Par CLARA ARAÚJO*

La politique institutionnelle mise sur l'augmentation de la présence féminine dans les parlements brésiliens – quelques contributions au débat.

L'Amérique latine a été un vivier d'expériences innovantes pour accroître la présence des femmes au pouvoir législatif. Le Mexique compte actuellement 48,2 % de femmes députées à la Chambre fédérale. L'Équateur, lors des élections de cette année, a élu 38 % de femmes. Le Pérou, avec la nouvelle loi sur la parité, a élu 40% de femmes au congrès monocaméral. Même les pays voisins qui « patinaient » par rapport à ces pourcentages, comme l'Uruguay, ont fait des bonds importants au cours de la dernière décennie (voir tableau 1).

Tableau 1 – Position des pays d'Amérique latine selon le pourcentage de sièges occupés par des femmes dans les chambres basses ou les parlements monocaméraux

Le succès le plus récent est celui du Chili. En mai, le pays a élu 155 représentants à l'Assemblée nationale constituante qui rédigera une nouvelle Constitution, remplaçant l'actuelle, du temps du général Pinochet. L'une des exigences, tant pour les candidatures que pour la définition des élus, était la parité hommes-femmes. Les femmes ont surpris et dépassé l'objectif des 50% : 88 candidats ont été élus contre 74 candidats masculins. Fait insolite, ils leur ont donné 11 postes vacants, afin de garantir une représentation paritaire. Le résultat signifie un changement extraordinaire dans le rythme des élections féminines dans le pays.^[I]

Malgré des contextes historiques, économiques et politiques spécifiques, une part considérable de ces gains est attribuée à l'interaction entre les lois sur les quotas et/ou les lois sur la parité adoptées et certains facteurs, qu'il n'est pas possible d'analyser en profondeur dans ce texte. Pour l'instant, il suffit d'indiquer : les types de listes électorales, les mesures de financement sensibles au genre visant à renforcer le leadership des femmes dans les partis politiques, et un meilleur accès des candidates aux fonds de campagne électorale. Mais le point central des stratégies de « féminisation de la politique » est la mise en œuvre des lois sur les quotas, avec des pourcentages élevés de candidatures pour les deux sexes, et des lois sur la parité, accompagnées de sanctions efficaces en cas de non-respect de la législation.

Douze pays d'Amérique latine avaient des lois sur la parité d'ici 2020. Les initiatives ont entraîné une augmentation considérable de la représentation moyenne des femmes, passant de 9 % à 30 % entre 1990 et 2019. Des études suggèrent que « les régimes , qui obligent les partis à respecter les procédures d'enregistrement et de définition des candidatures, tendent à accroître les chances des femmes d'être élues (voir tableau 2 annexe et Freidenberg, 2020 : 9-10).

Tableau 2- Résumé des lois et de certaines mesures législatives et judiciaires ayant un effet sur les quotas, Brésil, 1995-2019

La nouvelle de ces résultats électoraux éveille deux types de sentiments : admiration et joie pour les succès grandissants des « voisins » ; et la frustration et l'indignation face au « rythme de tortue » qui marque l'insertion des femmes dans la représentation parlementaire au Brésil. Le pays se classe 142ème dans le classement de l'UIP sur 199 nations, et se classe 18e en Amérique latine (voir tableau 1 ci-joint). Moins de 30 % des nations du monde comptent 15 % ou moins de femmes dans les chambres basses.^[Ii]

Le Brésil a fait un bond en avant aux élections législatives entre 2014 et 2018, avec une augmentation de 51 % à la Chambre des députés et de 36,67 % aux Assemblées législatives. Il est passé de 9,94 % % à 15,01 % et de 11,33 % à 15,49 %, respectivement. Aux élections des chambres des conseillers, en 2020, le pays a élu 16 % de conseillers, contre 13,5 % en 2016. Mais cela signifiait passer de niveaux très bas à des niveaux bas. Nous sommes passés d'une situation quasi inertielle à un « pas de tortue » après les trois dernières élections. Non pas que la situation mondiale soit confortable. Cependant, en comparant le Brésil à la moyenne internationale, le malaise est grand.^[Iii]

De multiples facteurs normatifs, politiques, dont notre système électoral, culturels et socio-économiques expliquent cette situation. Au vu de ce scénario, la question qui se pose depuis longtemps peut se résumer ainsi : quels sont les moyens de surmonter la situation actuelle et de garantir un bond numérique significatif des femmes dans les parlements, et, ainsi, le pays à quitter le rythme actuel des « pas de tortue » ? Le moment appelle des débats et des interlocutions entre les représentants politiques et les différents secteurs sociaux. A la Chambre des députés, un groupe de travail – sur le Code électoral – et une commission – Commission spéciale PEC no. 125-A, de 2011, (qui traite des jours d'élection proches des jours fériés), une sorte de « PEC parapluie », discutent de réforme politique.

Députés et députées (ces dernières plus timidement dans les espaces de communication, mais certes impliquées en interne dans leurs partis), présentent leurs avis sur ce qu'il serait possible de changer, toujours en cette année 2021, pour les élections de 2022. Les quotas de genre sont également de mise le « panier d'achat ». Des propositions surgissent pour améliorer ou remplacer l'actuelle loi sur les quotas de genre pour les candidatures proportionnelles, ainsi que des alternatives, via des projets de réservation des vacances parlementaires, présentés dans le cadre des deux espaces institutionnels mentionnés ci-dessus.

Ce texte a pour but d'apporter quelques subventions et de contribuer au débat en cours. L'objectif n'est pas d'aborder les différentes dimensions que comporte le thème. Il est prévu de traiter, brièvement, de deux processus en cours à la Chambre et, ensuite, de faire des réflexions sur les voies et les défis des politiques de quotas actuelles. Le premier sujet concerne le projet de loi (PLP-135/2019) approuvé par la Commission pour la défense des droits de la femme (ci-après CDDM), en mettant l'accent sur le substitut présenté par le rapporteur, la députée Margarete Coelho (PP-PI). La seconde fait référence à une PEC pour la réservation de sièges pour les femmes à l'Assemblée législative, une proposition actuellement débattue par la Commission spéciale. Cependant, il convient tout d'abord de faire de brefs commentaires sur la loi brésilienne actuelle sur les quotas.

