Par SERGIO EDUARDO FERRAZ*
La stratégie du président Lula concernant la Banque centrale et la politique monétaire
Dans ce texte, je cherche à réfléchir sur la pertinence politique de la stratégie du président Lula, au début de son troisième mandat, par rapport à la Banque centrale et à la politique monétaire. Je montre, d'emblée, les défis sans précédent que Lula a surmontés au cours des cinq dernières années, y compris ceux qui sont apparus dans la période la plus récente entre sa victoire en octobre et le tristement célèbre 8 janvier 2023. J'oppose cette série de succès à la performances dissonantes dans le domaine économique, énumérant les raisons qui justifient cette évaluation critique.
Je souligne, comme point principal de l'argumentation du texte, que Lula, et le PT lui-même, courent le risque de contribuer à l'échec d'une voie, modeste, mais réaliste et disponible, capable de faire passer l'économie de son ralentissement actuel à une récupération, sans démontrer avoir un plan alternatif. Avant d'esquisser, dans la dernière partie de cet article, en termes généraux, cette voie, qui ressort à la fois des indications de l'équipe économique dirigée par Fernando Haddad et de l'évaluation de la plupart des analystes du scénario politico-économique, national et mondial, je chercher montrent que, d'un point de vue substantiel, les critiques de Lula à l'égard de l'autorité monétaire, de son modèle d'autonomie et du rôle très important du marché financier dans le débat de politique économique doivent faire l'objet d'un déploiement, car il y a beaucoup à réfléchir sur tous ces thèmes. La reconnaissance de cela ne contredit cependant pas la défense du texte selon laquelle Lula n'est pas l'agent approprié pour mener ce débat.
Les défis surmontés par Lula
Il n'y a probablement pas de comparaison d'un point de vue historique. Au Brésil du moins, aucun politicien, candidat à la présidence, président sortant ou effectif n'a traversé la série de difficultés que Lula a rencontrées et surmontées. Arrêté en 2018, démoralisé et stigmatisé, sa mort politique est décrétée, ce qui ne l'empêche pas de resurgir en 2022 comme le seul nom capable de défendre la démocratie menacée. Candidat, il a fait face à la campagne la plus déséquilibrée depuis la redémocratisation de 1988, et, malgré cela, il a été élu président pour la troisième fois.
Déjà élu, mais avant d'entrer en fonction, compte tenu de l'abandon des fonctions de Jair Bolsonaro, il a dû gouverner sans plume et négocier l'approbation d'un PEC (la "Transition") sans quoi l'héritage de désordre et de chaos légué par la précédente mauvaise gouvernance cela empêcherait non seulement la réalisation des promesses centrales de la campagne - comme la Bolsa Família de 600 reais -, mais aussi le fonctionnement minimum de la machine publique au début du futur mandat, rendant la nouvelle présidence irréalisable au départ.
Le président par intérim, avec seulement huit jours en fonction, a subi, le tristement célèbre dimanche 8 janvier, une tentative de coup d'État, qu'il a non seulement réussi à surmonter - unissant dans la résistance toutes les autres puissances, la Fédération et la plus grande partie de la société civile - mais il l'a fait aussi pour éviter les pièges qui étaient intégrés, comme de sinistres poupées russes, dans cette entreprise terroriste.
Immédiatement, le piège qui conduirait à la tutelle des forces armées, qui aurait été le résultat de l'opération GLO qu'elle a eu la sagesse de rejeter, même au milieu du vandalisme et de la barbarie à Brasilia, et, par la suite, la coexistence forcée avec un Commandant de l'armée qui, déterminé à protéger ceux qui ont pratiqué la violence et à faire écran à la participation évidente des militaires le 8 janvier, bloquerait toute tentative, même modeste, de « débolsonariser » la corporation. Son renvoi était un signe clair que les relations civilo-militaires devraient s'adapter au verdict des urnes.
