû recourir à l'endettement extérieur, avec toutes les conséquences connues. Un problème qui s'est ajouté aux difficultés tactiques posées par les déséquilibres macroéconomiques à court terme, concentrés dans l'inflation et la balance des paiements, et c'est dans cet espace et au nom de la maîtrise de l'inflation que s'est déroulée la confrontation directe et permanente du noyau développemental du stratégique avec le commandement de la politique macroéconomique.
Cet affrontement s'est résolu, en partie, avec la hausse des taux d'intérêt, associée à l'entrée de plus en plus intense d'emprunts extérieurs, qui a creusé l'écart financier dans l'opération de dette publique servant à financer la conversion du solde net des ressources entrantes. En conséquence, et pour faire face aux pressions privées résultant de la hausse des taux d'intérêt, le gouvernement a été contraint d'ouvrir une gamme croissante de lignes de crédit bonifiées. Dès lors, « (…) l'insistance presque obsessionnelle à ralentir la demande globale par la politique de taux d'intérêt élevés et la tentative de resserrement du crédit ont accumulé, à une échelle de plus en plus ingérable, le grand problème du déséquilibre financier du Trésor. La vitesse vertigineuse de la rotation de la dette publique, l'ouverture incontrôlable du déficit financier, le flot d'emprunts étrangers ont créé des pressions autodestructrices de l'objectif initial de confinement du crédit (...) » (Belluzzo&Coutinho, 1982, p. l65 ), laissant le taux de change prisonnier de la politique de financement extérieur et du poids croissant du flux du service de la dette. Avec cela, les graines de l'enachement financier futur ont été plantées.
Ces obstacles et conflits expliquent pourquoi l'achèvement du processus de substitution des importations a eu des conséquences aussi catastrophiques. Cet énorme effort, consenti par un État sans solidarité corporatiste et endetté à l'étranger, semble nous avoir conduits à une crise plus profonde que celles qui ont suivi les précédentes tentatives d'installation de l'industrie lourde au Brésil.
On connaît son parcours angoissant après 1979. Mais c'est à partir de 1982, avec l'épuisement des financements extérieurs, que le nœud central de la crise est devenu exponentiel et définitivement explicite : la tension financière générale qui a anéanti toute possibilité de poursuite de la relance de l'économie et implosé l'Etat développementaliste au moment où celui-ci était confronté au défi d'une transition démocratique.
Cette crise s'est développée dans les années 80, mais trouve son origine dans l'ambiguïté stratégique du II PND, partagé entre son option développementale et sa gestion stabilisatrice ; entre son projet Nation-power et ses financements extérieurs ; entre sa vocation étatique et sa soumission aux pactes et engagements notariaux, corporatistes et régionaux qui privatisaient et limitaient la possibilité même de modernisation et d'efficacité de l'État. Une ambiguïté extrêmement visible dans la manière dont s'est agencé l'endettement des entreprises publiques, obéissant, un moment, à la stratégie de financement de la « marche forcée » développementiste et, peu après, à la politique de stabilisation, lorsqu'elles opéraient en emprunteurs de devises en vue de clôturer la balance des paiements.
Une ambiguïté tout aussi explicite dans la gestion de la capacité d'endettement public interne, qui a cessé de remplir sa fonction budgétaire de collecte de fonds et a commencé à être utilisée comme un instrument de politique monétaire à court terme, avec la double fonction d'ajuster la balance des paiements et de lutter contre l'inflation. Une stratégie qui a conduit à l'étranglement des années 80, lorsque les autorités monétaires ont perdu leur capacité à mener une politique monétaire active. Ambiguïté visible, enfin, dans la manière dont les coûts de la crise ont été répartis entre les trois piliers de notre développementalisme des années 80 :
« Par le biais de dévaluations monétaires, d'augmentations des taux d'intérêt intérieurs et de compressions salariales et tarifaires, une forte redistribution des revenus a été autorisée en faveur du secteur privé des entreprises, accentuant leurs bénéfices en tant que rentiers. Mais non seulement cela a été fait, mais il y a aussi eu un changement réel dans l'équité des actifs et des passifs entre les secteurs public et privé. Le secteur public a augmenté son stock de dette (externe et interne), tandis que les groupes d'entreprises privées, vantant leur efficacité, ont réduit leur endettement, réglé leur dette externe et interne, réalisé des investissements financiers et accru leurs marges bénéficiaires non opérationnelles. En conséquence, à partir du début des années 1985, le secteur privé est passé de débiteur net à créancier net de la Banque centrale et, par là, il est également devenu créancier indirect du secteur public, puisque le système bancaire fonctionne sur la base des années 95 en tant que fournisseur net de crédit à toutes les orbites du secteur public fédéral et étatique » (Tavares, XNUMX, p. XNUMX).
