Par FLAVIO TAVARES DE LYRA*
L'appareil institutionnel actuel a été conçu et est fonctionnel pour la valorisation du capital financier
La perte de dynamisme de l'économie brésilienne et le processus de désindustrialisation qui y est associé remontent au début des années 90 du XXe siècle, sous le gouvernement de Fernando Collor. C'est à cette époque, après la « décennie perdue » (1980-90), que s'installe définitivement la pensée néolibérale, avec sa conception selon laquelle ce serait aux forces du marché de confier les décisions déterminant l'expansion économique future du pays. Depuis lors, le rôle de l’État en tant que moteur du processus de développement et régulateur des forces du marché est de plus en plus limité.
Cependant, du fait que la Constitution de 1988 ait été rédigée avec une conception qui attribuait à l'État et à ses institutions le rôle moteur dans le processus de développement économique, des changements ont été successivement introduits dans les institutions économiques pour les adapter à la vision néolibérale du monde, dans laquelle le L’État n’avait qu’un rôle de soutien aux forces du marché. En d’autres termes, l’orientation du processus de développement a commencé à être déterminée par les décisions du secteur privé.
Dans le cadre de la conception néolibérale, le pays a privatisé les complexes pétrochimiques, sidérurgiques et non ferreux et, plus récemment, Eletrobrás. L’ouverture du commerce extérieur et du marché des capitaux ont été les causes directes de la crise monétaire de 1999, qui a contraint le pays dans les bras du Fonds monétaire international, de la Banque mondiale, de l’Organisation mondiale de la propriété intellectuelle et de l’OMC, agents internationaux de la « Consensus de Washington.
Les performances économiques relativement bonnes que le pays a obtenues sous les gouvernements Lula (2003-6 et 2007-10) et le premier gouvernement de Dilma Rousseff (2011-2014), sous les institutions néolibérales, ont produit la grande illusion qu'il était possible de reprendre la reprise économique. le dynamisme de l’ère développementiste dans la conception de la politique économique néolibérale.
En réalité, ce fut le « boom » des exportations internationales, grâce à la demande générée par l’expansion de la Chine, phénomène particulier et transitoire qui détermina en grande partie la situation favorable qui se dessina. Une fois cet impact positif atténué, il est devenu évident qu’il était impossible de générer un dynamisme économique et de réaliser des progrès sociaux, dans un contexte d’institutionnalité néolibérale et de prédominance des forces du marché.
La lutte réussie contre l'hyperinflation sous l'action du Plan Real (1994) a laissé en héritage les changements institutionnels qui ont fait de la poursuite de l'austérité budgétaire et de la politique monétaire restrictive de la Banque Centrale la dominante dans le scénario économique, affaiblissant dès lors, l'action de l'État comme instrument d'orientation de la politique d'investissement du pays.
L'échec du deuxième gouvernement de Dilma Rousseff à relancer le processus de développement avec l'appareil institutionnel néolibéral a ouvert la voie à une nouvelle avancée des institutions néolibérales dans la conduite de la vie économique du pays, avec des politiques conçues sous l'égide du « Pont pour l'avenir ». du gouvernement de Michel Temer (2016-17) et du gouvernement désastreux de Jair Bolsonaro (2018-21), qui ont plongé le pays dans une stagnation économique et une crise sociale sans précédent.
Le retour de Lula à la présidence en 2022 a ravivé les espoirs d'une reprise du processus de développement dans une conception orientée vers des transformations structurelles de l'économie qui conduisent à l'accélération de la croissance avec la réindustrialisation, la transition vers une économie qui avance dans l'amélioration de la répartition des revenus et qui protège l’environnement, en tirant parti du potentiel large et diversifié existant pour améliorer la compétitivité internationale de la production.
Au cours de ses deux premières années de gouvernance, la nouvelle administration a cherché à briser les chaînes institutionnelles qui l’empêchent de gouverner en vue des changements à long terme qu’exige la réindustrialisation.
En ce sens, le gouvernement a lancé la « Nouvelle Industrie du Brésil », une proposition de politique industrielle ambitieuse visant la réindustrialisation du pays dans un concept qui met l'accent sur la promotion de l'innovation technologique, la densification des chaînes de production, l'utilisation du potentiel énergétique pour générer une énergie « propre » et une durabilité environnementale. Tout cela, dans le but de stimuler l'activité économique et la capacité compétitive du pays sur la scène internationale.
Les institutions actuelles n’ont cependant pas été conçues pour promouvoir des changements structurels dans l’économie et s’inscrire dans une vision néolibérale qui écarte le rôle fondamental de l’État dans la conduite du processus de développement.
La question centrale du financement du processus économique ne peut être résolue sans une réforme du système fiscal afin de doter l’État des ressources nécessaires pour financer les dépenses sociales et d’investissement.
Le cadre budgétaire récemment approuvé ne résout pas le problème car il s’agit simplement d’un instrument supplémentaire destiné à contenir les dépenses budgétaires avec une réduction néolibérale, plutôt qu’un outil au service d’un État qui promeut le développement.
L'instrument de la dette publique, dans l'architecture actuelle, ne peut être utilisé pour renforcer la capacité de financement de l'État. Même si le taux d’endettement public est bien inférieur à celui observé dans les économies développées.
La Banque centrale est devenue presque exclusivement un instrument de lutte contre l’inflation et favorisant l’accumulation de capital fictif au détriment de l’accumulation productive. Il existe de fortes indications selon lesquelles les agences de régulation opérant dans le domaine des infrastructures et la Banque centrale sont capturées par le secteur privé et ne répondent pas de manière adéquate aux objectifs du nouveau gouvernement.
L'État ne dispose pas de mécanismes de planification adéquats pour guider les décisions d'investissement à long terme. Le ministère du Plan est devenu une agence de préparation et de contrôle du budget annuel et un outil exclusif des politiques d'austérité.
Il est pratiquement interdit à l'État d'investir dans des activités fondamentales pour le développement du pays. Les partenariats public-privé, considérés comme un moyen d’accroître l’investissement productif, ne sont rien d’autre qu’un masque permettant d’orienter les ressources publiques vers le renforcement de l’expansion et de la rentabilité du capital privé.
Les difficultés rencontrées par le gouvernement pour inciter la principale entreprise publique du pays, Petrobras, à investir un plus grand pourcentage de ses bénéfices dans des investissements productifs sont récemment devenues évidentes. Le marché des capitaux privilégie la distribution de dividendes aux actionnaires, dans une vision à court terme et déconnectée du rôle de l'entreprise dans le développement énergétique du pays.
Bref, l’appareil institutionnel actuel a été conçu et est fonctionnel pour la valorisation du capital financier. Sans de profonds changements dans sa constitution, il sera difficile pour le pays d’évoluer vers un système de production plus dynamique, plus respectueux de l’environnement et plus engagé dans le développement social.
*Flávio Tavares de Lyra, Économiste, retraité de l'Institut de recherche économique appliquée (IPEA).
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