Par PEDRO PAULO ZAHLUTH BASTOS*
Austérité, politique et idéologie du nouveau cadre budgétaire
Alors qu'un gouvernement élu avec des promesses de croissance de l'emploi, des investissements publics et des dépenses sociales, et avec de vives critiques du néolibéralisme inhérent au plafond des dépenses, a fini par proposer un cadre budgétaire très restrictif et, sans résistance publique, à remplacer le rapporteur à la Chambre des Députés, Députés, recommandant le vote de votre base parlementaire dans un cadre encore plus contraignant ? Pour répondre à la question, la première partie de l'article traite des aspects économiques du cadre budgétaire, de la proposition à l'approbation à la Chambre et à la révision au Sénat. La seconde porte sur la convergence idéologique entre le ministère des Finances et la Banque centrale pour défendre l'austérité budgétaire. Le troisième traite des rapports de forces politiques dans le traitement du cadre budgétaire et de certains scénarios.
Le nouveau cadre budgétaire (NAF), rebaptisé régime fiscal soutenable (RFS), a été approuvé par la Chambre des députés le 24 mai 2023 avec des modifications qui ont rendu encore plus contraignant le projet envoyé par le gouvernement. Le 21 juin, le Sénat a approuvé le texte sans changements majeurs par rapport au texte de la Chambre.
Le nouveau cadre est moins mauvais que la loi démoralisée sur le plafond des dépenses, mais en reproduit le sens général : protéger l'austérité contre le vote populaire et, à l'avenir, remplacer l'offre publique de services par la vente privée, instaurant légalement une forme de néolibéralisme d'État qui impose des objectifs étroits et des limites aux actions des gouvernements contre les préférences de leurs électeurs. Le prétexte est de stabiliser le ratio dette publique brute/Produit intérieur brut (PIB) sans attendre que le PIB croît à des rythmes élevés et soutenables, mais plutôt en maîtrisant les dépenses publiques quelle que soit la situation économique.
L'argument est que la maîtrise des dépenses primaires - sans inclure ni limiter les charges d'intérêts sur la dette publique - devrait contribuer à la génération d'excédents budgétaires primaires comme moyen de stabiliser le ratio dette publique/PIB, en ciblant le numérateur du ratio et non le dénominateur . . Le sacrifice des demandes satisfaites par les dépenses publiques et l'impact négatif sur la croissance économique seraient censés être compensés par une crédibilité accrue sur la dette publique et la confiance des entreprises dans l'avenir, et par la réduction des taux d'intérêt de base par la Banque centrale, stimulant l'économie par dépenses privées.
Stabiliser la croissance du PIB en stimulant la demande – priorité keynésienne – et réduire davantage les inégalités par les dépenses sociales – priorité social-démocrate – sont pratiquement abandonnés comme objectifs de la politique budgétaire, au nom de la priorité néolibérale de stabilisation du taux d'endettement public. contrôler les dépenses publiques. Une augmentation éventuelle de la pression fiscale ne conduirait pas à une augmentation proportionnelle des dépenses publiques, mais de l'excédent primaire, en privilégiant la stabilisation précitée du ratio dette publique/PIB.
La proposition d'un régime fiscal «fiscaliste» comme substitut au plafond des dépenses peut sembler une énigme, si l'on considère que le débat idéologique du Parti des travailleurs s'est retourné contre l'austérité au moins depuis l'expérience ratée de Joaquim Levy en 2015, comme en témoignent les programmes du PT et de ses candidats à la présidence, y compris en 2022. Depuis lors, le PT a systématiquement critiqué l'impact économique récessif et concentrant de l'austérité budgétaire. Académiquement, cette critique est juste, car la lutte contre les inégalités a historiquement reposé sur les dépenses publiques. En outre, plusieurs études montrent que l'austérité budgétaire réduit le taux de croissance du PIB à n'importe quel terme, et que les pays plus « austères » ont une croissance économique plus faible.[I]
Compte tenu de l'impact économique récessif et de concentration des revenus du cadre budgétaire, une question d'économie politique s'impose. Alors qu'un gouvernement élu avec des promesses de croissance de l'emploi, des investissements publics et des dépenses sociales, et avec de vives critiques du néolibéralisme inhérent au plafond des dépenses, a fini par proposer un cadre budgétaire très restrictif et, sans résistance publique au remplacement du rapporteur, a recommandé la vote de votre base parlementaire dans un cadre encore plus contraignant ?
1. Le cadre budgétaire proposé et sa dégradation à la Chambre des députés
Comme je l'ai déjà écrit en avril (Bastos, 2023), la version initiale du cadre budgétaire mettait déjà en péril la croissance économique, l'agenda social du gouvernement Lula (comme la règle de croissance réelle pour le salaire minimum), les lois qui prévoient une augmentation des dépenses publiques de santé et d'éducation, non de mentionner les investissements transversaux requis par le changement climatique. Après tout, les dépenses de sécurité sociale, d'éducation et de santé publique ont un poids très important dans le budget fédéral et ont tendance à croître au moins au même rythme que les recettes fiscales, écrasant les autres dépenses si toutes ne peuvent croître qu'à un rythme d'au moins 30 % de moins que la croissance du chiffre d'affaires.
Le cadre n'est pas non plus contracyclique en période de ralentissement économique, les dépenses publiques ne compensant pas le ralentissement de la demande privée mais l'accompagnant, générant une spirale descendante chaque fois que le PIB ralentit de 3,57% à 0,86%. Le fait que le plancher minimum pour la croissance des dépenses soit de 0,6 % par an est insuffisant pour empêcher la procyclicité, car un ralentissement cyclique ne commence pas seulement lorsque le PIB passe en dessous de 0,86 % par an.