Les premiers jours de gouvernement ont également confronté le nouveau président à la menace avancée d'extermination des Yanomami, forçant le déclenchement d'une opération de guerre à la frontière nord contre l'industrie minière criminelle et génocidaire parrainée par Jair Bolsonaro. À tout cela s'ajoutait une agilité suffisante pour entreprendre des voyages internationaux et des contacts stratégiques avec divers dirigeants mondiaux, ce qui non seulement a réintroduit le Brésil sur la scène internationale, mais a servi de renfort stratégique à la tâche en cours de sauver la démocratie, en plus d'aligner le pays du côté sûr de la lutte pour la préservation de l'environnement et contre les pires conséquences de l'effondrement climatique planétaire.
Il est impossible de minimiser, par conséquent, l'ampleur des défis immédiats et le nombre de succès du nouveau gouvernement, et de Lula personnellement, face à eux, depuis l'élection jusqu'aux premières semaines au pouvoir.
Et c'est là qu'intervient une – importante – note de dissonance. Dans l'économie, après plus de deux mois et demi de gouvernement, l'histoire est différente.
La note discordante en économie
Même en ayant à sa disposition la perspective d'un chemin, modeste mais réel, pour passer du ralentissement en cours de l'économie à la reprise souhaitée, le gouvernement se présente, dans cette affaire, divisé, vacillant et sans nord ferme. Le ministère des Finances, qui est responsable de la formulation des politiques et de la mise en œuvre des mesures dans ce domaine, dispose d'un plan d'action (bien qu'il ne soit pas encore entièrement rendu public), mais risque de perdre son capital politique et de s'affaiblir, avant même que d'importantes batailles dans ce domaine ne soient initié, précisément à cause du manque de soutien interne.
A cela s'ajoute le fait que la direction du PT, principal parti de la coalition gouvernementale, ne voit aucune contradiction à attaquer le ministre Fernando Haddad, comme on l'a vu dans le différend sur le ré-encombrement des carburants, comme si cela n'affectera pas la volonté du reste de la base alliée (encore incertaine) de soutenir les mesures économiques à venir, beaucoup plus complexes et difficiles à négocier, et dont dépend le succès du gouvernement à générer des revenus et des emplois pour la population brésilienne.
Ce qui inquiète davantage, dans le domaine économique, c'est que Lula lui-même s'est placé involontairement, au début de son mandat, dans une position déstabilisatrice pour son gouvernement.
Ouvrant une "guerre" contre la Banque centrale autonome et sa politique monétaire, le président, en plus de s'éloigner du rôle naturel d'"arbitre" que la position suggère, engendre des conséquences sur l'économie qui sont exactement à l'opposé de ce qu'il entend . De décembre à aujourd'hui, et notamment avec l'escalade des déclarations présidentielles, à partir de la mi-janvier, les anticipations d'inflation n'ont cessé d'augmenter, le taux de change s'est détérioré et la courbe des taux (taux des différentes échéances futures) s'est pentifiée, signalant un financement plus cher du crédit privé et de la dette publique, dégradant les perspectives budgétaires du gouvernement et l'horizon d'investissement, qui est vital pour la croissance.
En conséquence, la marge de manœuvre de la Banque centrale (BC) pour amorcer la réduction tant attendue des taux d'intérêt a été réduite, de l'avis de nombreux analystes. Le début de la baisse des taux du COPOM, prévu par le marché en novembre dernier, pour mars, n'est désormais envisagé comme probable qu'en fin d'année voire début 2024.
Il est vrai que les indices de plus en plus nombreux d'un affaiblissement de l'économie, ajoutés à la crainte d'une crise du crédit, dans le sillage de l'affaire des Americanas, poussent à un assouplissement de la politique monétaire à plus court terme. Et qu'il y a des économistes importants, comme André Lara Resende, l'un des inventeurs du plan Real, qui ne sont pas d'accord sur le fait que la Banque centrale est complètement « guidée » par le marché et ses anticipations, y compris en ce qui concerne la structure par terme des taux d'intérêt, suggérant que l'autorité monétaire dispose d'une plus grande marge de manœuvre par rapport au marché et qu'elle doit l'utiliser.
Jusqu'à présent, cependant, ce que nous avons, c'est une augmentation du pessimisme, parmi les analystes consultés par la Banque centrale, quant aux possibilités de réduire le taux d'intérêt de base toujours en 2023. Si, début février, 25 % pariaient que les intérêts ne baisseraient pas avant fin d'année, un mois plus tard cette proportion atteignait 36% parmi les experts consultés, comme le rapporte le journal Valeur économique (7.03.2023), et il est quasi unanime parmi les observateurs de ces mouvements que les déclarations présidentielles critiquant la Banque centrale et le niveau des objectifs d'inflation sont l'un des facteurs responsables de cette dégradation des anticipations.
