Par ANDRÉ MOREIRA CUNHA & ALESSANDRO DONADIO MIEBACH*
Quelle est la politique de Lula pour le troisième mandat en matière d'enseignement supérieur ? Pour l'instant, ce n'est pas clair
Jamais auparavant dans l'histoire
En 2002, le programme gouvernemental du candidat Luiz Inácio Lula da Silva a adressé une critique cinglante à l'administration de Fernando Henrique Cardoso (1995-2002) dans le domaine de l'éducation, notamment dans ce qu'il a appelé « l'avancée de la privatisation du système ». Ceci, à son tour, ne se traduirait pas « … par la vente des universités et des écoles publiques, mais par l’augmentation proportionnelle accélérée du réseau privé, avec chaque jour un plus grand poids dans le système, principalement dans la petite enfance et l’enseignement supérieur ». Un engagement a été pris pour élargir «… les places dans les universités publiques» et reformuler le «système de crédits éducatifs».
Données du Recensement de l’enseignement supérieur 2022, publié en octobre 2023, confirme cette vision : en 1995, il y avait 1,1 million d'inscriptions dans les établissements privés, contre 700 1,5 dans les établissements publics. Il s’agissait donc d’un « coefficient de marchandisation » (vacances privées/vacances publiques) de 1980. Dans les années 1990 et 1,0, ce ratio oscillait entre 1,5 et 2002. En 2,4, il y a eu 1,1 millions d'enregistrements privés et 2,2 million d'enregistrements publics, le coefficient de marchandisation atteignant 75. Le système a doublé de taille, les offres d'emploi privées représentant XNUMX % de cette augmentation. La création du Fonds de Financement des Étudiants de l'Enseignement Supérieur (FIES), en 1999, remplaçant le Programme de crédit éducatif (CREDUC), hérité du gouvernement Geisel (1974-1979) a été fondamental dans la nouvelle dynamique de ce secteur.
Sous les gouvernements Lula (2003-2010) et Dilma Rousseff (2011-2016), les promesses de 2002 ont été tenues, notamment en ce qui concerne l'expansion des postes vacants et la recherche d'une plus grande démocratisation de l'accès. En 2016, le pays comptait 8 millions de personnes inscrites dans l'enseignement supérieur, soit 103 % de plus qu'en 2003 (3,9 millions de personnes). Cependant, le coefficient de marchandisation a augmenté encore plus, passant de 2,3 (2003) à 3,0 (2016). Entre 2003 et 2016, on a enregistré une augmentation de 3,3 millions de postes vacants dans le réseau privé (+119%) et de 814 mille postes vacants dans le réseau public (+69%).[I]
Marchandisation et financiarisation
FHC a doublé les inscriptions dans l'enseignement supérieur en huit ans, avec une forte expansion du segment privé et une plus grande marchandisation (ou « privatisation » selon les termes du parti du président Lula) par rapport au système hérité des gouvernements militaires et du début de la Nouvelle République. Les gouvernements suivants ont mis treize ans pour doubler à nouveau le nombre d’étudiants universitaires. Le profil des étudiants a considérablement changé, avec la participation de populations à plus faible pouvoir d'achat. Cette caractéristique était davantage due à l'avancement du secteur privé qu'à l'inclusion dans le réseau public. En conséquence, la variation du coefficient de marchandisation a été encore plus intense. Il n’y a pas eu de renversement du modèle stimulé à l’ère FHC, bien au contraire.
Ainsi, en 2022, un taux record de scolarisation privée et publique a été atteint (3,5), dans un contexte de transformations structurelles, avec un accent sur la « commercialisation avec financiarisation » et les progrès de l'enseignement à distance (EaD) : (i) En 2022, sur les 7,3 millions de places offerts par l'enseignement privé, 5,6 millions l'étaient dans des établissements « à but lucratif » et 1,7 million (24 %) dans des établissements « à but non lucratif », généralement confessionnels et communautaires.