Tout cela pourrait enfermer l'économie dans une spirale de faible croissance et aggraver le conflit de distribution entre les bénéficiaires des lignes budgétaires publiques, affaiblir la popularité du président Lula, l'unité de la coalition sociale qui l'a élu et la stabilité de la coalition politique qui le soutient dans le congrès national. Tout cela est devenu plus probable avec l'approbation de la loi à la Chambre des députés :
1. Le cadre proposé déterminait déjà implicitement que les dépenses publiques augmenteraient en dessous de la croissance économique, réduisant la taille de l'État dans le PIB, les dépenses publiques primaires augmentant d'un maximum de 70 % de la variation des recettes fiscales (à moins que la charge fiscale n'augmente d'année en année). année), comme illustré dans le graphique ci-dessous :
"En supposant une croissance du PIB et un recouvrement des impôts compris entre 0,86% et 3,57%, des dépenses publiques au maximum autorisé, et atteignant le centre de l'objectif de résultat primaire, la simulation indique que la part de l'Etat dans le PIB passe de 33% en 2023 à à 30% en 2030, atteignant jusqu'à 25% en 2050, avec une croissance correspondante dans le secteur privé pour atteindre jusqu'à 75% du PIB. (Bastos, 2023, p. 8).
La réduction du poids des dépenses publiques dans le PIB est en effet un objectif de règles de dépenses similaires dans le reste du monde, comme le reconnaît une publication des services du FMI (Cordes et al., 2015, p. 15-6). Bien que telle soit la logique générale de la proposition, elle pourrait être modifiée par le projet de loi d'orientation budgétaire (PLDO) transmis au début de chaque gouvernement, permettant une modulation à chaque élection. Cela a abouti au projet de substitution (PS) approuvé par la Chambre. La limite de croissance des dépenses publiques primaires (hors paiements d'intérêts), fixée à 70% de la variation des recettes fiscales dans la proposition initiale jusqu'en 2027, a été inscrite dans le projet de loi complémentaire comme une caractéristique permanente de la RFS, constitutionnalisant l'austérité indépendamment de les préférences de chaque gouvernement.
Graphique 1 : la réduction de l'Etat (2023-2050)
Source : Bastos (2023).
2. Une prévision a été incluse pour la définition d'objectifs d'excédent primaire sur quatre ans, dans le LDO de la première année de chaque gouvernement, qui génèrent une stabilisation mal définie de la dette brute des administrations publiques, constitutionnalisant également l'austérité. Rappelons que les objectifs budgétaires proposés éliminent le déficit primaire en 2024, générant un excédent primaire de 0,5 % du PIB en 2025 et de 1,0 % en 2026. Si les objectifs budgétaires définis pour le gouvernement Lula ne sont pas atteints ou, même s'ils sont atteints, ils ne le sont pas. réduire le ratio dette brute/PIB (dû à la faible croissance du PIB), la nouvelle détermination légale est que les objectifs d'excédent budgétaire deviennent encore plus contraignants au prochain gouvernement, etc.
3. Les intervalles de tolérance du résultat budgétaire par rapport aux objectifs d'excédent sont restés à 0,25 pp du PIB, mais ont été rendus permanents par la RFS – au lieu d'être proposés dans la LDO par chaque gouvernement élu.
4. En cas de résultat budgétaire inférieur à la limite inférieure de l'objectif d'excédent, la prévision de croissance des dépenses est maintenue à un taux inférieur de 50 % au taux de croissance des recettes de l'année précédente, mais avec de nouvelles pénalités : la première année , il est interdit de créer un poste, un emploi ou une fonction, ou de modifier une structure de carrière qui implique une augmentation des dépenses ; créer ou augmenter les aides, les dépenses obligatoires et les incitations fiscales. La deuxième année, la fonction publique est mise en péril avec l'interdiction des augmentations et réajustements de salaire, l'admission du personnel et les appels d'offres publics.
5. Comme si la réduction du taux de croissance des dépenses à 50% du taux de croissance des recettes ne suffisait pas comme mécanisme récessif en cas de résultat budgétaire inférieur au plancher cible, la détermination de la loi de responsabilité budgétaire (LRF) que le cadre a supprimé : l'obligation de réduire les dépenses tous les deux mois au cas où la réduction des recettes ou leur taux de croissance bimestriel est incompatible avec la réalisation de l'objectif d'excédent primaire annuel. Cela renforce évidemment la nature pro-cyclique des dépenses publiques dans un ralentissement cyclique de la demande privée qui a un impact négatif sur la collecte des impôts.
6. La politique budgétaire est à nouveau criminalisée : le non-respect de la limite inférieure de l'objectif budgétaire ne sera pas une violation de la LRF tant que l'agent public aura pris des initiatives pour réduire les dépenses tous les deux mois compte tenu de la réduction des recettes ou leur taux de croissance dans les rapports bimestriels. En d'autres termes, le Trésor devra procéder à des coupes procycliques dans les dépenses à la "bouche de l'argent", tous les deux mois, en cas de ralentissement ou de baisse des revenus. Ainsi, le rayon de manœuvre pour mener une politique contracyclique, ou signaler l'austérité « aux Anglais pour voir » et éventuellement négocier une autorisation de dégradation du résultat budgétaire en cas, par exemple, d'un ralentissement conjoncturel qui impacte négativement perception de l'impôt.
7. En plus de maintenir l'inclusion des apports en capital aux entreprises publiques financières dans les dépenses calculées dans le plafond des dépenses (signe évident des exigences politiques du marché financier et de la Banque centrale), le Substitutivo a commencé à inclure les contributions non financières entreprises d'État, renforçant le biais anti-développementaliste du cadre fiscal.
8. Face à l'avertissement des économistes (comme Bastos, 2023, p. 14-5) selon lequel l'évolution de la collecte des impôts jusqu'en juin 2023 pourrait déterminer une faible croissance des dépenses en 2024, maintenant l'économie dans un environnement de faible croissance , le ministère du Trésor a inclus tardivement dans la proposition législative une autorisation de dépenser selon le plafond de croissance des dépenses de 2,5 % en 2024. En outre, il a suggéré de calculer l'inflation qui corrige le plafond annuel des dépenses en 2024 (le montant dépensé en 2023 plus 2,5 % au mieux), en raison de l'inflation entre janvier et décembre 2023 (et non entre juillet 2022 et juin 2023), estimant étendre l'autorisation de dépenser entre 32 et 40 milliards de reais en 2024. Cependant, le rapporteur a refusé et a déterminé que la limite de 70% de variation des recettes en 2024 est déjà respectée, sauf que la hausse des recettes constatée tout au long de 2024 est exceptionnellement élevée au point de permettre l'ouverture d'un crédit extraordinaire pour les dépenses publiques en 2024. Le rapporteur a rétabli la période de calcul de l'inflation jusqu'en juin 2023 qui avait circulé dans les premières propositions du gouvernement, mais a permis que, début 2024, le plafond de dépenses pour 2024 soit recalculé si l'inflation effectivement vérifiée en douze mois jusqu'en décembre 2023 est supérieure à celle vérifiée jusqu'en juin 2023.