Les racines monétaires et financières de la crise brésilienne
Si l'effort d'investissement pour soutenir la stratégie geiselienne se multiplie et exacerbe les difficultés financières de l'économie, il est finalement contraint par les paramètres définis dans les réformes institutionnelles qui guident, à partir des années 60, la politique monétaire et financière du régime militaire .
A ce moment, un renversement de cycle, accompagné d'une accélération inflationniste, fait place à une « crise de stabilisation » classique, qui débute en 1963 et s'approfondit avec la thérapie orthodoxe appliquée par le Gouvernement militaire installé en 1964 : coupe dans les dépenses publiques, augmentation de la pression fiscale, réduction du crédit et compression des salaires. Ses résultats sont connus : aggravation de la récession, liquidation des petites et moyennes entreprises, expansion des marges inactives des grandes entreprises, brûlage des capitaux excédentaires, baisse du taux d'investissement des entreprises publiques avec pénalisation de l'industrie des biens de production, chômage et la perte accélérée des salaires de base.
Mais le retournement des années 1961-67 comporte une autre dimension critique : la crise du schéma de financement, responsable des profondes réformes bancaires, financières et fiscales promues par le régime. « Face à l'accélération de l'inflation, les mécanismes de financement existants ont perdu leur fonctionnalité, rendant de plus en plus difficile le maintien du niveau des dépenses publiques sans réforme fiscale ». D'autre part, "(...) le développement de l'industrie des biens d'équipement et des biens de consommation durables a nécessairement imposé la création de nouveaux schémas de création de liquidités et de financements, ce qui a également nécessité des réformes profondes du système financier de l'époque" (Serra, 1982, p. 32).
Une question cruciale s'est alors posée. Comme à d'autres moments de notre histoire économique, l'altération des normes et des institutions liées à la monnaie, au crédit et au financement est apparue associée à une crise profonde du régime politique, qui a conduit à une importante transformation de l'État. Cela s'est produit dans les années 60, lorsque les règles du crédit et de l'intermédiation financière ont été redéfinies. En 1964, il y a eu une réforme générale du système de crédit monétaire et, en 1965, du système financier. Des fonctions distinctes ont été créées ou redéfinies pour les institutions financières, les banques commerciales, les banques d'investissement, le marché des capitaux piloté par les fonds d'investissement et la BNH. Une fois de plus, une tentative a été faite pour encourager la création d'un système financier privé national qui jouerait un rôle actif dans le financement du développement.
Les résultats sont connus. Le système privé s'est énormément développé en remplissant avec succès les fonctions de création de crédit étendu pour les familles dans leur relation de débit/crédit avec les entreprises et l'intermédiation financière, mais il a complètement échoué à remplir la fonction active de conduite du processus de monopolisation du capital, d'articulation des fusions de groupes et blocs capitalistes. Cette dernière et décisive fonction, nécessaire à la reprise expansive du cycle et à la redéfinition des rapports public/privé dans l'accumulation industrielle brésilienne, « (…) n'a pas été effectivement développée par le système financier, mais renvoyée à la sphère du État, où il a été traité de manière spécifique et incomplète » (Tavares, 1978, p. 141).
Dans le capitalisme tardif, "(...) l'ouverture de nouvelles frontières impliquait toujours la médiation de l'État et l'expansion du sous-système affilié (des entreprises étrangères), ce qui imposait un caractère instable et limité au processus d'accaparement des entreprises privées nationales. capitale » (Coutinho & Belluzzo, 1982, p.58).
Mais dans le cas brésilien, la nature limitée et instable de la monopolisation résultait en grande partie de contraintes politiques. Car, si le secteur privé a confié à l'État la fonction de centralisation financière – condition inévitable de toute industrialisation lourde –, il l'a empêchée de se réaliser pleinement, au nom de son anti-étatisme. Il en est résulté une dynamique contradictoire et impuissante, comme l'a bien compris Maria da Conceição Tavares (1978, p. 42), en caractérisant la fonction financière de l'État dans l'économie brésilienne : « Il ne fait aucun doute que la fonction d'agglutination et de gestion des de grandes masses de ressources financières ont été développées par l'Etat à travers ses Fonds, Programmes, Agences Financières. Cependant, les institutions financières publiques ne remplissaient que le côté passif de la fonction financière, c'est-à-dire celui d'apporter des masses de capital, sous différentes formes, y compris le crédit subventionné. C'est-à-dire que le système financier public n'a pas participé en tant que sujet au processus de monopolisation du capital, qui lui était extérieur (...). Cet aspect est tout à fait distinct et spécifique et ne doit pas être confondu avec le fait que certaines entreprises productives étatiques, structurées sous la forme d'organisations capitalistes autonomes, ont été des agents de monopolisation » (sectorielles, ajouterons-nous).