(Ii) Cinq groupes éducatifs[ii], qui ont ouvert leur capital et commencé à faire négocier leurs actions en bourse, ont représenté 2,5 millions d'inscriptions. en 2022, plus que l’ensemble du réseau public. (iii) En seulement sept ans (2016-2022), la modalité d'enseignement à distance est passée de 17 % à 46 % des inscriptions dans l'enseignement supérieur, avec une forte concentration de ceux-ci dans l'enseignement privé à but lucratif.[Iii]
L’enseignement supérieur brésilien a suivi les tendances observées dans l’ensemble de la société et est devenu le jalon du néolibéralisme. Le terrain de la marchandisation et de la financiarisation a été préparé par FHC. La moisson abondante est arrivée avec Lula et Dilma, malgré les initiatives visant à élargir le réseau public fédéral. Les gouvernements de Michel Temer (2016-2018) et de Jair Bolsonaro (2019-2022) ont préservé la tendance à l’expansion de l’enseignement privé à but lucratif et ont suspendu les efforts visant à étendre le réseau public. Ce processus, lié à la pandémie de Covid-19, a généré des conséquences importantes.
Dans l’enseignement supérieur privé, l’expansion continue des établissements à but lucratif a eu pour contrepartie le rétrécissement des institutions confessionnelles et communautaires, qui se sont historiquement attachées à préserver la qualité du tripode « enseignement, recherche et vulgarisation ». Les entités à but lucratif donnent la priorité aux cours à plus forte rentabilité et proposent rarement des programmes de troisième cycle. Stricto sensu ou investir dans la recherche. De plus, ils ont peu de liens avec les communautés où ils sont implantés : leur objectif est de réaliser du profit en vendant une éducation à faible coût, notamment via la digitalisation (EaD).
Dans le réseau public, une grave situation de sous-financement s'est créée. L'état des infrastructures était précaire et le fossé technologique dans certaines dimensions, c'est une réalité. Plusieurs professionnels ont quitté le pays. Sous l'indifférence de l'oligarchie financière et des gouvernements brésiliens, et avec les applaudissements de groupes sociaux fanatiques, le pays a été témoin dégradation accélérée de sa structure d’enseignement supérieur et de production de connaissances, dans un processus typique d’autophagie irrationnelle.
Dis-moi pour qui tu le dépenses et je te dirai qui tu es
Sont universités publiques – et certaines institutions privées à but non lucratif – qui dirigents évaluations officielles de l'excellence en formation en ressources humaines au niveau du premier cycle et des études de troisième cycle, ainsi que la concentration production scientifique et génération de nouveaux brevets (droits de propriété sur les innovations technologiques). Depuis 2014, ce système souffre d’importantes réductions de financement, qui pourraient compromettre l’avenir de ce qui reste de qualité dans l’enseignement supérieur brésilien. Ainsi, entre 2014 et 2024, le budget commun des deux principales agences de promotion de la recherche scientifique et des études supérieures, Capes et CNPq, a diminué de moitié : passant de 15,1 milliards de R$ (2014) à 7,3 milliards (2023 et 2024).[Iv][V]
On a observé une forte compression du financement (-33%) et du capital (-78%) des universités fédérales entre 2014 et 2022. Au-delà même de la variation négative du budget total de la MEC (-15%). Cela s'est produit dans une période où les inscriptions/an ont continué à augmenter : +13 %. En 2023 et 2024, dans un nouveau contexte politique, il y a eu une recomposition partielle de ces postes : la somme des financements et des capitaux de la LOA de 2024 a atteint 9,4 milliards de reais, soit moins des 2/3 de la valeur réelle de 2014 (14,5, XNUMX milliard). Un phénomène similaire s’est produit dans le budget des EPF.[Vi]
La baisse des financements (dépenses quotidiennes d'entretien des établissements en consommables, nourriture des étudiants, intrants pour les laboratoires de recherche, eau, électricité, communication, etc.) et la détérioration des infrastructures physiques (salles de classe, ordinateurs, laboratoires et leurs équipements, manuels techniques, etc. .) touchent relativement plus les étudiants à faibles revenus, qui sont déjà majoritaires dans les établissements publics.