Brésil, les « pas de tortue » et les défis de l'arrivée

Depuis 25 ans, le Brésil a adopté des quotas de genre dans les listes électorales. Premièrement, en 1996, 20 % pour les conseils municipaux et, à partir de 1998, 30 % pour tous les niveaux proportionnels (loi n° 9.504 97/12.034). La législation a été améliorée en particulier après la loi 2009/XNUMX, qui a précisé le quota minimum obligatoire – en remplaçant le terme « réserver » par « doit remplir » – et a légiféré sur l'utilisation des ressources des fonds des partis, définissant un pourcentage minimum d'investissements dans les femmes. constitution d'un parti politique. Même ainsi, la loi est restée partiellement ignorée dans son exécution pratique et la législation a fonctionné presque comme une pièce fictive.

Cela s'est produit, entre autres facteurs, en raison de son (in)adéquation au système électoral actuel de liste ouverte, de l'absence de sanctions légales en cas de non-respect du pourcentage minimum, de la fragilité des engagements des partis vis-à-vis de la loi (beaucoup plus rhétoriques qu'efficaces), et, en particulier, en raison des coûts exorbitants des campagnes électorales dans le pays. A partir de 2015, les inspections ont été élargies et ont mis en évidence le problème des « candidatures orange ».^[Iv] Une plus grande rigueur dans le contrôle s'est traduite par le respect du quota minimum et une diminution des « demandes fictives ».

Mais la plus grande réussite est survenue en 2018, d'abord avec la réponse de la STF à ADI - 5617/2018^[V] en mars; puis, en mai de la même année, lorsque le TSE, en réponse à une consultation des parlementaires, a réglementé la décision du STF.^[Vi] À l'époque, le TSE avait décidé que les partis devraient transférer un minimum de 30 % des ressources du Fonds spécial de financement des campagnes nouvellement créé, ainsi que du Fonds des partis, lorsqu'il est utilisé dans les campagnes, aux candidatures féminines. Et pourtant, que le seuil de 30% s'appliquerait aussi à la propagande électorale à la radio et à la télévision. La règle était déjà utilisée lors des élections de 2018. Et, bien qu'elle soit définie dans les «45 minutes de la seconde mi-temps», pour ainsi dire, les premières études suggèrent que cette règle a influencé positivement les résultats des élections de cette année-là, ainsi que les résultats pour les Conseils municipaux en 2020. Bref, bien qu'étant très loin du "minimum raisonnable", on peut dire que les résultats des deux dernières élections sont également dus aux facteurs indiqués ci-dessus.

Entre utopie et « réalisme » pessimiste, y a-t-il des issues ?

Dans le chemin tortueux décrit succinctement, et compte tenu de la permanence des aspects négatifs liés à la loi sur les quotas, des propositions et des initiatives législatives ont été présentées au Congrès national au cours de la dernière décennie. Dans l'Institution, il y a quelques propositions (peu nombreuses) qui peuvent être qualifiées d'extravagantes : elles vont à l'encontre des tendances des politiques publiques de la plupart des pays au début de ce siècle, et proposent la suppression de tout type de quota ou d'action positive.^[Vii] Mais la plupart d'entre eux visent à améliorer les mécanismes d'action positive, à augmenter le pourcentage de quotas de candidatures féminines, à introduire des lois sur la parité ou même à approuver une réserve constitutionnelle de sièges au parlement. Et c'est à peu près deux de ces propositions que j'aborderai ci-dessous.

Le projet de Loi Complémentaire voté en Commission de Défense des Droits de la Femme de la Chambre des Députés

Le PLP-35 a été présenté par les députés Marcelo Freixo (PSOL-RJ) et Sâmia Bonfim (PSOL-SP) en 2019. En bref, son contenu traite des amendements à la loi complémentaire no. 78 du 30 décembre 1993, qui réglemente la détermination du nombre de députés fédéraux par État, conformément aux principes proportionnels et à la taille de leur population. Le projet de loi modifie certains aspects de ses articles 2. et 3ème. de « créer des quotas pour chaque sexe dans les élections des députés fédéraux » en respectant la parité. Un autre projet est joint au PLP-35/2019 (PLP 109/2019), présenté par la députée Gleisi Hoffmann (PT-PR), avec un contenu similaire : il modifie la loi 78/1993, pour « établir la réservation de la moitié des postes vacants pour les femmes , non seulement à la Chambre des députés, mais dans toutes les élections proportionnelles du pays ».

Lorsque les deux propositions ont été transmises, en 2019, le Brésil se classait 108e dans le classement de l'UIP et cette position foi l'un des arguments utilisés dans les justifications des projets respectifs. Le pays est actuellement classé 142e. placer dans classement. Un autre argument commun concernait la faible efficacité des quotas minimaux d'application – 30 % -, malgré les diverses mesures d'amélioration. Enfin, les deux soulignent les recommandations faites par les organisations internationales et multilatérales, telles que l'ONU et Parlatino, qui établissent des objectifs de parité dans les espaces de représentation politique.

Le PLP-35/2019, avec le remplacement présenté par le rapporteur, la députée Margarete Coelho, a été approuvé le 29 avril de cette année lors d'un vote symbolique au CDDM, alors présidé par la députée Elcione Barbalho (MDB-PA). Vingt-deux membres de la Commission – dont trois hommes – appartenant à 14 partis ont enregistré leur présence. Il y a eu 1 (un) vote séparé, et le seul vote contraire, par Chris Tonietto (PSL-RJ).^[Viii] La proposition de remplacement présentée par Margarete Coelho définit les changements à l'article 1 de la loi complémentaire 78/1993, qui entrerait en vigueur avec le texte suivant :

« § 2 Les partis politiques ont droit à autant de postes vacants que le quotient partisan respectif indique, dans l'ordre du vote nominal des candidats, en respectant l'alternance des sexes.
§ 3º La règle de l'alternance entre les sexes doit également être observée lors des élections aux Assemblées législatives des États, à la Chambre législative du District fédéral et aux Chambres municipales ».