Il est donc possible que la stratégie du Planalto pour accélérer la croissance économique ne soit pas bien calibrée.
Lula pourrait même vouloir informer la population qu'il n'est pas responsable des taux d'intérêt brûlants et des difficultés futures prévisibles de l'économie, transférant la responsabilité à la direction de la Banque centrale, nommée par Jair Bolsonaro. Compréhensible. Surtout parce que c'est la première expérience dans laquelle un président prend ses fonctions devant traiter avec une Banque centrale autonome avec un mandat. Cependant, en exprimant ses critiques avec agressivité, en exigeant des solutions immédiates et sans plus de prudence, il risque de se tirer une balle dans le pied et les perspectives de croissance dont il a tant besoin.
Et sans nécessité, car il y aurait bien d'autres agents qui pourraient jouer ce même rôle critique, sans provoquer les turbulences, et la réaction négative des prix clés pour l'économie, qu'un discours présidentiel de cette nature tend à provoquer.
Mais, avant d'examiner la voie qui s'offre à la politique économique du nouveau gouvernement au début de son mandat, voyons ce sur quoi Lula a raison dans cette polémique avec la Banque centrale. Ce n'est pas rien.
Oui, il y a beaucoup à discuter.
Pour commencer, le Brésil a le taux d'intérêt réel le plus élevé au monde, oscillant actuellement autour de 8 %, après actualisation de l'inflation anticipée (taux ex-ante). Cette situation, bien qu'avec des variations dans le temps, est une caractéristique centrale de l'économie brésilienne depuis la stabilisation monétaire au milieu des années 1990.
Le crédit coûteux apporte au pays de nombreuses difficultés, parmi lesquelles se distinguent le niveau de croissance et de création d'emplois chroniquement insatisfaisant, le taux de change surévalué, qui entrave les exportations, et le déséquilibre fiscal qu'il produit dans les comptes publics, mettant en péril la durabilité de la dette publique dans le temps. Au sens strict, depuis le Real, nous avons troqué, dans une certaine mesure, un rythme de croissance contre une stabilisation inflationniste. Nous ne nous souvenons plus que nous avons grandi au rythme « chinois » entre 1930 et 1980.
Lula a raison d'insister pour que ce scénario ne soit pas naturalisé et d'encourager la discussion à ce sujet. C'est un point crucial de l'agenda public pour comprendre les raisons de cette anomalie - car des pays avec des conflits beaucoup plus graves que le Brésil, une situation budgétaire plus précaire, un stock de dette plus élevé et un potentiel de ressources plus modeste coexistent avec des taux d'intérêt réels plus faibles. Il est essentiel de tracer un chemin pour surmonter progressivement le problème. Il s'agit cependant d'une question qui exige réflexion, prudence, expertise technique et décisions politiques opportunes et bien calculées. Et cela ne se combine pas ou ne se plie pas à la bravade et à la rhétorique.
Le modèle d'autonomie de la Banque centrale (BC) est également loin d'être réfractaire aux critiques. Conçue telle quelle, elle peut s'éloigner des orientations de politique économique du gouvernement actuel – qui peuvent être positives ou néfastes, selon les circonstances, les diagnostics et les orientations correspondantes mises en pratique par le Trésor et par l'autorité monétaire en face à ces circonstances. Ce qui est certain, cependant, c'est que, façonné dans le moule actuel, le modèle court un risque considérable de se rapprocher de manière excessive, et parfois exclusive, des diktats du marché financier.
C'est à partir de là qu'au cours des trois dernières décennies, les présidents et les principaux directeurs de la Banque centrale ont plutôt été recrutés, comme le montrent les récentes recherches coordonnées par les politologues Adriano Codato et Mateus de Albuquerque. Naturellement, ces formulateurs de la politique monétaire, issus des grandes banques et des gestionnaires d'actifs, apportent une culture spécifique, une façon de voir le monde alignée sur les valeurs privatisatrices du marché et, en plus, ils le plus souvent, à la fin de leurs mandats , retournent à leurs postes dans le secteur privé, dans le phénomène pervers, non étranger aux autres domaines de régulation, du « pantouflage », qui, évidemment, conditionne leur comportement d'agents publics.
