Par ALEXANDRE DE FREITAS BARBOSA & RICARDO LC AMORIM*
Le nouveau régime fiscal doit être remis à sa juste place. S'il s'y limite, le pays court le risque de récolter un autre cycle court d'expansion
La victoire électorale de Lula, en octobre 2022, a été saluée par une partie importante de la presse, des couches sociales et de la classe politique. Beaucoup imaginaient que le nouveau président naviguerait dans un ciel de brigadier. Après la fête d'investiture, cependant, il y a eu une tentative de coup d'État mobilisée par des caricatures « patriotiques » folles, détruisant les biens publics. Le nouveau président de la République a également retrouvé la Chambre, le Sénat, le Parquet général et la Banque centrale avec les mêmes commandants soutenus ou nommés par le gouvernement précédent. Dans le cas de la Banque centrale, c'est un opposant déclaré. Un scénario hostile, c'est le moins qu'on puisse dire.
Comme si cela ne suffisait pas, au cours du premier trimestre, la presse grand public et le « marché » ont joué leur jeu de sabotage bien connu, tentant d'imposer un régime fiscal insoutenable afin de lier les mains du nouveau gouvernement. Le ministre Fernando Haddad devait alors prendre la température et proposer une alternative.
Fin mars, les hypothèses et les orientations de la proposition du gouvernement ont commencé à circuler. De manière innovante, le nouveau régime fiscal (NRF) a proposé des limites inférieures et supérieures pour l'expansion des dépenses primaires, en tenant compte des oscillations du cycle économique. Dans le même temps, le gouvernement s'est engagé sur des objectifs d'excédent primaire, guidés par la progressivité. De plus, de nouvelles sources de revenus seront privilégiées et les exonérations fiscales seront revues. Et surtout, un plancher pour les investissements a été établi.
Il faut se rappeler que le nouveau régime fiscal ne viendra pas seul. L'instrument sera accompagné d'une réforme fiscale, qui instituera la taxe sur la valeur ajoutée et de nouvelles règles pour les impôts directs, assurant une plus grande efficacité et progressivité au système fiscal.
Pour comprendre la proposition, il est nécessaire d'avoir l'échiquier politique plus large comme ligne directrice. Pour retrouver la capacité de l'État à faire de la politique économique, le gouvernement devait faire preuve de souplesse, ne pas se plier au marché et, en même temps, offrir quelque chose de acceptable aux puissants.
Le résultat n'est pas un « ajustement fiscal » de la manière conventionnelle. Il s'agit de remplacer la règle du Plafond des Dépenses, le plus grand rasage de l'histoire économique de la République du Brésil, en proposant des règles crédibles et peu flexibles. La proposition allie compétence politique et connaissances techniques et, une fois approuvée par le Congrès, permettra au projet qui l'emporte dans les urnes de rythmer ses mouvements.
Il est curieux de constater que la charge s'est retournée contre l'adversaire, puisque, en maintenant des taux d'intérêt élevés, la Banque centrale sera chargée de faire monter le ratio dette publique/PIB - l'indicateur qui fonctionne comme l'autel de la finance sur lequel tout projet sont sacrifiées alternatives de développement.
L'annonce du nouveau régime fiscal a provoqué un débat intense. De nombreux économistes orthodoxes ont donné leur aval, mêlant prudence et enthousiasme. Dans le même temps, des économistes hétérodoxes, favorables au gouvernement, se sont montrés critiques, remettant en question les objectifs ambitieux d'excédent primaire et les bandes d'expansion des dépenses, considérées comme faibles pour compromettre l'augmentation souhaitée des investissements publics et des dépenses sociales.
Cependant, il nous semble que la polémique perd de vue l'essentiel : le développement. Le gouvernement lui-même n'aide pas à clarifier le débat en insinuant que le cadre, à lui seul, est capable d'accélérer la croissance. Ce n'est pas!