Le rapport présenté au PLP 35/2019 est une pièce bien fondée basée sur des arguments pro-égalité entre les hommes et les femmes. Plus important encore, il touche au point sensible de la conciliation des intérêts partisans dans la dynamique de la représentation proportionnelle, des places occupées de manière récurrente par les « établis » au sein des partis et de l'exigence d'égalité des sexes dans le cadre des trois niveaux de représentation parlementaire au Brésil. Par conséquent, il convient de souligner ici certaines parties de la justification et des arguments présentés lors du vote du rapporteur pour le PLP-5/2019.^[Ix]

Dans un premier temps, la députée énumère plusieurs raisons pour lesquelles le projet mérite l'approbation du CDDM, comme par exemple « le fait incontestable » de la faible représentation féminine, ainsi que les engagements assumés par le Brésil dans les principaux traités internationaux sur l'égalité entre les hommes et les femmes. femmes, comme la CEDAW.^[X]

Quant au fond, Margarete Coelho déclare : « En analysant la question strictement sous l'angle du mérite, il n'est pas nécessaire d'affirmer que des mesures de ce type violeraient également tout critère de justice impliquant la souveraineté populaire, puisque l'exercice de celle-ci se fait sous les termes de la loi et du système électoral de chaque pays, étant parfaitement proportionnés à ce que les exigences d'équité entre les sexes soient incluses dans le champ d'application de ces systèmes » (p. 3). Il soutient également que « donner la priorité à l'accès des femmes, y compris parmi les plus votées, aux sièges au parlement, constitue une mesure moins contraignante pour une vision idéale de la souveraineté populaire que le rejet des voix présentes dans les systèmes majoritaires ou même l'élection de candidats avec moins de voix dans le système proportionnel, possibilités qui ne sont généralement pas contestées du point de vue de la souveraineté populaire ».

Pour ces éléments et d'autres, le rapporteur a jugé les projets "extrêmement positifs", mais a fait deux suggestions dans le but de "(...) mettre en œuvre plus efficacement et plus équitablement les principes proposés par les deux". En effet, les deux ne légifèrent que sur la répartition totale des postes vacants, sans détailler les critères de répartition.

Les suggestions, à mon avis, touchent au cœur des tensions partisanes, rarement rendues explicites, lors de la discussion des quotas proposés et des critères d'inclusion des femmes par le biais de quotas électoraux. De telles tensions impliquent la souveraineté des partis politiques, le principe de proportionnalité de la représentation et les actions positives institutionnelles pour atteindre l'équilibre entre les hommes et les femmes.^[xi] Selon Margarete Coelho, il s'agit d'un problème qui implique « la justice politique » et, en même temps, « les attentes raisonnables des partis et des candidats ». Le député observe que le projet ne précise pas comme le principe de parité sera opérationnalisé, compte tenu de la réalité partisane des votes obtenus dans les États. Et il argumente « (…) on ne peut ignorer, du point de vue du mérite, l'incompatibilité entre la simple stipulation de la réservation des postes vacants aux femmes et le système proportionnel » (p.5).

Dans ce contexte, le rapporteur observe : « (…) tant au regard de la justice politique qu'au regard des attentes raisonnables des partis et des candidats (…) il ne semble pas juste que, dans le cadre d'un système proportionnel, il y ait être un déflateur global pour exclure les candidats masculins avec le plus de voix […] En d'autres termes, il n'est pas juste que la réservation des postes vacants profite à une femme d'un certain parti au détriment d'un homme d'un autre parti » (p.5).

Margarete Coelho propose ensuite de concilier le principe de la proportionnalité des partis et des votes obtenus via le quotient électoral, avec le mérite de la proposition contenue dans le PLP 35/2019 : « [...] la seule solution possible dans le cadre infraconstitutionnel, dont la constitutionnalité devrait également débattue en temps voulu au sein de la Commission Constitution et Justice, serait d'instituer l'alternance des postes vacants dans le cadre des sièges des partis eux-mêmes, après le calcul du quotient partisan » (p.5). Enfin, il reconnaît que la solution ne garantit pas la parité proposée par les projets évalués, mais, dans les caractéristiques du système électoral brésilien, il avance dans cet objectif.

Malgré des arguments cohérents et conformes aux tendances législatives réussies dans la région, comme indiqué précédemment, son approbation par le CDDM n'a eu pratiquement aucune répercussion au Congrès, ni dans la presse et les médias en général. La proposition serait-elle utopique ?

Comme l'a souligné la députée Margarete Coelho, ce n'est pas la parité souhaitée. Mais le projet, avec le substitut proposé, peut être un point de départ, une voie possible vers le défi de concilier la croissance numérique nécessaire et urgente des femmes dans les espaces de représentation proportionnelle avec la souveraineté des partis dans un système proportionnel.

Les scénarios de parité peuvent sembler réalistes plus éloignés dans le contexte actuel du pays, bien que, comme indiqué, de nombreux exemples en Amérique latine indiquent qu'un tel objectif n'est peut-être pas si utopique. Cependant, lorsqu'il s'agit de décisions politiques, il est nécessaire de considérer les objectifs et les possibilités de réalisation, impliquant les forces, les intérêts, les engagements et l'efficacité.

Dans cette perspective, un exercice numérique de base est présenté ci-dessous, dans le but d'aider à réfléchir sur le potentiel du projet voté par le CDDM, avec le substitut proposé. Il s'agit d'une situation hypothétique. Ce sont des calculs numériques légers, appliqués aux résultats 2018 à la Chambre des députés, basés sur le nombre de sièges obtenus par chaque parti dans chaque Etat. Tous les autres facteurs et variables sont ignorés, y compris, bien sûr, les facteurs plus généraux des contextes électoraux. L'hypothèse de l'alternance des sexes parmi les élus a été envisagée, suite à la proposition approuvée, incluant deux situations : nombres impairs d'élus et partis n'ayant élu qu'un seul parlementaire dans l'Etat.