En ce sens, « l'État n'a fait que 'remplir le rôle' du capital financier, mais n'a pas procédé, dans cet acte, à la constitution effective du capital financier en tant qu'agent actif du processus de centralisation du capital » (Tavares, 1978, p. l42).
Sans véritable révolution du pacte conservateur intervenue dans les années 1960, le nouveau système financier créé avec les réformes Campos et Bulhões s'est développé et diversifié, mais a fini par ne pas remplir la fonction d'attraction des investissements à moyen ou long terme, tandis que l'État, en l'accomplissement de sa fonction financière "passive", a cherché à préserver sa marge de manœuvre, recomposant immédiatement les tarifs, promouvant une profonde réforme fiscale en 1967/68, créant plusieurs fonds d'épargne obligatoire et tirant parti de l'endettement intérieur croissant à travers ses actifs financiers nouvellement créés (ORTN et LTN), qui sont immédiatement devenus l'instrument de base de la circulation financière sur le marché libre des titres, l'open-market, garantis comme instruments de mobilisation financière par la correction monétaire.
Créée pour protéger la valeur des titres des effets inflationnistes, assurant des taux d'intérêt positifs, la correction monétaire a généré une « doubleté de la monnaie », monétaire et financière, « (…) traduisant la séparation des fonctions de la monnaie comme moyen de paiement, instrument général de crédit et instrument de réserve et évaluation financière du capital » (Tavares, 1978, p. 146). "Ainsi, deux systèmes de mesure de la monnaie ont été créés : un élastique qui permettait sa dévaluation progressive par le mouvement des prix, et un autre rigide, 'arbitraire', soumis à une correction monétaire qui détermine sa valeur légale" (Tavares & Belluzzo, 1982, p. 134).
De ce fait, en essayant de se financer davantage dans les voies tracées par les réformes de 1969, l'État a fini par récompenser la spéculation par ses propres obligations et à éloigner davantage le système financier privé des investissements productifs. Perdant, en outre, l'un de ses principaux instruments d'arbitrage et d'autofinancement : l'inflation, ou dévaluation active et discriminée de la monnaie. Ce phénomène est devenu exponentiel à partir de 1974 avec le II PND, mais surtout à partir de 1979, lorsque l'endettement intérieur s'est perversement associé à l'endettement extérieur et s'est élargi, ne visant plus qu'à rembourser la dette primaire déjà émise et à couvrir les déséquilibres du Trésor produits par la nationalisation progressive des passifs extérieurs, combinaison responsable du déclenchement d'un processus auto-entretenu de spéculation et d'accélération inflationniste.
Avec la mise à jour de la monnaie, il s'agissait « (…) en contrôlant la 'mauvaise' monnaie d'empêcher la 'bonne' monnaie de se pervertir, sans se douter que l'un et l'autre sont indissolublement mariés, puisque l'affaire de l'argent est une, et c'est la affaires des banques. Ainsi, chacun a fini par devenir courtisan de la « monnaie financière », fuyant la « mauvaise monnaie » comme des braises, pour se retrouver dans le chaudron bouillant de la spéculation et de la dévaluation de toute monnaie. En conséquence, il n'y avait pas de liquidité monétaire ou financière » (Tavares & Belluzzo, 1982, p. 138).
Cet effet pervers est cependant exacerbé par un autre mécanisme de financement généré par les réformes des années 60, qui devient la marque incontestable de la nouvelle poussée de croissance amorcée en 1968 : l'endettement extérieur, favorisé par la loi n° 4.131, qui permet l'accès au crédit bancaire étranger pour les entreprises étrangères opérant au Brésil, et avec la Résolution n° 1964, de 63, du Conseil monétaire national, qui a fait du système bancaire national l'intermédiaire entre le crédit en devises à l'étranger et les preneurs nationaux.
Profitant du nouvel ordre monétaire international généré par la transnationalisation des banques privées, qui s'est opérée à partir de la seconde moitié des années 60, l'État a autorisé, par cette législation, « (…) un glissement vers l'ouverture vers l'extérieur mondial, créant les conditions d'une articulation efficace entre banques nationales et internationales, partageant également avec ces dernières le privilège de générer de l'argent et du crédit en interne » (Assis, 1988, p. 28).