9. Les dépenses qui avaient été retirées du calcul du plafond des dépenses ont été incorporées par la Chambre, telles que les transferts de l'Union pour compléter le paiement du plancher du salaire infirmier et au Fonds constitutionnel du District fédéral (FCDF), et le paiement pour les services des agences de l'eau et de l'assainissement. Dans le cas du Fonds pour le maintien et le développement de l'éducation de base et la valorisation des professionnels de l'éducation (Fundeb), constitué par 20 % d'un ensemble de recettes étatiques et municipales (comme l'ICMS), l'Union avait l'obligation préalable d'augmenter sa contribution de 2 pp par an, passant de 17% de Fundeb en 2023 à 23% en 2026. Dans le substitut approuvé par la Chambre, cette augmentation des tranches de complément de l'Union a été incluse dans le calcul des dépenses soumises au plafond, mais le la valeur de ces suppléments serait augmentée d'année en année jusqu'au plafond. L'argument technique du rapporteur est que les dépenses qui ont un impact sur le résultat budgétaire primaire ne doivent pas être exclues du plafond des dépenses, même si une manœuvre comptable permet une croissance des dépenses de l'union avec la Fundeb sans affecter le plafond global des dépenses (même si cela peut limiter les autres dépenses car elles comptent pour le résultat principal à atteindre). L'objectif politique n'est pas de faire des exceptions qui pourraient augmenter avec le temps.
Bref, les changements promus par le Substitut du Président à la Chambre des députés ont accentué le sens général de la règle néolibérale auto-imposée par le Trésor : constitutionnaliser l'austérité, enlever aux gouvernements élus une grande partie du pouvoir de décider des politiques publiques, un processus que de nombreux auteurs ont documenté se produisant à travers le temps et l'espace (Biebricher, 2015, 2017, 2019 ; Bruff ; Tansel, 2019 ; Cornelissen, 2017 ; Slobodian, 2018 ; Streeck, 2014).
Dans le bilan effectué par le Sénat, approuvé le 21 juin, le rapporteur Omar Aziz a répondu aux demandes du gouvernement de retirer du calcul du plafond global des dépenses autorisées les compléments de l'Union pour la Fundeb et le Fonds constitutionnel du DF. Il est important de préciser que l'objectif du gouvernement n'est pas d'ouvrir l'ordonnancement des dépenses pour d'autres postes en 2024, car les ressources du Fundeb et du FCDF dépensées en 2023 sont également tirées de la base initiale sur laquelle est calculée l'ordonnancement des dépenses pour 2024 (le budget 2023 valeur majorée de 2,5 % au mieux). L'objectif est d'éviter que l'augmentation future des dépenses de l'Union sur le Fundeb (en fonction de la variation des recettes de l'État et des municipalités) et le FCDF (corrigé de la variation de 100 % des recettes courantes nettes de l'Union) n'exerce une pression sur les autres dépenses après 2024.
En outre, le Sénat a retiré les dépenses scientifiques et technologiques du plafond des dépenses à la demande du sénateur Renan Calheiros, surprenant apparemment le gouvernement selon des articles de presse. Cela ne dégage pas non plus de dépenses supplémentaires pour d'autres dépenses en 2024, puisque le montant dépensé en 2023 est également retiré de la base initiale sur laquelle est calculée l'autorisation de dépenses pour 2024. Enfin, le sénateur Aziz a déterminé le calcul de l'inflation entre janvier et décembre. 2023 (et non entre juillet 2022 et juin 2023) pour corriger le montant nominal des dépenses en 2024, estimant étendre l'autorisation de dépenser entre 32 et 40 milliards de reais en 2024.
On ne sait pas laquelle de ces révisions sera maintenue à la Chambre, puisque le rapporteur, le député Claudio Cajado, a déclaré que les révisions n'ont pas de base technique solide, et que sa préférence est de tout revenir. En tout état de cause, même si le cadre budgétaire autorise des dépenses proches du plafond de 2,5 % de croissance réelle en 2024, la règle d'excédent budgétaire primaire auto-imposée par le Trésor (mise à zéro du déficit primaire) ne le permet pas.
Le problème est que pour que les dépenses augmentent de 2,5 % en 2024 – un ralentissement significatif par rapport à 2023 et 2022 – sans rendre impossible l'atteinte du déficit primaire zéro, il faut que les recettes fiscales croissent à des rythmes exceptionnels en 2024, quelle que soit l'estimation des recettes à fin 2023. En effet, après l'approbation du Substitut de la Chambre, le Secrétaire au Trésor a déjà admis que 2024 sera une année difficile pour la gestion des comptes publics en raison de l'engagement de zéro déficit primaire, à moins que la collection augmente de plus de 4 ou 5 % au-dessus de l'inflation (Tomazelli, 2023a), ou de 6 ou 7 % comme indiqué deux jours plus tard (Ventura, 2023). Les calculs de Felipe Salto indiquent la nécessité d'une croissance des revenus de 9,7 %, soit 120 milliards de R$ (Tomazelli, 2023b). La ministre Simone Tebet parle d'encore plus : 150 milliards de R$ (Monteiro, 2023).
Aussi après l'approbation du Substitut de la Chambre, le Secrétaire au Trésor a affirmé que le gouvernement pense vraiment proposer une loi en 2023 pour que les dépenses de santé et d'éducation ne croissent pas à 100% de la croissance des revenus (Ventura , 2023) sans reconnaître que l'objectif est de réduire la pression austère contre les autres dépenses soumises au plafond de 70% de la croissance des revenus.