Les bancs des 30 partis qui ont élu des députés à la Chambre des députés ont été inclus. Dans le calcul hypothétique, tous les partis qui ont élu un nombre impair de représentants dans un État donné « ont choisi » de donner le siège indivisible aux hommes (par exemple, si 9 étaient élus, 5 seraient des hommes). Parallèlement, dans les cas où les partis n'élisaient qu'un seul député dans un État donné, ils préféraient aussi « donner » le poste vacant à un homme. Le résultat du récit, pessimiste (j'espère) était le suivant : 24 partis auraient des femmes sur leurs bancs ; 147 femmes députées seraient élues, correspondant à un total de 28,65% de la représentation à la Chambre des députés.

Bien que le résultat mathématique soit inférieur à la moyenne latino-américaine et n'atteigne pas le taux de 30% stipulé comme quota minimum, la croissance estimée était considérable. En d'autres termes, bien qu'inférieur à ce qui est souhaitable, il semble être un niveau minimum réaliste dans un scénario pessimiste. Évidemment, il s'agit d'un calcul basé sur les résultats passés et détaché de l'ensemble complexe des éléments impliqués dans les élections. Mais la brève analyse faite ci-dessus sur le PLP-35/2019 et l'exercice hypothétique suggèrent quelques pistes de réflexion. Je les présente sous forme de résumé ci-dessous.

J'insiste d'emblée sur l'aspect « conciliant » d'une solution en ce sens, en essayant d'articuler l'autonomie des partis, la préservation du principe de proportionnalité dans la représentation des partis, le respect de la représentativité minimale des candidats – puisque le plus et les candidats les plus votés seraient élus – et appelleraient à une plus grande participation des femmes.

On sait que le CDDM n'occupe pas une place centrale dans la structure des commissions de la Chambre. Il a tendance à fonctionner davantage comme un catalyseur de débats et un lieu de médiation pour la construction d'un éventuel consensus sur l'agenda des droits des femmes. Cependant, à supposer que le vote des membres des 14 partis pour le Projet ne soit pas sans importance – même si symbolique – et qu'il exprime un engagement minimum, individuel et partisan (à voir), la jonction entre les projets présentés et les substitut peut être un exemple, un cas de médiation possible.

Reste cependant à se demander si un niveau minimum d'élus estimé par un calcul mathématique – 28,65 % – parviendrait à déstabiliser le « jeu » des forces au Congrès. En outre, il reste à se demander si, pour les partis politiques, les propositions qui produisent des différences au-delà du « rythme de la tortue » sont efficaces ou restent une simple pièce de rhétorique. Apparemment, c'est un pourcentage modeste, mais penser à son efficacité peut nous donner une idée de jusqu'où nous pouvons et ne pouvons pas aller.

La politique démocratique est faite de négociations. Sans de telles négociations, comme cela a été souligné, il y a un risque de stagnation et/ou de sa transformation en « tour de Babel » : chaque unité/individu défendant ses intérêts originels. Par conséquent, et en pensant en termes de responsabilité de l'agenda de l'égalité femmes-hommes, voici quelques questions : peut-on considérer que la proposition votée par le CDDM est aussi sur la table des négociations de réforme en ce moment ? Est-ce viable ou non ? Pourquoi? Si oui, quelles sont les ramifications ? Si non, quelles sont les alternatives, compte tenu des exigences et des rapports d'engagements entre représentants et représentés ?

Réservation de sièges dans les parlements – cas, gains et risques

Ayant fait les considérations ci-dessus, je commenterai ci-dessous une autre proposition en cours de discussion au sein de la Commission spéciale qui débat de la réforme politique. Bien que non close, la proposition a pour axe d'articulation réserve constitutionnelle d'un pourcentage minimum de sièges dans les trois niveaux parlementaires proportionnels. Ses éventuelles dérivations sous la forme d'un projet PEC ont galvanisé les débats dans les médias et au Congrès. Apparemment, il n'y a pas de consensus sur le mécanisme – PEC –, sur le pourcentage minimum à établir, ainsi que sur la voie alternative : réservation de sièges ou aménagements de la loi sur les quotas. Le sujet est complexe et controversé. Cependant, il semble que, pour différentes raisons, il y ait une réceptivité à la voie proposée, même avec des désaccords concernant le pourcentage minimum de sièges. Serait-ce un chemin réaliste?

Comme indiqué, le débat a été déclenché après l'installation d'une Commission spéciale destinée à émettre un avis sur la PEC no. 125-A, de 2011. La commission est présidée par le député Luis Tibé (Avante-MG) et a un rapporteur par la députée Renata Abreu (Podemos-SP).^[xii] Selon les déclarations du député, l'objectif est de rassembler les propositions qui transitent par le Congrès, liées au système électoral et aux élections, autour de quelques axes, dont l'un est l'"augmentation de la représentation des femmes et des groupes minoritaires".^[xiii]

Dans ce sens, plusieurs propositions ont été ajoutées au PEC-125-A qui pourraient être inscrites à l'ordre du jour de la Commission, dont le PEC n°98 approuvé au Sénat en 2015 et qui était depuis bloqué à la Chambre des députés. Le rapporteur du projet était le sénateur Romero Jucá (MDB). En résumé, il propose un amendement à l'article 60 de la Constitution fédérale, en ajoutant un article – numéro 101 – dans les dispositions transitoires, pour « réserver les vacances pour chaque sexe à la Chambre des députés, dans les Assemblées législatives, dans la Chambre législative du District fédéral et dans les chambres municipales dans les trois législatures suivantes » (après son approbation). Il définit qu'il est « assuré à chaque sexe, masculin et féminin, un pourcentage minimum de représentation des sièges à la Chambre des députés, aux Assemblées législatives, à l'Assemblée du District fédéral et aux Chambres des conseillers, dans les trois (3) législatures postérieures à la promulgation de cet amendement constitutionnel « (…) et interdit un niveau inférieur à : I – 10 % des sièges dans la première législature ; II – 12% des sièges à la deuxième législature ; et III -16% des sièges dans la troisième législature ». Il ajoute également que « (…) dans les cas où ces minimums ne sont pas atteints par un sexe donné (…) les vacances nécessaires seront remplies par des candidats de ce sexe ayant obtenu le plus grand nombre de votes nominaux individuels parmi les partis ayant atteint le quotient électoral ».