Il n'y a aucune raison de penser qu'il doit en être ainsi. Plusieurs mesures pourraient grandement améliorer les faiblesses de ce modèle, rendant la gestion de la politique monétaire plus ouverte et équilibrée, calibrant des influences plus diverses et rendant plus difficile l'émergence de conflits d'intérêts. Point, donc, encore une fois, pour ceux qui veulent débattre de la question.
Troisièmement, l'hypothèse d'un seul niveau « optimal » d'inflation, qui renseigne les modèles cibles poursuivis par les Banques Centrales, peut être remise en cause dans la mesure où les décisions de politique monétaire génèrent des effets redistributifs, n'étant pas « neutres », dans leurs implications pour les différents segments de l'économie. société, ni, donc, sans crainte de « techniques ». Il y a des gagnants et des perdants, selon les politiques adoptées, contrairement à ce que dit la doctrine conventionnelle, non par hasard de plus en plus contestée dans les pays centraux au moins depuis la grande crise de 2008.
Il suffit de penser aux différentes possibilités de "coût de la désinflation", en termes d'ampleur projetée d'un ralentissement/récession, ou des implications intégrées dans les stipulations de calendrier pour un retour à des niveaux de prix cibles qui sont tombés en dehors des fourchettes autorisées. Dans les deux cas, les autorités monétaires sont probablement confrontées à différentes gammes d'alternatives, ce qui, en fin de compte, pourrait signifier la survie ou la liquidation de dizaines de milliers d'entreprises et de millions d'emplois dans une économie de la taille du Brésil. Certes, elles peuvent aussi signifier un retour opportun à la stabilité monétaire ou l'entrée dans une spirale inflationniste, avec les conséquences néfastes dont les Brésiliens déjà adultes dans la première moitié des années 1990 sont conscients.
Un autre point est que la mission même assignée, par la loi d'autonomie de la Banque centrale brésilienne, met l'accent sur le maintien de l'inflation dans des intervalles de variation stipulés, à atteindre dans un délai donné, mettant en arrière-plan, contrairement aux normes en vigueur dans d'autres pays, objectifs liés à la croissance économique et à l'emploi. La mission de la Fed américaine, distinctement, assimile les deux objectifs en importance. Il est donc possible de repenser les missions dans ce domaine, en équilibrant mieux les objectifs.
Mais il y a encore un autre aspect à cette question qu'il est crucial de mentionner. Il n'est pas spécifiquement lié à la Banque centrale et à son mode de fonctionnement, mais implique la question de savoir comment la société brésilienne, à travers les médias grand public, a été encouragée à voir le marché financier lui-même - essentiellement, comme un ensemble de spécialistes capables d'imprimer des timbres de qualité aux politiques publiques.
Depuis au moins vingt ans, les principaux commentateurs économiques brésiliens – ceux qui travaillent dans les principaux véhicules médiatiques – se sont tellement alignés sur la vision de l'économie des analystes et opérateurs du marché financier que ces derniers ont fini par se faire remarquer, en pratique, comme instance autorisée de jugement définitif sur la qualité de la politique économique menée par les gouvernements.
Tout s'est passé, et s'est reproduit ainsi depuis des décennies, comme si nous n'étions pas en présence d'un secteur de l'économie qui agit pour maximiser sa propre rentabilité, dépendant de la solvabilité budgétaire de l'État, avec un biais de court terme accentué - ce qui , faut-il le dire, est dans les règles d'une économie capitaliste. Ce qui est singulier cependant, c'est de considérer ce segment, qui reflète naturellement ses intérêts de créancier de la dette publique, comme le cadre de jugement capable de légitimer ou de délégitimer irrévocablement toute proposition de politique économique, qu'elle émane des gouvernements, de l'université ou d'autres spécialistes.