Sans recomposition et expansion de ces dépenses, il sera de plus en plus difficile pour ce segment de la population de rester dans les institutions publiques et, par conséquent, les installations offertes par l'enseignement privé à but lucratif seront plus attractives, surtout lorsqu'il y aura des subventions gouvernementales.
L’utilisation du crédit éducatif comme principal instrument pour élargir l’accès à l’enseignement supérieur, notamment sous les gouvernements Lula et Dilma, a aggravé le problème du financement du réseau public fédéral. Ô Rapport comptable du 4ème trimestre 2023 du Fonds National de Développement de l'Éducation nous permet de dresser la liste suivante : entre 2014 et 2023, la subvention implicite du programme FIES a atteint 114 milliards de reais, à des valeurs corrigées par l'IPCA. Cela équivaut au coût et à la valeur d'investissement (en capital) de toutes les universités fédérales au cours de la même période (110 milliards de reais aux prix de 2023). Le rapport du FNDE indique également que le solde actuel des crédits problématiques du FIES atteint 47 milliards de reais. Le financement et les investissements accumulés des institutions financières (2014-2023), corrigés par l'IPCA, ont atteint 40 milliards de reais.[Vii]
Que fera le gouvernement Lula avec l’enseignement supérieur ?
Quelle est la politique de Lula pour le troisième mandat en matière d'enseignement supérieur ? Jusqu’à présent, ce n’est pas clair. Le président a promis de créer 100 nouvelles écoles fédérales d’ici 2026, ce qui semble être un pas vers le renforcement de l’offre publique de postes vacants. En même temps, parier sur le maintien de FIES, désormais avec le surnom « social ».
Dans les estimations MEC, 3,9 milliards de R$ seraient investis via le Nouveau PAC dans les Instituts fédéraux, dont 2,5 milliards de R$ pour le nouveau champs et 1,4 milliard de reais pour consolider ceux qui existent déjà. Le coût moyen de chaque nouvelle IF serait de 25 millions de reais. Ces valeurs n'incluent pas l'embauche de personnel. Et ils ne semblent pas réalistes. Ô Tableau de bord budgétaire rapporte que les 38 instituts fédéraux inscrits au budget du MEC ont un coût total (personnel, financement et capital) de 19,9 milliards de reais (LOA 2024). Le coût moyen est de 523 millions de BRL/IF/an. Avec ce paramètre réaliste, 100 nouveaux instituts fédéraux coûteraient environ 52 milliards de reais/an après leur mise en œuvre,[Viii] vingt fois plus que ce qui est enregistré dans l'annonce officielle de la MEC.
Les objectifs d’extension du réseau des écoles fédérales ou de maintien du FIES sont défendables per se. Cependant, ils limitent également la marge de manœuvre nécessaire à la recomposition des budgets des établissements d'enseignement supérieur fédéraux déjà existants, du Capes, du CNPq et d'autres agences et fonds qui soutiennent la qualité de l'enseignement et de la recherche. À moins que de nouvelles sources de financement véritablement robustes n’apparaissent ou qu’il soit possible de réduire les dépenses fiscales (subventions budgétisées à 524 milliards en LOA 2024) et les dépenses dans d'autres domaines, il est inévitable d'imaginer un scénario de persistance dans la détérioration de l’enseignement supérieur public et de la recherche au Brésil.
Le gouvernement actuel doit indiquer plus clairement ce qu'il entend faire du réseau d'enseignement supérieur sous sa responsabilité, ainsi qu'informer la société sur la manière dont il compte faire face à des choix budgétaires difficiles. La mise en place du nouveau cadre fiscal et l’option d’atteindre un déficit zéro en 2024 et des excédents budgétaires à partir de 2025 crée un dilemme clair : créer de nouvelles institutions et accroître les subventions à l’enseignement privé, les goulots d’étranglement du financement des établissements d’enseignement supérieur publics et d’autres institutions gouvernementales du secteur par une « cannibalisation » croissante. " du système. Les futurs gouvernements trouveront ainsi un terrain fertile pour achever la destruction de facto du réseau public.