Selon des informations non officielles, cette PEC 98/2015, ayant été approuvée au Sénat, c'est-à-dire ayant fait voter sa recevabilité, et en cours de traitement à la Chambre des députés, pourrait servir de catalyseur pour d'éventuelles initiatives visant à modifier la législation actuelle. Les commentaires suivants prennent comme référence les déclarations des parlementaires dans les médias, notamment les déclarations du rapporteur de la commission spéciale, la députée Renata Abreu,^[Xiv] et des données et informations provenant des sites Web de l'Institut IDEA^[xv] et l'UIP sur ce type de quotas.

Tout d'abord, il convient de noter à quel point il est bon de savoir que la rapporteure, la députée Renata Abreu, s'est engagée à mettre en œuvre des mesures pour tendre vers l'équilibre dans la présence des hommes et des femmes dans la représentation parlementaire du pays. Surtout après les débats générés à l'occasion de la présentation de son projet de loi no. 4130/2019, proposant l'extinction de la sanction lorsque les partis politiques ne remplissent pas les quotas de 30% de candidatures par sexe. Ce projet, et d'autres en cours d'élaboration à l'époque, proposant la réduction des quotas de 30%,^[Xvi] a été la cible de nombreuses critiques au Congrès, notamment de la part de la coordinatrice du secrétariat des femmes de la Chambre des députés, la députée Professora Dorinha, du DEM/TO (A Gazeta, 17/07/2019).

Une justification présentée par Renata Abreu lors des débats sur son projet, et réitérée dans des déclarations récentes, fait référence à une prétendue injustice contenue dans l'actuelle loi sur les quotas : retirer les hommes qui veulent se présenter parce que les partis n'ont pas trouvé de femmes pour remplir le pourcentage minimum de 30% (entretien accordé à Folha de São Paulo et cité ci-dessus). Je reviendrai sur cet aspect plus tard.

S'adressant à la presse, le député a considéré la possibilité d'une réserve minimale de 15% des sièges parlementaires comme un pas en avant (entretien avec le journal Folha de São Paulo cité ci-dessus). Dans un article écrit pour le journal Folha de São Paulo, le député défend ce type de réservation de vacance et cite en exemple d'autres pays d'Amérique latine. Il met particulièrement en lumière les cas de la Bolivie et du Mexique. Mais une réserve de vacance qui considère un niveau minimum de 15% ou même 20%, comme discuté, est-elle une alternative pour le cas du Brésil ?

Je profite de l'« accroche » des exemples de la Bolivie et du Mexique pour faire quelques observations sur le type de quota communément appelé réservations constitutionnelles de sièges dans les sièges parlementaires. Au départ, je souligne ce qui semble être une erreur récurrente : considérer les lois de parité et Réserves constitutionnelles de sièges séparés dans les sièges parlementaires comme la même chose. Au Mexique et en Bolivie, ainsi que dans d'autres pays d'Amérique latine, ce qui existe, ce sont des lois constitutionnelles sur la parité, avec des définitions sur la manière dont les candidats et les votes seront comptés. Plusieurs autres ont des lois sur les quotas avec des pourcentages élevés de candidatures par sexe (voir tableau 1 ci-dessus). Clarifier la nature de ce qui est proposé est une étape fondamentale du débat public.

Selon la catégorisation de l'Institut IDEA, actuellement seuls 26 pays dans le monde ont réservé des sièges constitutionnels vacants aux chambres basses. Parmi ceux-ci, selon les informations du site, seuls 6 réservent comme quota minimum des pourcentages égaux ou inférieurs à 15% des sièges. Ce sont : Samoa, Eswartini (ancien Swaziland), Jordanie, Kenya Nigeria et Maroc. Dans les Amériques, les deux seuls pays disposant de ce type de quota sont la Guyane et Haïti ; tous les autres sont situés sur les continents asiatique et africain (voir pays dans le tableau 2 ci-joint).

Tableau 2 – Pays qui ont des sièges réservés constitutionnellement garantis au Parlement national, 2021 (Remarque : titre traduit uniquement)

Les recherches sur le site IDEA et d'autres sources internet sur les 26 pays permettent de définir ici, de manière très simplifiée, les caractéristiques suivantes plus ou moins partagées entre ces nations : i) beaucoup essaient de construire leurs démocraties plus récemment, et donc , ils sont institutionnellement fragiles ; ii) dans la majorité, les femmes ne jouissent pas de droits égaux, elles sont persécutées et les systèmes patriarcaux restent bien enracinés ; iii) beaucoup ont des niveaux naissants de développement socio-économique ; iv) une partie ne correspond pas exactement à ce que nous définissons comme des « systèmes de démocratie représentative libérale ». Dans ce dernier groupe, on trouve ceux qui ne rentrent pas parce qu'ils sont clairement dictatoriaux (ou seigneuriaux), ou parce qu'il n'y a pas d'élections directes ou parce qu'ils ne sont pas multipartites.

Comment considérer le Brésil face aux caractéristiques énumérées ci-dessus ? Dans laquelle des situations répertoriées se trouverait le pays, au point d'être mis en évidence comme une avance de 15 % comme réserve minimale de postes vacants pour les femmes dans les sièges parlementaires ? Sur la base de ces questions, il convient de revenir sur la proposition originale approuvée par le Sénat en 2015 – PEC 38/2015 –, ainsi que sur son adaptation, présentée autour de la réservation des sièges parlementaires.

Le Projet initial prévoyait un minimum de 10%, puis 12% et, enfin, 16% de postes vacants lors des trois élections postérieures à l'approbation de la Loi. De toute évidence, et cela ne fait aucun doute, ces premiers pas sont dépassés. Depuis que la proposition a été approuvée au Sénat, il y a eu des croissances timides, mais qui ont atteint ces pourcentages, comme indiqué ci-dessus. Le niveau minimum de 16%, prévu pour l'année 2022, a été atteint lors des élections pour les Conseils municipaux de 2020. Comment alors envisager un minimum de 15% dans l'avancement de la Constitution ?