C'est par cette porte, ouverte en 1964, que s'est élargi l'endettement des années 70, à taux flottants, pour financer le II PND. Les dettes qui pouvaient être nationalisées après la résolution 432 de 1977 ont fini par saper le cœur financier de l'État développementiste, à la suite du choc des taux d'intérêt survenu en 1979.
En partageant avec le système financier international le privilège de générer de la monnaie et du crédit en interne et en stimulant la prise de crédits extérieurs, d'abord par le secteur privé puis par le secteur public, la politique économique a fragilisé l'État face aux chocs pétroliers et de taux d'intérêt. .internationale. Et, en mettant en œuvre une politique « d'ajustement » de la balance des paiements par la nationalisation de l'essentiel de la dette extérieure, elle a entamé un processus d'arriéré financier qui est aujourd'hui largement responsable de la multiplication exponentielle de la dette extérieure et du déficit public, pour la dégradation progressive des infrastructures économiques et des services publics et la paralysie la plus complète de la politique économique.
conclusions très succinctes
La thèse centrale de cet article est que l'importance décisive de l'État ne suffit pas à préciser notre industrialisation et que notre industrialisation ne s'inscrit pas dans ce qu'on a appelé le modèle prussien de modernisation conservatrice. En ce sens, les frustrations de Vargas et l'hécatombe engendrée par le succès du PND II de Geisel nous ont servi de conjonctures privilégiées pour mettre à nu des engagements et des institutions qui individualisent notre développement à travers un schéma de financement internationalisé et une politique économique schizophrénique en permanence partagée entre une régulation monétaire orthodoxe politique et une politique de crédit de développement.
Le poids de l'anti-étatisme ancré dans le pacte conservateur et sa stratégie économique libérale et développementiste, en vigueur depuis les années 1930 et rétablie dans les années 1960, a affecté toute l'action de l'État, affectant sa propre institutionnalisation, notamment en ce qui concerne l'administration de la monnaie. et crédit ou financement en général. Il ne semble pas accidentel, en ce sens, le conflit permanent qui, tout au long de notre histoire, a opposé les deux segments de l'administration publique chargés de ces fonctions ; ni que le contrôle de la monnaie était toujours revendiqué et confié à des « libéraux orthodoxes » liés, en général, au secteur financier et engagés à restreindre le degré d'arbitrage politico-étatique sur la valeur de la monnaie fiduciaire, tandis que la politique d'investissement restait entre les mains des des « développementalistes », civils ou militaires, et l'exercice de la partie financière, confiée à l'État même lorsqu'elle était gérée par les « développementalistes », était en permanence limitée et contrainte à la « sous-traitance », comme moyen, entre autres, de ne pas surcharger la rentabilité interne.
En conséquence, l'État, en se substituant au secteur financier privé, se tenant dans les limites imposées par les réformes des années 1960, a fini par alimenter, dans les années 1980, par son endettement, une forte spéculation improductive et un gâchis financier qui complètement désorganisé la "voie de développement" de l'industrialisation. D'autre part, soumis à la pression des secteurs divers et hétérogènes du pacte conservateur, l'État s'est « privatisé » en divisant ses appareils institutionnels entre les différents secteurs dominants et en soutenant les segments non compétitifs du secteur privé.
Au terme d'un long parcours, il est devenu plus explicite ce qu'il a toujours été, en un seul temps : la force et la fragilité de l'État développementiste brésilien par rapport à l'État prussien. Elle était forte tant qu'elle arbitrait avec une certaine autonomie la valeur interne de la monnaie et des crédits. Mais il a été faible chaque fois qu'il a voulu dépasser les limites fixées par ses engagements constitutifs. Toujours sur le fil du rasoir d'une alliance conservatrice et d'une stratégie économique « libérale-développementaliste », il a fini par succomber aux contradictions qui l'ont constamment déplacé et déstabilisé.
Prise entre la nécessité de commander la « fuite en avant » nécessaire pour souder un ensemble d'intérêts extrêmement hétérogènes et la nécessité de soumettre au veto que ces mêmes intérêts ont mis à la « nationalisation », elle a fourni, d'une part, l'ordre, les subventions , intrants et infrastructures, étant empêchés, d'autre part, de procéder à la monopolisation et à la centralisation financière. C'est le maintien des règles de ce pacte qui, selon nous, a forcé l'endettement responsable de la forme financière de la crise vécue dans les années 1980 par l'État développementiste.