Quant à l'impact récessif de la RFS, je ne reprendrai pas en détail les arguments déjà présentés dans Bastos (2023), renvoyant le lecteur intéressé à ce texte. Il suffit de rappeler que les objectifs d'expansion des dépenses publiques sont bien inférieurs à ce qui a été vérifié sous la Nouvelle République, sauf à l'époque du Plafond des Dépenses, même si les dépenses croissent toujours dans la limite de 2,5% par an ET que, dans Pour que le PIB ne ralentisse pas sous le poids des dépenses publiques primaires qui croissent à 70% de l'évolution des recettes (en supposant une stabilité de la pression fiscale), les dépenses privées (y compris les exportations nettes) devraient croître à un rythme supérieur de 64% à dépenses publiques, chose qui ne s'est jamais produite depuis 1930 sur le long terme.
Quoi qu'il en soit, même si la difficile traversée de 2024 se fait sans encombres majeurs, le scénario n'est pas rose si ce n'est que le gouvernement accumule pouvoir et volonté de modifier une règle néolibérale auto-imposée. Cela pourrait-il être différent? C'est ce dont nous parlerons ensuite.
2. La convergence des forces idéologiques entre le ministère des Finances et la Banque centrale pour défendre l'austérité budgétaire
Quel cadre idéologique justifiait le cadre fiscal ? Comme toujours, les arguments en faveur des sacrifices néolibéraux des promesses et des espoirs démocratiques sont une version du slogan de Margaret Thatcher : « Il n'y a pas d'alternative » (TINA). Cela naturalise l'austérité, dispositif idéologique essentiel à l'hégémonie néolibérale, à son contrôle sur l'agenda et sur le non-agenda des politiques publiques, au « réalisme capitaliste » (Fisher, 2009) et à la « désimagination » typique du néolibéralisme (Giroux, 2014 ). Avant de répondre s'il y avait une alternative ou non, il faut se demander : le ministère des Finances voulait-il une alternative ?
Apparemment non. Il y a des indications dans la pratique et dans la rhétorique que le ministre Fernando Haddad croit en l'argument selon lequel la croissance économique peut être tirée par les dépenses privées malgré l'austérité budgétaire, car l'austérité serait une condition pour réduire les taux d'intérêt et pour le rétablissement de la confiance des entreprises dans l'avenir de l'économie, soi-disant ébranlée par la méfiance face à la trajectoire supposée explosive de la dette publique.
Dans sa première interview sur le modèle économique imaginé pour le gouvernement après les élections, en décembre 2022, le ministre Fernando Haddad a exclu l'option de l'expansion budgétaire pour stimuler l'économie, faisant de la contraction budgétaire une condition de la réduction des taux d'intérêt de base pour stimuler l'économie. croissance:
«Nous ne sommes pas à un moment où l'expansion budgétaire aidera l'économie… S'il y a de la place pour une relance, elle serait monétaire. Si nous savons comment faire la transition, il y a de la place pour un taux d'intérêt plus bas. Vous devez donner une sécurité à l'autorité monétaire... Si nous restructurons ce passif, signalons la durabilité, vous combinez les deux politiques [fiscale et monétaire], amenez ce taux d'intérêt à un niveau qu'il pourrait déjà être. Et plus tôt nous le ferons, plus tôt nous récolterons les fruits de la bonne décision… À mon avis, si cela est bien présenté, il y a de la place dans la politique monétaire pour favoriser la croissance.[Ii]
En janvier 2023, le secrétaire exécutif du Trésor, Gabriel Galípolo, répétait un argument similaire, à une différence près : le veto à la politique budgétaire expansionniste ne viendrait pas seulement de la Banque centrale, mais aussi du marché financier privé. Un signe du manque d'engagement du gouvernement à contenir la trajectoire de la dette publique par la modération budgétaire pourrait stimuler les anticipations des marchés financiers qui conduisent à la fuite des capitaux, à la dépréciation du taux de change et au choc inflationniste qui en résulte. Contenant ces attentes en signalant la contraction budgétaire (c'est-à-dire la proportion des dépenses publiques dans le PIB), le ministère des Finances devrait ouvrir un « espace budgétaire » pour que la Banque centrale réduise le taux d'intérêt de base sans mettre en péril la valeur du réal sur le marché étranger. marchés des changes. Selon les mots de Gallipolo :
"... ce que le ministre Fernando Haddad a répété... c'est qu'il n'y a pas de politique budgétaire et de politique monétaire, il y a une politique économique... Le grand défi que pose le ministre Fernando Haddad est de savoir comment produire des signes où ces deux politiques vont entrer la même direction... comme le fait le ministre depuis le début avec l'annonce de mesures pour que vous puissiez, d'une part, présenter la durabilité dans les comptes publics, créer un espace pour que la Banque centrale voie qu'il y a un scénario pour réduire les frais…".[Iii]
Il est à noter que l'argument du ministère des Finances est le même que celui du président conservateur de la Banque centrale, Roberto Campos Neto. Les procès-verbaux du Comité de politique monétaire (Copom) affirment constamment que la politique budgétaire doit être restrictive pour aider la Banque centrale à réduire les taux d'intérêt. Comme le Copom admet que l'économie ralentit en même temps, il n'y a pas d'inflation de la demande que le déficit des dépenses publiques pourrait aggraver. Par conséquent, l'hypothèse demeure que l'inflation serait déterminée par l'anticipation d'un défaut sur la dette publique et, à l'avenir, par « l'adoption éventuelle de politiques parafiscales expansionnistes » (une référence typique à l'expansion du crédit par les banques publiques) :
"Lors de l'évaluation des facteurs qui pourraient conduire à la matérialisation d'un scénario alternatif caractérisé par un taux d'intérêt neutre plus élevé, l'adoption possible de politiques quasi-budgétaires expansionnistes a été soulignée... Le Comité estime que l'engagement à l'exécution du paquet budgétaire démontré par du ministère du Trésor, et déjà identifié dans les statistiques budgétaires et le ré-encombrement du carburant, atténue les stimuli budgétaires sur la demande, réduisant le risque d'inflation élevée à court terme. En outre, le Comité continuera de suivre la conception, le traitement et la mise en œuvre du cadre budgétaire qui sera présenté par le gouvernement et voté par le Congrès. Le Copom a souligné qu'il n'y a pas de relation mécanique entre la convergence de l'inflation et la présentation du cadre budgétaire, puisque celle-ci reste conditionnée à la réaction des anticipations d'inflation, des projections de la dette publique et des prix des actifs. Cependant, le Comité souligne que la concrétisation d'un scénario avec un cadre budgétaire solide et crédible peut conduire à un processus de désinflation plus bénin par son effet sur le canal des anticipations, en réduisant les anticipations d'inflation, l'incertitude dans l'économie et la prime de risque associée avec les actifs domestiques… Parmi les risques à la hausse du scénario inflationniste et des anticipations d'inflation, nous soulignons… l'incertitude sur le cadre budgétaire et ses impacts sur les anticipations de trajectoire de la dette publique » (Copom, 2023) .