Un autre argument utilisé par les défenseurs d'une réserve minimale de 15 % est qu'il y a encore plus de 900 municipalités au Brésil qui n'ont même pas de conseillère. L'argument a quelques problèmes. Premièrement, il faut regarder le poids de la population et la représentation parlementaire que ce nombre représente dans toutes les municipalités brésiliennes. Il s'agit majoritairement de communes comptant jusqu'à 15.000 9 habitants, ce qui correspond à des conseils municipaux de XNUMX élus.

Deuxièmement, et sans négliger le très grave problème de l'absence des femmes dans plus de 900 communes, il est important de se demander si, pour légiférer en faveur de la partie encore plus en retard que la moyenne du pays, il faut établir un seuil très bas pour les trois niveaux législatifs. En d'autres termes, la question est la suivante : pour adopter une politique d'action positive guidée par la réalité de moins d'1/5 des municipalités brésiliennes, est-il raisonnable d'abaisser le seuil à d'autres niveaux qui ont déjà atteint ce pourcentage minimum ? Et, ce faisant, "fixer" le minimum par le biais du PEC, qu'est-ce que la légitimation constitutionnelle de ce niveau peut signifier ? Si, avec le pourcentage de 15%, la mesure vise à « commencer par le bas », ce qui en soi est très discutable, il ne serait pas question d'établir une loi provisoire et de différencier les trois niveaux législatifs - Chambre des conseillers, Législatif Assemblées et Chambre des députés – avec des tarifs peu dignes, en ligne avec les tendances mondiales ?

Il y a aussi une certaine peur dans divers secteurs, y compris une partie des mouvements sociaux, la communauté académique qui étudie le sujet et même des membres d'institutions internationales, qui peut s'exprimer dans la question suivante : les 15 % seront-ils un niveau minimum ou, en pratique, cela se traduira-t-il au plafond? Je pense que la crainte est fondée. Comme le souligne la politologue Pippa Norris, de l'Université Havard, lorsqu'elle discute et explique les difficultés des groupes étrangers occupent des espaces de pouvoir, les institutions ont tendance à fonctionner avec une logique inertielle, dans le sens de maintenir la stabilité acquise et de ne pas risquer ce qui a été réalisé.

J'ajouterais : les institutions ne sont pas des abstractions, mais le résultat de l'action et des pratiques des individus, de leurs intérêts et des groupements des types les plus divers ; et les fêtes ne sont pas des espaces vides. En l'espèce, il convient de se demander si la tendance à l'inertie qu'impliquent les pratiques institutionnelles, ajoutée au tableau historique brésilien d'une « surreprésentation masculine » discordante, scandaleuse et récurrente, ne tendra pas à transformer le niveau minimum en niveau standard. voire un niveau maximum, pour tous les niveaux.

Enfin, les expériences réussies servent à nous stimuler et à découvrir de nouvelles voies. Bon nombre des pays qui ont réalisé d'importants gains quantitatifs en matière de représentation parlementaire l'ont fait en osant fixer des objectifs avancés, d'abord sous forme de pourcentages, puis sous forme de lois sur la parité. Ces objectifs et ces horizons se sont révélés réalisables dans différents types de systèmes électoraux et dans des pays ayant des niveaux de développement similaires. Par exemple, au Mexique avec un système électoral mixte, d'abord par des quotas de 40 % puis par une loi sur la parité ; en bolivie idem, en Argentine et au Pérou dans les systèmes proportionnels (Freidenberg, 2018 ; 2020). D'autres pays pourraient être mentionnés, mais pour le moment ceux mentionnés ci-dessus sont suffisants.

Qu'attendre de la loi actuelle sur les quotas ?

Les préoccupations et les critiques de la loi sur les quotas, tant en ce qui concerne les difficultés à pourvoir les postes vacants qu'en ce qui concerne ses résultats électoraux, ont marqué la trajectoire brésilienne tout au long de ses 25 années d'adoption. En tant que chercheur, suite à cette expérience au Brésil, j'ai pointé et critiqué, comme l'ont fait plusieurs collègues, ses limites, dont certaines étaient « structurelles », pour ainsi dire ; d'autres pour « timidité » dans sa formulation.

Il y a, et c'est indéniable, une limitation inhérente à l'efficacité du quota due au système électoral brésilien à liste ouverte de candidatures et à ses spécificités. Comme cela a été prouvé, les quotas sont beaucoup plus efficaces dans les systèmes de listes fermées avec des règles d'alternance et des sanctions prévues. Mais cela fait partie de la question. L'autre partie concerne les « vices originels », brièvement énumérés au début de ce texte. Quant à ces derniers, on peut dire que les mesures les plus récentes ont augmenté l'efficacité potentielle des quotas au Brésil, comme indiqué ci-dessus (voir tableau 2 ci-dessus).

Malgré cela, remplir les pourcentages minimaux de candidatures continue d'être souligné parmi les partis comme un problème, certains insistant davantage sur le défi de trouver candidats compétitifs, et pas tant pour trouver des candidats. De plus, après 25 ans d'expérience au Brésil, on s'interroge sur son potentiel de « raccourci » : si le mode de scrutin électoral actuel est maintenu (listes ouvertes), les quotas seraient-ils épuisés en guise de voie ou y aurait-il de la place à manœuvrer pour les améliorer ?

Il n'est pas possible d'approfondir la question ici, mais à l'heure actuelle, lorsque je parle de réforme politique et de changements constitutionnels, je suggère des points de débat et d'investigations futures. Je commence par le sujet précédent. Remplir les candidatures féminines a été un problème souvent mentionné par les partis politiques. Lorsque le thème est abordé, en général, les femmes et leur volonté individuelle et culturelle de concourir apparaissent comme Le problème, comme L'obstacle aux rythmes de fête, et d'autres aspects ne sont pas remis en question.