Vargas et Geisel confirment en ce sens l'hypothèse de John Zysman (1983, p. 6) selon laquelle « (…) un examen des structures financières nationales peut éclairer les stratégies et les conflits politiques qui accompagnent l'ajustement industriel ». Avec Vargas, le choix est fait que Geisel va jusqu'à ses ultimes conséquences : une industrialisation lourde réalisée avec l'apport décisif du capital international. Dans la période entre un gouvernement et un autre, les forces productives ont mûri et les relations capitalistes se sont généralisées. Les fondations matérielles de l'industrie ont finalement été établies, mais son soutien institutionnel et financier en a fait un processus très discontinu et très sensible aux renversements cycliques et aux inquiétudes financières internationales.
L'absence d'une association véritable et solidaire entre les entreprises et l'État et la posture prédominante prédatrice des premières à l'égard des seconds ont empêché la centralisation et accéléré la segmentation des ressources et du pouvoir de l'État, faisant apparaître l'État brésilien « (.,.) ressemble plus à une caricature de la destruction créatrice de Schumpeter qu'à son admirable machine de croissance » (Tavares, 1985, p. 116).
Vargas a sombré faute de soutien interne « prussien » en 1939. Et il a échoué car il n'a pas obtenu de soutien externe « associé » en 1953. Il s'est alors tourné vers le peuple et s'est attaqué aux intérêts « étrangers ». Il a laissé en place une machine institutionnelle et un ensemble de projets extrêmement utiles pour une industrialisation ultérieure. Mais, malgré tout, elle n'a pas pu échapper à une politique macroéconomique conservatrice et restrictive.
Geisel réussit énormément à obtenir des financements privés externes et laissa en place une extraordinaire machine de production étatique, ainsi que le rêve d'une puissance nationale. Mais, même ainsi, il a dû se soumettre à une politique macroéconomique monétariste rigoureuse, bien qu'oscillante, qui, incitée par l'inflation et le déséquilibre de la balance des paiements, a stimulé, à la limite, l'endettement extérieur dans lequel tous, unis, ils ont sombré plus loin. En héritage de son succès, il a laissé le fort soupçon que cet État n'a pas été constitué en vue d'une industrialisation lourde, mais comme un objet de jouissance cyclique généralisée. Profitez de la prédation lorsque les choses vont bien et socialisez les pertes lorsque les choses tournent mal.
En résumé, Vargas et Geisel nous confrontent à un État qui ne saurait fonctionner comme unificateur du processus d'accaparement et de centralisation du capital nécessaire à une industrialisation lourde et auto-entretenue. Mais ils nous mettent aussi face au paradoxe que la monopolisation et la centralisation privées ne se sont pas non plus produites de manière continue et homogène, en raison de la dépendance des hommes d'affaires vis-à-vis du même État qu'ils ont paralysé.
C'est dans ce contexte que le caractère « paroxystique » des débats idéologiques qui ont accompagné la trajectoire de l'État développementiste et s'est intensifié à chacune de ses crises est mis en évidence. Nationalisme versus cosmopolitisme, étatisme versus libéralisme et « contractionnisme » versus développementalisme sont et ont toujours été des clivages tactiques, n'acquérant des dimensions idéologiques et stratégiques que dans l'esprit d'intellectuels militants, de quelques militaires et de très peu d'hommes d'affaires. En période d'expansion et de « fuite en avant », avec une inflation stable, des dépenses publiques et une croissance équilibrées, tout le monde était ensemble, et le débat s'est refroidi. Mais le consensus s'est toujours et régulièrement effondré dans tous les retournements de cycle, accompagnés d'accélération de l'inflation et d'augmentation du déficit public. Dans les premiers instants, le visage du développementaliste s'est imposé, même s'il était lié à l'attirail d'un notaire.
Dans d'autres, la colère anti-étatique et la force des « libéraux » se sont périodiquement ravivées, même si l'État a continué à répondre de son « obligation » de « socialiser » les pertes typiques de la crise. Car, si les salaires se sont dispersés pendant l'expansion, pendant la crise, dans le cadre des politiques de stabilisation, ils ont irrémédiablement payé le prix du « durcissement » et des hausses inévitables de la pression fiscale, destinées à soutenir les dépenses courantes et à financer la socialisation des pertes . . Cependant, dans la crise des années 80, l'État a fait faillite.
Dans ce jeu, à l'exception de quelques rêveurs prussiens, les idées étaient en permanence au service de la tactique plus que de la stratégie, de la « liquidité » plus que de la production, c'est-à-dire parfaitement à leur place : celle des crises brésiliennes.
* José Luis Fiori est professeur au programme d'études supérieures en économie politique internationale à l'UFRJ. Auteur, entre autres livres, de Le Brésil dans l'espace (Voix).
Initialement publié dans le magazine FRAIS Ensaios – Fondation d'économie et de statistique, Rio Grande do Sul, Porto Alegre, 11, (1):41-61, 1990.
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