Le Copom n'explique pas pourquoi la supposée anticipation de défaut sur la dette publique induite par une politique budgétaire expansionniste - a fortiori dans un contexte de décélération conjoncturelle - conduirait désormais à une hausse de l'inflation : par hasard, les agents fuiraient obligations vers les actifs réels ou vers le dollar pour calculer la trajectoire de long terme du ratio dette publique/PIB dans les décennies à venir ? Et le font-ils en supposant que la contraction budgétaire n'affecte positivement la trajectoire du ratio dette/PIB qu'au numérateur (via l'excédent budgétaire primaire), sans affecter le dénominateur, c'est-à-dire la croissance du PIB ? Si la réponse est positive, il s'agit sans aucun doute d'un exemple de l'argument en faveur d'une contraction budgétaire expansionniste, ou la « fée de la crédibilité », déjà scientifiquement réfutée.
Dans les documents de la Colombie-Britannique, les "preuves" présentées concernant la possibilité d'une fuite contre les obligations publiques ne sont que le compte rendu des attentes et des opinions pro-austérité du marché financier. Sur cette base, la politique budgétaire doit être restrictive comme condition pour réduire les taux d'intérêt de base (bien que le différentiel d'intérêt en faveur des obligations d'État brésiliennes dépasse largement les primes de risque sur les marchés internationaux). Sur le plan académique, le président de la Colombie-Britannique a suggéré que la croissance du PIB ne dépend pas de l'expansion budgétaire, et que même la réduction des taux d'intérêt que la contraction budgétaire pourrait permettre devrait également être complétée par de nouvelles réformes institutionnelles qui, vraisemblablement, permettent au secteur privé de diriger l'économie vers l'avant.[Iv]
Ainsi, l'argument du président de la Colombie-Britannique défend une forme de coordination entre la politique monétaire et budgétaire qui, premièrement, met son veto à une politique budgétaire expansionniste et, deuxièmement, allègue que la réduction du taux d'intérêt prétendument rendue possible par la contraction budgétaire devrait être complétée par des réformes institutionnelles .qui libèrent le potentiel de croissance du secteur privé. C'est l'argument néolibéral du bon mix macroéconomique depuis l'expérience de contraction budgétaire de Margaret Thatcher, déjà justifiée par des modèles d'anticipations rationnelles qui rationalisent la « fée de la confiance » (Quiggin, 2011, ch. 3).
La position théorique et idéologique du ministère des Finances sur le mix de coordination entre politique monétaire et politique budgétaire est strictement identique à la position néolibérale de la Colombie-Britannique, elle aussi académiquement dépassée en termes d'impacts économiques attendus. La seule différence réside dans le rythme de mise en œuvre : Haddad affirme que la Banque centrale devrait s'appuyer sur les bonnes intentions restrictives du cadre budgétaire et anticiper une réduction plus robuste des taux d'intérêt de base. Cependant, Haddad accepte que la politique budgétaire soutienne la politique monétaire, c'est-à-dire qu'elle respecte les conditions budgétaires définies par le président de la Banque centrale autonome pour faire baisser les taux d'intérêt à court terme. A long terme, Haddad accepte également la proposition de Campos de subordonner la politique budgétaire à l'objectif de stabiliser la trajectoire de la dette publique en contractant la part des dépenses publiques dans le PIB. De manière néolibérale, il s'attend à ce que le PIB soit stimulé par le secteur privé en réponse à la contraction budgétaire, à la baisse des taux d'intérêt et aux réformes institutionnelles qui encouragent la canalisation de la richesse privée regroupée aujourd'hui dans des obligations d'État très liquides pour des investissements dans la production de biens et de services.
Il faut s'attendre à ce que, lorsque le gouvernement Lula pourra nommer le nouveau président de la Colombie-Britannique, le rythme des réductions des taux d'intérêt s'accélérera, puisque le principal candidat à ce poste, Gabriel Galípolo, a l'habitude de critiquer le néolibéralisme, en fait plus que Fernando Haddad. De plus, au Trésor, Galípolo a suivi Haddad en critiquant la lenteur de Roberto Campos Neto à comprendre les signaux du Trésor pour que la Colombie-Britannique réduise les taux d'intérêt. En tout cas, tous trois partagent l'idée que la contraction budgétaire et la réduction des taux d'intérêt doivent être complétées par des réformes institutionnelles favorables au marché. Quelles seraient les réformes envisagées par le ministère des Finances ?
Il y en a essentiellement deux : un nouveau cadre pour les partenariats public-privé (PPP) et une réforme fiscale qui simplifie les taxes à la consommation et exonère l'industrie manufacturière de l'agriculture et des services. La discussion des deux est au-delà de la portée de l'article. Dans tous les cas, y avait-il une alternative à la priorisation du secteur privé comme axe de croissance de l'économie brésilienne ?