D'emblée, l'imbroglio serait chez les femmes, sans que d'autres aspects soient habituellement observés. Il est peut-être temps d'essayer de vérifier ce « problème » sous un autre angle : celui de l'utilisation efficace des todas les vacances de candidature proportionnelles que la loi accorde aux partis, qu'ils soient ou non en situation de coalition (actuellement la loi n'admet pas la coalition proportionnelle). Comme on le sait, concomitamment à l'adoption des quotas, le nombre de candidatures auxquelles chaque parti avait droit a également été augmenté. Avant, les sigles pouvaient lancer jusqu'à 100% du total des sièges en litige. Puis, avec les quotas, les places vacantes pour les candidats ont été augmentées, d'abord à 120% puis à 150% (par exemple, si un Etat a droit à 10 députés fédéraux, chaque parti peut lancer jusqu'à 15 candidats). Dans le cas des coalitions, la liste pourrait contenir jusqu'à 200 % de noms. Dans le scénario politique partisan brésilien, une question qui peut contribuer au débat est la suivante : les partis ont-ils utilisé tous les postes vacants, qu'ils soient masculins ou féminins ?

Jairo Nicolau (2006), évoquant les problèmes de la liste ouverte, a noté cette difficulté et a souligné qu'aucun parti n'avait pourvu tous les postes vacants dans le pays lors des trois dernières élections qu'il a analysées.^[xvii] Dans une enquête par sondage non systématique, avec des données de certains États, dont Rio de Janeiro, pour les candidatures à la Chambre des députés en 2008, il a été constaté que le nombre total de postes vacants n'était pas pourvu dans la plupart des partis, dans les deux situations : lorsque les partis se présentaient sans coalition et lorsqu'ils se présentaient en coalition. ^[xviii] Dans une discussion récente sur cette hypothèse avec des membres du More Women in Politics Forum, il a été observé que le problème pourrait être encore plus large, avec l'interdiction des coalitions proportionnelles.

L'une des conclusions du débat a été l'urgence d'enquêter sur la question de savoir si les femmes seraient effectivement « responsables » de « l'exclusion » des hommes des listes de candidats. La question récapitulative peut être la suivante : les quotas de 30 % seraient-ils le point limite pour davantage de candidatures masculines, ou y aurait-il plus « d'offre » que de « demande » sur l'ensemble du marché électoral ?

Si la tendance veut que les hommes cessent de se présenter parce qu'il n'y a pas assez de femmes pour remplir le quota minimum, il convient de rappeler les débats initiaux et le principe qui a motivé la stratégie des quotas de genre pour les élections législatives. De manière générale, on peut dire que l'adoption de quotas dans des pays ayant des systèmes politiques et des listes électorales différents a été motivée par deux raisons : l'exclusion historique des femmes des espaces de représentation parlementaire ; et les obstacles ultérieurs et récurrents auxquels elles sont confrontées pour rivaliser et élaborer des politiques institutionnelles sur un pied d'égalité avec les hommes.

Ces faits ont consolidé et, dans une certaine mesure, institutionnalisé des schémas de profond déséquilibre dans la présence du genre dans les instances décisionnelles de la politique représentative, entraînant un déficit démocratique considérable. En effet, de nombreuses expériences internationales ont montré que ce « remplacement » (des uns pour les autres) devait s'opérer pour que les femmes puissent entrer dans ces espaces.

Mais il est aussi possible de poser le problème en d'autres termes. Les hommes sont « surreprésentés » en politique et les femmes sont « sous-représentées », notamment lorsqu'il s'agit de limiter numériquement la représentation parlementaire. En même temps, des inégalités subsistent dans la vie publique et privée qui finissent par avantager les premières. Dans ces conditions, dans le respect des principes démocratiques qui guident les institutions politiques, ne faut-il pas rendre justice à cette expulsion forcée pendant longtemps ? Les hommes ne sont-ils pas légalement « priés » de « céder » des sièges politiques aux femmes ? Ou croit-on encore, en fait, que les femmes ne veulent pas participer à la vie publique et prendre des décisions sur ce qui affecte leur vie et la société en général ?

commentaires finaux

Face à la situation actuelle faite de nombreuses incertitudes, d'interrogations et de peu de temps de débat, les derniers constats de cette incursion dans le thème demeurent.

Premièrement, lorsque, il y a plus de deux décennies, la loi sur les quotas a été approuvée, stipulant un minimum de 30 % de candidats, plusieurs pays ont adopté ce pourcentage minimum. Beaucoup d'entre eux ont avancé soit à 40% de creux, soit à la parité. L'origine du pourcentage de 30%, rappelons-le, était basée sur des études et des preuves sur la présence minimale suffisante pour que les femmes aient les conditions de base pour exercer leurs mandats et leur influence, par leur présence dans les commissions, les conseils d'administration ou dans les action de débattre et de légiférer sur des projets.^[xix] Sinon, peu de gens seraient altruistes en essayant d'atteindre des espaces sans les conditions minimales pour le faire. Le machisme et les intérêts partisans sont régulièrement mélangés. L'épisode survenu au début du CPI COVID impliquant des sénateurs est frais dans les mémoires, pour ne citer que le plus récent qui a été révélé.

Deuxièmement, dans le contexte où le temps est limité pour de larges débats, une législation qui devient constitutionnelle exige de la prudence dans sa mise en œuvre. Il s'agit d'inscrire des indices chiffrés dans la Constitution, qui peuvent fonctionner à la fois comme des objectifs stimulants et comme des « freins ».

Troisièmement, dans n'importe quelle alternative ou contexte, un point de départ raisonnable, et capable d'unifier de larges secteurs politiques et sociaux, je suppose, est de réfuter le discours selon lequel les femmes ne sont pas en politique parce qu'elles ne veulent pas et ne sont pas intéressées ; par conséquent, mieux vaut les laisser « dans leur coin » et laisser les hommes « faire leur travail » en politique. Discours qui n'a aucun fondement dans la réalité contemporaine, dans les études et les enquêtes et dans les expériences politiques à travers le monde. Nos voisins latino-américains sont là pour le prouver.

* Clara Araujo est professeur à l'Institut des sciences sociales de l'UERJ.

notes

[I]https://agenciabrasil.ebc.com.br/internacional/noticia/2021-05/mulheres-sao-mais-votadas-no-chile-mas-lei-obriga-ceder-lugares. Publié le 18/05/2021. Consulté le 20/05/2021.

[Ii] Chambres des députés ou parlements monocaméraux. Union interparlementaire – Femmes au Parlement. https://www.ipu.org. Données relatives au 30 avril 2021. Consulté le 19/05/2021.