Le nouveau régime fiscal doit être remis à sa juste place. En s'y limitant, le pays risque de récolter un nouveau cycle court d'expansion, même favorisé par son effet positif sur les indicateurs conjoncturels. Par exemple, s'il y a appréciation du change, l'inflation a tendance à diminuer, mais à long terme, l'effort que le gouvernement a appelé « néo-industrialisation » est compromis.
Où habite le problème ? Le nouveau régime fiscal est une condition préalable à un programme de développement national, mais ne le remplace pas. Il n'est donc pas synonyme de développement. En fait, dans l'histoire économique brésilienne, le développement - dans ses diverses significations théoriques et pratiques - n'a jamais été produit à partir d'actions exclusives du ministère des Finances.
Il appartient au ministère des Finances et à la Banque centrale de définir les « politiques médianes » (fiscale, monétaire et de change), qui doivent être imbriquées avec les « politiques finales », sous la responsabilité des autres ministères (industriel, agricole, scientifique, éducation, emploi, etc.) : et avec les « politiques institutionnelles », chargées de guider les entreprises publiques et les banques (Petrobras, BNDES, BB, CEF, etc.), d'adapter le cadre réglementaire pour assurer les investissements dans les infrastructures et zones urbaines, et par la politique d'augmentation du salaire minimum et de révision de la réforme du travail, pour ne citer que quelques exemples[I].
L'articulation politique entre les éléments de cette triade, nécessairement coordonnés par des entités gouvernementales et des acteurs sociaux, est chargée de souder ensemble les actions structurantes d'un projet de développement national. En même temps, il est nécessaire de définir des priorités à court, moyen et long terme, basées sur un effort de planification démocratique, capable de s'enraciner dans le territoire, favorisant la diversification productive, l'inclusion sociale et la durabilité environnementale.
Cet agenda ne semble pourtant pas esquissé, laissant la société à la dérive, alors que le président de la République lance des initiatives importantes, mais d'impact limité, surtout dans le contexte de terre brûlée laissé par son prédécesseur.
Enfin, le Nouveau Régime Fiscal concilie, dans le domaine de la politique économique, la dimension de court terme avec les besoins de long terme, mais nécessite un effort de planification qui est hors de sa portée. Apparemment, nous n'avons pas de diagnostic sur où nous en sommes et où nous voulons et pouvons aller.
À l'heure des technologies de rupture, des recompositions géopolitiques et économiques internationales et de la perception collective de nos profondes inégalités, à quoi aspirons-nous en tant que nation ? Cette question ne fait pas débat.
Le développement ne se limite pas à la politique économique et au court terme. Il s'agit d'une dimension culturelle, d'un langage capable d'émouvoir les cœurs et les esprits, d'une action tournée vers l'avenir, alliant ce qui est souhaitable avec ce qui est faisable et faisable. N'oublions pas : le développement avec l'élargissement de la démocratie et la réduction des inégalités, tel est le défi de ce gouvernement, de la société organisée et des générations futures.
*Alexandre de Freitas Barbosa est professeur d'économie à l'Institut d'études brésiliennes de l'Université de São Paulo (IEB-USP). Auteur, entre autres livres, de Le Brésil développementaliste et la trajectoire de Rômulo Almeida (Alameda).
*Ricardo LC Amorim, Il est boursier postdoctoral en économie au Centre d'études sociales de l'Université de Coimbra..
Note
[I] Nous empruntons ici le schéma analytique proposé par Pedro Cezar Dutra Fonseca, plaçant la « politique économique » au-delà de l'usage banal des manuels de macroéconomie, afin « d'englober toute action de l'État qui interfère ou se propose d'interférer dans les variables économiques », donc non restreinte à la court terme. Voir FONSECA, Pedro Cezar Dutra. « Développementalisme : la construction du concept », Dans : Présent et futur du développement brésilien. Brasilia : IPEA, 2014, p. 30 et 46.
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