3. Le rapport de force politique dans la présentation et le traitement du cadre budgétaire
Si la position théorique qui condamne l'expansion budgétaire comme moyen de stimuler la demande est académiquement dépassée, elle semble politiquement d'actualité face au rapport de forces idéologique en vigueur au Brésil, étrangement protégé, du moins dans les grands médias, de la crise des dogmes néolibéraux dans le reste de l'Occident, sans oublier le monde développemental asiatique. Cela dit, avec de fortes indications que le ministre Haddad a rejeté idéologiquement des alternatives moins restrictives que le cadre budgétaire qu'il a lui-même proposé au Congrès, on peut se demander : y avait-il une alternative politique à l'austérité à court terme ?
Comme toujours, il n'est pas possible de tester contrefactuellement le contraire de TINA, à savoir la viabilité d'avenirs alternatifs, car ils n'ont pas pu être observés dans les conditions historiques spécifiques dans lesquelles l'austérité a été décidée. Cependant, il n'est pas non plus possible d'affirmer que la position et la conduite du gouvernement fédéral n'ont pas d'importance dans l'issue de la lutte politique et idéologique plus ou moins favorable à l'austérité. Après tout, peu avant le début de la troisième administration Lula, le président élu a refusé d'adhérer à l'austérité prévue dans le plafond des dépenses et dans le projet de budget 2023 et a utilisé son capital politique pour approuver le soi-disant Transition PEC, ou Bolsa Familia PEC. .
Dans le projet de loi budgétaire 2023 du gouvernement Jair Bolsonaro, les dépenses primaires devaient se contracter de 1,4 % du PIB en 2023 (mesurées à 150 milliards de R$), le plus petit espace d'investissement de l'histoire, de seulement 0,22 % du PIB, et un déficit primaire de 65,9 milliards de R$. L'offensive de Lula contre l'austérité impliquait de mobiliser et d'influencer l'opinion publique, montrant le désastre qui serait causé aux programmes sociaux qui jouissaient d'un large soutien populaire, contrairement aux préférences populaires démocratiquement manifestées lors des élections qui venaient d'avoir lieu. Lula a également défendu avec véhémence que les dépenses sociales doivent être considérées comme un investissement et non comme un gaspillage, comme cela est typique dans le discours politique néolibéral hégémonique dans les médias traditionnels.
L'offensive politique et idéologique a eu un effet. La proposition initiale de la nouvelle équipe économique n'impliquait même pas d'éliminer le plafond des dépenses, mais seulement d'autoriser le paiement de la nouvelle Bolsa Família en dehors du plafond des dépenses, à l'exception de 175 milliards de reais du budget. Le Sénat a tenu compte des critiques de Lula et a conjointement aboli le plafond des dépenses. L'amendement constitutionnel 126 (résultant du PEC de transition) a également autorisé une augmentation des dépenses de 169 milliards de R$, tandis que le déficit public primaire autorisé a été porté à 231,5 milliards de R$, estimé à 2,16 % du PIB. En outre, les dépenses à fort pouvoir multiplicateur – social et d'investissement – ont augmenté d'environ 2 % du PIB, portant l'investissement à 79 milliards de R$ ou environ 0,75 % du PIB, une valeur historiquement basse, mais bien supérieure à la précédente. budget pour 2023.
Publiquement, Lula a déclaré qu'il ne se souciait pas de la pression du marché financier et de ses effets à court terme - tels que la hausse des taux d'intérêt sur les obligations d'État à long terme et la dévaluation de la monnaie - car ces effets seraient rapidement inversés lorsque les spéculateurs profiteraient des prix bas. à acheter à nouveau des reais et des obligations d'État et, de manière plus durable, à mesure que l'économie se redresse. Au contraire, il a déplacé la pression contre le président de la Banque centrale indépendante, Roberto Campos Neto, l'accusant de fixer les taux d'intérêt en réponse aux intérêts des rentiers sans fondement dans les pressions de la demande sur l'inflation, avec des effets récessifs inutiles pour contrôler l'inflation dans une économie que je ralentissais déjà. Lula ne l'a pas dit, mais le différentiel de taux d'intérêt international offert par la Banque centrale a également réduit le risque de dépréciation du taux de change car il dépassait largement la prime de risque du Brésil (mesurée par EMBI+, le JPMorgan Emerging Market Bond Index). Comme on pouvait s'y attendre, l'approbation de la PEC Transition, contrairement à l'alarmisme des « observateurs du marché » contre l'augmentation des dépenses publiques ou la réduction des taux d'intérêt, n'a entraîné aucune dépréciation du taux de change ni aucun pic d'inflation.
Tout cela indique l'énorme pouvoir de définition de l'agenda politique que la présidence de la République a au Brésil, surtout après une élection consacrée remportée par un grand communicateur politique. Sans la dispute sur le sens donné au budget public et sa forme de gestion, la présidence Lula serait née amoureuse du Plafond des Dépenses.
Cependant, après son entrée en fonction, Lula a transféré l'initiative politique et idéologique dans le domaine fiscal au discours néolibéral ou social-libéral du ministre des Finances, Fernando Haddad, se limitant à attaquer la politique de taux d'intérêt de la Banque centrale indépendante. À ce moment-là, le différend sur l'orientation de la politique budgétaire a pratiquement pris fin, le ministre Haddad adhérant au discours néolibéral hégémonique qui attribuait les dépenses publiques excessives à l'inflation et au risque de défaut de paiement de la dette publique - prometteur, avec la proposition d'une règle empirique dure contrôler les dépenses publiques, aider la Banque centrale à réduire les taux d'intérêt et faire en sorte que le marché financier ait confiance dans l'avenir au point d'investir de manière productive et d'exiger des obligations d'État sans risque, au lieu de les fuir et de fuir le pays. La querelle sur le sens donné au budget public étant abandonnée, la présidence de Lula n'est pas née liée par le plafond des dépenses, mais finirait par être liée par le nouveau cadre budgétaire et, pire encore, par le régime budgétaire durable.