[Iii] En plus des statistiques produites par l'UIP (note précédente) et IDEA, voir, par exemple, Projet ATENEA -pour une démocratie 50/50- Mécanismes pour accélérer la participation politique des femmes en Amérique latine et dans les Caraïbes », "Brésil : où en est l'engagement envers les femmes ? » ONU Femmes, Brasilia, 2020. Disponible sur https://www.onumulheres.org.br/wp-content/uploads/2020/09/ATENEA_Brasil_FINAL23Sep.pdf. Consulté le 12/03/2021 ; et « Genre et élections », ACE – The Electoral Knowledge Network, https://aceproject.org/ace-en/topics/ge/ Consulté le 12/03/2012.

[Iv] En 2015, un recours a été déposé auprès du TSE pour juger la fraude dans le pourvoi des postes vacants dans les quotas de genre dans la municipalité de Piauí.

[V] L'ADI a été déposée par le bureau du procureur général/PGR et a été Amici curiae ABRADEP - Académie Brésilienne de Droit Électoral et Politique et l'ONG féministe CEPIA - Citoyenneté, Étude, Recherche, Information et Action.

[Vi] La consultation faite au TSE a été signée par 14 femmes députées et sénatrices de 6 partis : PCdoB, PT, PMDB, PR, PSB et PSD.

[Vii] Deux arguments tendent à guider ces propositions : a) les femmes ne s'intéressent pas autant à la politique que les hommes, et leur présence reflète exactement cela ; b) il ne faut pas intervenir dans la libre disposition de ceux qui veulent entrer en politique ou non, puisque la décision est un forum intime et privé.

[Viii] Le relevé de vote du député peut être consulté dans les archives de la Commission. Il constitue une pièce exquise sur les idées qui sont toujours en vigueur concernant la participation politique des femmes.

[Ix] Bill Report Additional Bill No. 35 of 2019; Attaché : PLP n° 109/2019-Rapporteurship -Margarete Coelho. Remplacement adopté par la Commission de défense des droits des

Femme au projet de loi complémentaire n° 35, de 2019 - (Pièce jointe : PLP 109/2019). Approuvé le 29 avril 2021 au CDDM. Accessible via le portail de la Chambre des députés. https://www.camara.leg.br

[X] Convention sur l'élimination de toutes les formes de discrimination à l'égard des femmes.

[xi] Dans le cas de la conception du système électoral brésilien, la proportionnalité est basée sur les votes des candidats et le quotient électoral atteint par chaque parti dans chaque État. La répartition des 513 sièges à la Chambre des députés est basée sur le nombre d'habitants de chaque État, sur la base des décomptes de l'IBGE. Ainsi, du point de vue exclusif du système électoral et partisan actuel, le point sensible tend à comporter trois aspects : l'un relatif aux contestations entre partis pour les postes vacants auxquels l'État a droit ; une autre entre les candidats de chaque parti, qui se disputent les places vacantes pouvant être obtenues par les initiales ; et le troisième est la compatibilité entre les normes dérivées des lois d'action positive établies et les deux règles précédentes, dans des scénarios dans lesquels de nombreux intérêts sont déjà établis (et ont généralement des hommes comme représentants).

[xii] L'objectif formel de la commission (analyse du PEC 125-A) n'est qu'une ressource procédurale pour que les parlementaires puissent discuter de ce qu'ils appellent la réforme politique.

[xiii] "Il n'y a pas de climat pour le retour des dons de campagne des entreprises". https://www1.folha.uol.com.br/poder/2021/05/nao-ha-clima-para-a-volta-das-doacoes-empresariais-de-campanha-diz-relatora-da-reforma-politica.shtml. Accès 18/05/2021.

[Xiv] Voir, entre autres références, une interview sur le site Poder 360, émission « Poder Interview », podcast du 13 mai 2021 (https://www.poder360.com.br/congresso/podcast-poder-entrevista-com-a -relatora -da-reforma-politica-renata-abreu/); entretien avec Jornal Folha de São Paulo le 17/05/2021 et article d'opinion publié dans Folha de São Paulo le 15/05/2021. Bien que d'autres parlementaires se soient manifestés publiquement, comme, par exemple, la sénatrice Liziane Gama (Cidadania-MA) et le député Zaratinni (PT-SP) -, en plus des déclarations de la rapporteure elle-même, dans le journal "Valor" édition de les 17, 18 et 19 mai 2021.

[xv] Institut pour la démocratie et l'assistance électorale, a pour principal site carte mondiale des expériences de quotas de genre dans les parlements. Sur la page, tous les pays sont accessibles, quelques détails sur les lois, l'année de promulgation, les pourcentages, entre autres informations. https://www.idea.int/data-tools/data/gender-quotas. Consulté le 17/05/2021.

[Xvi] Comme celle esquissée par le député José Nelto, de Podemos-GO, proposant également une réduction de 30% à 10% des quotas minimaux de candidature (Gazeta 17/07/2019).

[xvii] NICOLAU, Jairo, « Le système électoral de liste ouverte au Brésil », DÉS, v.49, pages 689-720, 2006.

[xviii] ARAUJO, Clara. « Genre et accès au pouvoir législatif au Brésil », Revue brésilienne de science politique, n.2, p. 23-59,2009, XNUMX.

[xix] Parmi lesquels les plus remarquables ont été ceux de Drude Daherup, qui a participé, en tant qu'invité, à l'une des tables du Séminaire "Participation politique des femmes et quotas au Brésil", promu par ONU Femmes et par Núcleo Flora Tristán/IPOL/UNB , avec le soutien du Jornal Folha de São Paulo, entre le 22 et le 25 mars 2021. Voir, par exemple, DAHlERUP, D. « From a Small to a Large Minority : Women in Scandinavian Politics », Etudes politiques scandinaves, 11, v. 4, pages 275-98,1988, 2006 ; « Women, Quotas and Politics », (Ed) : Londres, Routledge, XNUMX.

ANNEXE

Tableau 1 – Amérique latine : lois sur les quotas et la parité en vigueur en 2018*