La défense de l’éducation et de la science ne peut pas être seulement rhétorique, mais budgétaire. Il est nécessaire d'établir une conception articulée entre ceux-ci et les objectifs de développement de la société brésilienne. La dégradation de l’enseignement public fédéral et du système de recherche est dans l’intérêt des secteurs économiques qui cherchent à obtenir des profits grâce à la « vente de services éducatifs ». Malgré la récente trajectoire de restrictions budgétaires, le secteur public continue de fixer des normes de qualité dans l’enseignement supérieur et la production scientifique. Dans le jeu d’échecs néolibéral en cours, c’est la dernière pièce que le pouvoir de la finance doit renverser. Si cela se produit, les futurs historiens (étrangers) concluront probablement que l’échec et mat s’est produit sous l’administration Lula III.
*André Moreira Cunha est professeur au Département d'économie et de relations internationales de l'Université fédérale du Rio Grande do Sul (UFRGS).
* Alessandro Donadio Miebach est professeur au Département d'économie et de relations internationales de l'Université fédérale du Rio Grande do Sul (UFRGS).
notes
[I] En plus de renforcer le FIES, le gouvernement fédéral a créé le Programme Université pour Tous (PROUNI), avec l'octroi de bourses totales ou partielles aux étudiants du réseau de l'enseignement supérieur privé. En 2007, il a été lancé le Programme de soutien aux plans de restructuration et d’expansion des universités fédérales (REUNI, 2007), ce qui a permis de doubler les postes vacants dans ces institutions : de 641 mille (2007) à 1,3 million (2016).
[Ii] Sont-ils: cogna (COGN3, ex-Kroton) et Estácio (YDUQ3), entré en Bourse en 2007 ; Le Anima Education (ANIM3) et le Être éduqué (SEER3), en 2013 ; C'est Cruzeiro do Sul (CSED3), en 2020. La valeur de ses actions s'apprécie conformément aux politiques de relance du gouvernement, comme la récente création du FIES Social. De plus, ils s'engagent à réduire les coûts en élargissant l'offre de cours à distance (EaD) comme stratégie. maintenir la rentabilité
[Iii] Les établissements à but lucratif génèrent 3,3 millions d'inscriptions aux cours d'enseignement à distance (76 % du total dans cette modalité) ; et les entreprises privées à but non lucratif représentaient 411 10 postes vacants (XNUMX % du total).
[Iv] Les données originales du CNPq, du Capes, des universités/instituts fédéraux et du MEC sont en Tableau de bord du budget fédéral (valeurs engagées, à l’exception de 2024 qui est la valeur de la LOA) et ont été actualisées par l’IPCA (prix moyens 2023). Le nombre d’étudiants de troisième cycle provient de la plateforme Geocapes et les données sur les étudiants de premier cycle proviennent du recensement de l’enseignement supérieur de 2022.
[V] En terme par habitant cette contraction a été encore plus importante : de 68 2014 R$/étudiant/an (28) à 2023 2024 R$/étudiant/an (XNUMX et XNUMX).
[Vi] En termes de participation relative, le budget avec financement et capital des universités et instituts fédéraux est passé de 12,6% de l'engagement total du MEC, en 2014, à 8,1%, dans le projet de budget 2024. Y compris les dépenses de personnel, cette structure représente 50% du budget de la MEC.
[Vii] Le montant des subventions avec dette conditionnelle approche les 160 milliards de reais, soit 47 3,4 reais pour chacun des XNUMX millions de bénéficiaires du FIES depuis sa création. Une valeur qui semble dépasser le coût annuel moyen des étudiants des universités publiques.
[Viii] Seule la partie coût et capital des 38 IF est de 3,7 milliards de BRL, soit 97 millions de BRL/IF/an. Pour 100 institutions financières, cela représenterait une valeur de près de 10 milliards de reais, soit quatre fois plus que ce que projette le MEC. Il est possible que le gouvernement envisage des structures plus proches des écoles techniques et des CeFets.
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