La raison de la décision de transférer l'initiative politique et idéologique dans le domaine de la fiscalité au discours néolibéral ou social-libéral du ministre des Finances est inconnue : Lula était-il convaincu par le discours de Haddad que le nouveau cadre fiscal ne nuirait pas à la croissance économique, et permettrait-elle de concilier le retour à la crédibilité de la dette publique devant le marché financier, à droite, et le paiement de la dette sociale promis dans la campagne présidentielle, à gauche, alliant la responsabilité dite fiscale et sociale ?
Sinon, supposons que Lula reconnaisse l'impact récessif de l'austérité. Croyait-il qu'il fallait regagner en crédibilité auprès du marché financier, comme dans l'option pour Palloci en 2003 et pour Trabuco ou Levy en 2015, avant d'avoir le temps d'envisager de stimuler de nouveaux investissements publics et privés pour accélérer la croissance ? Ou y avait-il juste un calcul politique pessimiste, peut-être réaliste, concernant la corrélation des forces, c'est-à-dire que Lula a-t-il calculé que l'offensive réussie en novembre et décembre 2022 ne serait pas aussi réussie après l'inauguration du nouveau Congrès national en 2023 - peut-être le plus conservateur de la Nouvelle République –, obligé de reculer et de céder à la pression patronale en faveur de l'austérité contre l'investissement public et les dépenses sociales, malgré le risque posé à la mise en œuvre de son programme de campagne ? A-t-il imaginé nécessaire de préparer un successeur à la présidence de la République, Fernando Haddad, capable d'unir le centre-droit et le centre-gauche dans une nouvelle coalition politique de long terme, prolongeant dans la durée le large front qui isole l'extrême droite? Ou, au contraire, a-t-il cru qu'il n'y avait pas d'alternative à l'austérité à court terme, mais a tenté de se soustraire à l'option impopulaire en la transférant à Haddad, remplaçable en cas d'échec du pari à moyen terme dans une éventuelle crise de développement. tourner comme en 2005 ?
Le choix de l'hypothèse privilégiée ou d'une combinaison de celles-ci appartient au lecteur. Ce que l'on peut dire, c'est que, quelle qu'en soit la raison, le ministère des Finances a annoncé un retrait significatif de la proposition du PEC pour la transition et le résultat de l'amendement constitutionnel 126 le 12 janvier 2023, avant toute négociation avec le Congrès national, d'ailleurs, avant même l'investiture des élus du Congrès. En d'autres termes, il a cédé avant de négocier.
Le paquet du 12 janvier annonçait une ambitieuse réduction des dépenses de 50 milliards de reais (environ 0,5 % du PIB en janvier) pour atteindre, parallèlement à la hausse des recettes, un excédent budgétaire primaire d'au moins 0,10 % du PIB dès 2023. Par rapport aux prévisions de la PEC de transition qui, moins d'un mois auparavant, avait légué au budget 2023 un déficit primaire estimé à 231,5 milliards de R$ ou 2,16% du PIB, le janvier 2023 proposait de livrer un ajustement budgétaire d'environ 2,26% du PIB au milieu d'une économie au ralenti. Dans le même temps, le réajustement du salaire minimum a été reporté au mois de mai, au point d'annuler pratiquement même la reprise de l'inflation accumulée depuis le dernier réajustement en janvier 2022. En plus de contribuer à l'ajustement budgétaire promis en réduisant les dépenses de sécurité sociale, le Cette décision a convergé avec les efforts de la Banque centrale pour contenir l'inflation en réduisant les salaires réels.
Si le ministre des Finances considérait les coupes comme un sacrifice politique imposé par le rapport de forces, cela ne s'est pas manifesté, les défendant comme techniquement nécessaires à la Banque centrale pour réduire le taux d'intérêt, induisant des investissements productifs privés. Toujours en décembre 2022, comme on l'a vu, Haddad a relâché la pression contre la Banque centrale exercée par le président Lula, affirmant qu'il y avait une condition technique, de nature fiscale, pour que Roberto Campos Neto baisse le taux d'intérêt, le contrôle des dépenses publiques signaler une trajectoire soutenable pour la dette publique.
Le 01er mars 2023, Haddad justifie le ré-encombrement des taxes sur les carburants en déclarant que le gouvernement n'aurait pas de projet pour devenir populaire en six mois, soulignant qu'il appartient au Trésor public d'annoncer des mesures moins « compréhensibles » aux Brésiliens pour permettre à la Colombie-Britannique de réduire les intérêts . Il a rappelé que lors de son premier mandat, en 2003, Lula avait également pris des mesures dures, justifiées désormais comme suit :
« Moi, en tant que ministre des Finances, je dois prendre des mesures compensatoires pour équilibrer le jeu et permettre et même compter sur la Banque centrale pour faire sa part et commencer à rétablir l'équilibre de la politique économique, dans une perspective de croissance durable… L'objectif (de l'inflation) ne sera pas ce qui fera baisser les taux d'intérêt, ce qui fera baisser les taux d'intérêt, c'est que nous suivions le plan du 12 janvier » (Garcia, 2023).
Le même jour, la ministre Simone Tebet a rejoint Haddad, affirmant que :
« En effet, nous nous concentrons maintenant sur la maîtrise des coûts. C'est ce que nous voulons montrer au Copom et à la Banque Centrale. Ils peuvent, même progressivement, réduire les taux d'intérêt, nous avons une responsabilité budgétaire et nous faisons nos devoirs » (Holland, 2023).
Comme dans un « devoir », la politique budgétaire a été présentée comme soutenant l'effort conjoint pour permettre techniquement à la Banque centrale de réduire les taux d'intérêt. Il se peut que Haddad et Tebet croient vraiment que Roberto Campos Neto ne veut pas simplement discipliner la politique budgétaire, mais qu'il croit vraiment au mythe néolibéral qui attribue les dépenses publiques excessives à l'inflation et au risque de défaut sur la dette publique. Ou il se peut qu'ils ne croient pas que Campos Neto le croit, mais qu'ils doivent négocier avec lui pour qu'il réduise les taux d'intérêt par des «signaux» publics et offre effectivement des sacrifices sous forme d'austérité budgétaire. En tout cas, peu importe ce que croient vraiment Haddad et Tebet que croit vraiment Campos Neto, et plus le discours et la pratique venant des ministères des Finances et du Plan.