Ce faisant, on renonce au débat et à la discussion comme règle générale de l'interaction publique en abordant des sujets qui intéressent tout le monde, laissant le soin de définir ce qui est pertinent ou non, en termes de politique économique, à l'une des parties intéressées. Il n'est pas exagéré de dire que c'est un non-sens total et que nous avons ouvert la voie pour que l'agenda public soit défini par les intérêts d'un seul secteur - très puissant, soit dit en passant - de la société. Point encore pour ceux qui prônent de mettre le doigt sur la plaie.
Je clôture ce sujet par une observation plus précise. Le comportement de ceux qui président l'autorité monétaire, chargés de l'exécution d'une fonction étatique, titulaire d'un mandat et déconnectés des gouvernements actuels, doit être cohérent. Et cela fait partie du jeu d'exiger cette attitude. Roberto Campos Neto a clairement commis une erreur, s'éloignant du rôle qui lui est légalement assigné, en exprimant la préférence du parti, en allant voter en portant le maillot de l'équipe nationale brésilienne aux deux tours présidentiels.
Et il a encore fait une bêtise en participant au groupe WhatsApp des ministres du gouvernement de Jair Bolsonaro. D'autre part, il faut reconnaître que, au cours de sa gestion, la Colombie-Britannique a augmenté les taux d'intérêt de 2 à plus de 13 %, entre 2021 et 2022, donc, dans la période où l'ancien président qui l'a nommé s'est présenté aux élections. -élection. Il y a aussi quelque chose à discuter ici.
Il y a donc matière à débat dans la société. Lula a raison d'exiger la discussion. Il n'échoue que lorsqu'il prend le devant de la scène et donne l'impression d'exiger des réponses immédiates. Et cette erreur est d'autant plus inquiétante qu'elle se heurte à la voie, modeste mais réelle, de reprise de la croissance dont dispose le nouveau gouvernement.
Quel parcours ?
La voie qui semble disponible nécessite une action coordonnée entre le domaine économique du nouveau gouvernement, dirigé par le ministère des Finances, et la Banque centrale, car elle nécessite une harmonie entre les politiques budgétaire et monétaire. La tâche gagne en complexité, puisque Fernando Haddad est le premier chef de l'équipe économique qui doit cohabiter avec une Banque centrale autonome, nommée par le précédent gouvernement. Il a vite compris les implications de ce nouveau scénario et a cherché à maintenir un canal permanent avec Roberto Campos Neto, qui a un mandat jusqu'en 2024 à la tête de la Banque centrale. Cette relation ne sera pas simple et comportera des moments de convergence et d'autres de tension. Le secret sera d'éviter un effilochage excessif qui signale une rupture de communication. Des divergences et des visions différentes sont au rendez-vous, brûlant les caravelles d'un minimum de coordination, non.
Dans un scénario dans lequel l'économie brésilienne ralentit, après avoir surmonté les effets des incitations électorales à court terme que Jair Bolsonaro et Paulo Guedes ont réclamées dans la quête finalement ratée d'une réélection, tout en maintenant des niveaux d'inflation loin de l'objectif, et où le contexte mondial engendre des signes contradictoires – sans savoir si le retour à la normalité économique de la Chine compensera le frein actuel au rythme des économies des États-Unis et de l'Union européenne –, la voie disponible, il est important de souligner , fait signe avec des résultats modestes en 2023 , n'ouvrant la possibilité d'une croissance plus substantielle qu'en 2024.
Les étapes qui structureraient cette trajectoire comprennent des mesures fiscales, de différents degrés de complexité technique et politique, de la part du gouvernement qui, si elles sont bien formulées et transmises, peuvent influer positivement sur les attentes du marché concernant l'inflation et la trajectoire de la dette, et augmenter la potentiel de croissance à moyen terme de l'économie brésilienne. Cette concrétisation d'un programme économique par le nouveau gouvernement, parallèlement à l'approfondissement de la perception du ralentissement en cours, ouvrirait la voie à l'amorce d'un assouplissement de la politique monétaire, qui stimulerait, dans un effet de synergie, l'investissement productif et faciliterait gestion de la dette publique, entraînant un renforcement de la position budgétaire du gouvernement.