Dans la pratique du discours et des décisions de l'équipe économique, la querelle sur l'orientation de la politique budgétaire qui avait été entamée par Lula en novembre 2022 s'est terminée le 12 janvier 2023 : Roberto Campos Neto l'a emporté. La politique budgétaire a commencé à être vue, de manière convergente à la Banque centrale et dans l'équipe économique du gouvernement Lula, comme un moyen de garantir la soutenabilité de la dette publique et de lutter contre l'inflation par la contraction budgétaire - la priorité néolibérale -, et non comme moyen d'augmenter le PIB par l'investissement public et de réduire davantage les inégalités par les dépenses sociales - les priorités keynésiennes et sociales-démocrates.
Une fois la querelle sur le sens donné au budget public et à sa gestion conclue, et le récit néolibéral répété jusqu'à l'épuisement comme le discours hégémonique dans les médias traditionnels et propagé par Haddad, Tebet et Campos Neto victorieux, il était prévisible que le Congrès national rendrait le cadre budgétaire encore plus restrictif. À condition, bien sûr, que les restrictions budgétaires ne nuisent pas aux amendements parlementaires imposants qui canalisent les ressources vers les bases régionales et municipales des députés et des sénateurs au détriment des priorités d'investissement fédéral et d'universalisation des dépenses sociales de l'exécutif. Par ailleurs, le ministère des Finances a décidé d'accélérer le vote sur le cadre budgétaire bien avant l'échéance du 31 août et avant que des ajustements dans la composition ministérielle et dans la répartition des amendements et des positions des parlementaires n'assurent une majorité plus stable pour les projets législatifs du gouvernement.
Face à la convergence politique et idéologique des ministères des Finances et de la Planification, de la Banque centrale et des médias d'entreprise qui répercutent l'opinion des représentants du marché financier, l'opposition au néolibéralisme ne pouvait se limiter qu'à la tactique de contenir les dégâts. Cependant, des voix divergentes et combatives contre le néolibéralisme, mais fidèles au président Lula, ont été réduites au silence avec la punition publique et exemplaire subie par le député Lindbergh Farias, qui a perdu son siège prévu au CPI du coup d'État néo-fasciste du 08 janvier. L'orientation du leader du PT au Congrès a vaincu la résistance de la présidence du PT (et une partie importante du militantisme et de l'intelligentsia liés au parti), empêchant la présentation d'amendements qui résistaient au rouleau compresseur néolibéral. Avec cela, le rapport de forces est devenu encore plus déséquilibré, de sorte qu'un seul côté – celui qui veut immobiliser, voire saboter la troisième administration Lula – a agi pour rendre le nouveau cadre budgétaire encore plus restrictif.
4. Considérations finales
Le risque de vider le débat sur la politique budgétaire et de refuser de sensibiliser la base militante et la population en général aux risques de l'austérité n'est pas seulement celui de laisser le champ libre aux attaques néolibérales contre les droits sociaux de la Constitution de 1988, qui sera certainement bientôt présent dans la discussion des planchers minimaux pour les dépenses publiques d'éducation et de santé. Le risque est que les mécontentements suscités par le néolibéralisme et l'austérité ne soient pas canalisés contre leurs causes, mais plutôt, par la droite active dans les réseaux sociaux et dans les médias traditionnels, contre les boucs émissaires habituels : corruption, incompétence et « identitarisme » inhérents à un État « globaliste » et « patrimonialiste » gonflé. Nous avons déjà vu ce film.
A l'avenir, si le RFS s'avère incompatible, comme c'est probable, avec les promesses de campagne de Lula - comme la règle d'une augmentation réelle du salaire minimum - et avec les prévisions d'augmentation des dépenses de santé et d'éducation, avec ce que politiquement et base idéologique Le gouvernement comptera-t-il pour forcer un changement du cadre fiscal ? Comment va-t-il se retourner contre sa propre créature, s'il a même regretté l'approfondissement des restrictions fiscales favorisé par le remplacement du rapporteur ? Face à l'impasse, va-t-il embrasser le RFS et renoncer aux engagements électoraux, courant le risque d'une défaite politique et électorale historique en 2026 ? Ou Lula et/ou Haddad trouveront-ils des moyens de tourner le cadre budgétaire vers la gauche au bon moment, en profitant d'une opportunité imprévisible maintenant ? Un tel virage à gauche reposera-t-il uniquement sur les négociations parlementaires traditionnelles ou nécessitera-t-il une mobilisation populaire ?
Il n'est pas possible de répondre de manière concluante à de telles questions. Face à l'occasion manquée de s'attaquer à un pilier brisé du néolibéralisme - l'austérité inhérente au plafond des dépenses - et de le remplacer par un pilier keynésien et social-démocrate, nous ne pouvons que résister à la solution conservatrice à chaque impasse résultant de la mise en œuvre de la RFS, empêcher de vider le débat sur les risques et les dommages de l'austérité, espérer que la menace fasciste soit neutralisée par le pouvoir judiciaire et une croissance modérée de l'emploi et des revenus, et attendre une autre occasion de libérer le potentiel économique du peuple brésilien.
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[Ii] Entretien avec Estúdio i, 14/12/2022 (Haddad, 2022).
[Iii] Entretien avec CBN, 25/01/2023 (Galípolo, 2023).
[Iv] Pour reprendre les mots de Campos Neto lors du séminaire de clôture de BC le 19 mai 2023 : « Nous passons beaucoup de temps à discuter si le taux Selic est élevé ou bas et ce que nous devons faire. C'est notre travail. Mais quand nous regardons au-delà, nous devons nous concentrer sur le fait que nous devons mener des réformes structurelles, qui réduisent le taux d'intérêt neutre et augmentent la croissance structurelle » (Pinto, 2023).
* Pedro Paulo Zahluth Bastos Il est professeur à l'Institut d'économie d'Unicamp..
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