Si l'on ajoute à cette gestion concertée des dimensions budgétaire et monétaire un scénario extérieur au moins "neutre", et un début d'apport d'investissements étrangers - résultat du retour du pays dans le scénario international et des éventuelles opportunités générées par la décarbonation, transition énergétique, alignement de la politique environnementale et restructuration, avec un biais régional, des chaînes de production mondiales, on peut imaginer un parcours lent mais efficace de reprise de la croissance sur des bases solides, dont les signes seraient visibles mi-2024.
Politiquement, il est vrai, nous avons une combinaison délicate : si tout va plus ou moins bien, des résultats, encore modestes, se dégageront dans un horizon d'environ dix-huit mois ; les tâches qui peuvent nous y conduire, cependant, sont immédiates et toutes sont des « difficultés » du point de vue politique, c'est-à-dire qu'elles impliquent des conflits, dans de multiples dimensions, impliquant (et même affectant, en termes de coûts) des acteurs puissants .
Il n'est pas question, dans l'espace de ce texte, d'approfondir le propos, mais la simple énonciation des projets qui devront être soumis par le gouvernement au Congrès pour qu'après des négociations difficiles, ils puissent être mis en œuvre, parle pour lui-même, mettant en lumière le nouveau cadre budgétaire - qui remplace le plafond démoralisé des dépenses créé en 2016 dans le gouvernement Temer - et la réforme fiscale, qui comportera une étape d'unification des impôts indirects et une autre qui se concentrera sur la fiscalité sur le revenu et le patrimoine .
Inutile de gaspiller de l'encre pour souligner que ces deux matières touchent non seulement ce qu'on appelle « l'étage », mais l'ensemble de la structure fédérative (Union, États et Communes), mobilisant les principales forces politiques du pays. Ils exigent une communication compétente, car, touchant les poches de la population, et les élites, ils seront une assiette pleine pour une opposition qui domine l'écosystème de la désinformation comme personne d'autre. Et ils devront être votés, rappelons-le, par deux chambres législatives où le gouvernement, comme annoncé dans la première semaine de mars par le maire réélu avec plus de 400 voix, le député Arthur Lira (PP-AL) , n'a même pas consolidé une majorité pour voter les « matières simples », étant très loin d'avoir une base conséquente pour tenter des victoires dans les matières qui nécessitent des majorités qualifiées voire des quorums constitutionnels.
Les « carrières » politiques ne sont pas imprenables, mais elles nécessitent, au minimum, un leadership politique avec une vision claire de l'objectif et une coalition disciplinée pour soutenir les objectifs convenus. La stratégie de Lula d'attaquer la Banque centrale et d'exiger un changement immédiat de la politique monétaire, bien qu'elle puisse fonctionner comme un moyen de transférer des responsabilités, indique une dangereuse aliénation des principaux dirigeants du pays et du nouveau gouvernement, en ce qui concerne la voie réalisable vers reprendre la croissance.
Le conflit ouvert entre le président du PT, Gleisi Hoffmann, et le ministre des finances, Fernando Haddad, dans l'affaire de l'exemption de carburant, un sujet anodin par rapport à ce qui devra être discuté dans quelques semaines, suggère un manque de solidarité et de cohésion dans le principal parti de la coalition au pouvoir.
Il n'y a aucune chance que les conditions préalables à la route tracée par le Trésor soient remplies sans le leadership du président de la République et l'engagement du principal parti de la coalition. Si le PT n'assume pas les frais politiques, ce ne sera pas Arthur Lira ou le « Centrão » qui le fera à sa place. Au contraire, un gouvernement affaibli, qui gâche la voie, étroite mais réelle, de l'organisation d'une reprise économique, redonnera le terrain rêvé aux inventeurs du budget secret pour parfaire leur vocation prédatrice du trésor et des structures gouvernementales, pour sans parler du danger, qui va s'accroître, d'une victoire en 2026 d'une certaine direction associée à l'extrême droite.
N'ayant pas d'alternative pour faire face aux défis économiques, gaspillé le cap disponible aujourd'hui, elle risquerait d'agir sur un balancier contre-productif : passer du volontarisme le plus accentué, à tenter de forcer l'économie à marcher à marche forcée, ce qui, après avoir échoué, ne laissera pas au gouvernement d'autre alternative que de se rendre, sans conditions, aux diktats du marché financier.
*Sergio Eduardo Ferraz est titulaire d'un doctorat en sciences politiques de l'USP.
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