Par CARLOS PINKUSFELD BASTOS*

Nos médias et notre « marché » devraient se demander pourquoi le crime, ou l'irresponsabilité, a toujours porté ses fruits.

Le mot à la mode semble être « responsabilité fiscale » et, comme toute expression qui acquiert une grande pertinence dans le débat public, il souffre d'une cacophonie fondamentale : après tout, les politiciens et les médias parlent de la même chose ? Savent-ils même exactement de quoi ils parlent ?

Nous allons essayer de montrer brièvement dans cet article que la réponse à ces questions est négative !

Dans un premier temps, il est important de souligner qu'il s'agit d'une expression qui a échappé au strict univers technique de l'économie, a acquis un sens générique et s'est même investie d'un contenu moral.

L'irresponsabilité est généralement perçue comme un comportement négatif, d'autant plus lorsque l'objet de la responsabilité est « ce qui appartient à chacun », les finances publiques. Par conséquent, tout bon dirigeant doit être « responsable » en termes fiscaux. Mais dans les régimes républicains démocratiques, comme le nôtre, les gouvernements sont élus non seulement pour gérer les affaires publiques, mais pour promouvoir le bien commun. A ce stade, le débat commence à s'éloigner de la discussion « technique » pour entrer dans le domaine politique, voire moral.

Il y aurait un choc des « morales ». Celui du « marché » (sic) qui placerait la responsabilité fiscale au-dessus de la responsabilité sociale (ou bien comme condition supposée de toute amélioration économique) et une position supposée inverse, défendue par ceux qui privilégieraient la confrontation des très graves maux sociaux, plaçant une telle responsabilité fiscale en arrière-plan. Que justice soit faite, le président élu Lula n'a jamais défendu cette position, recourant toujours à l'argument qu'il était toujours "fiscalement responsable".

Laissant de côté les aspects moraux liés à la controversée responsabilité fiscale x responsabilité sociale, nous proposons ici de revenir à une question précédente, proprement définitionnelle, et qui sous-tend les arguments du président élu et de ses détracteurs du « marché » et des médias : quelle cette expression peut-elle ou doit-elle signifier ?

À ce stade, il n'y a pas d'échappatoire à certains détails techniques. Le gouvernement, dans sa politique macroéconomique, détermine une trajectoire de dépenses, qui intègre les dépenses directes de consommation et d'investissement, et les transferts. Les transferts, comme leur nom l'indique, sont des montants monétaires crédités à des agents privés, le plus pertinent étant la sécurité sociale.

D'autre part, le gouvernement définit également, en accord avec le parlement, la charge fiscale et les recettes des cotisations (à la sécurité sociale) ainsi que les exonérations fiscales, comme par exemple celle prévue par l'application de la loi Rouanet.

Le gouvernement contrôle ces variables, mais pas les soi-disant résultats budgétaires. Parmi ces résultats, le plus célèbre est le déficit public, soit dans le « primaire », soit dans l'agrégat. Le principal est la différence entre toutes les dépenses, à l'exclusion des intérêts payés sur la dette, et tous les revenus. Pourquoi le gouvernement ne contrôle-t-il pas cette variable ? Étant donné que le produit fluctue avec le soi-disant cycle économique et que des changements de variables, telles que les conditions de l'économie mondiale, d'éventuels chocs de coûts et/ou technologiques ou même des problèmes financiers, qui échappent au contrôle de la banque centrale, affectent la valeur du produit. Comme la recette totale est le résultat de la charge fiscale et de la taille du produit sur lequel elle est prélevée, la variation de ce produit va modifier la recette totale et donc l'indicateur de déficit.

Le déficit agrégé ajoute au déficit primaire le paiement des intérêts sur la dette publique. Dans ce cas, une variable supplémentaire est également ajoutée, dont le contrôle n'est pas une décision directe du gouvernement : le taux d'intérêt sur la dette publique. Sans trop entrer dans les détails d'un débat complexe, le taux d'intérêt payé par l'État sur sa dette est directement lié au taux de base déterminé par la Banque centrale, dans le cas brésilien le taux SELIC. Cependant, ce même taux peut aussi être affecté par une série de facteurs exogènes, ou chocs, c'est-à-dire des éléments qui ne sont pas sous le contrôle de l'administration publique.

L'existence d'un déficit implique évidemment la croissance du passif de l'Etat, de sa dette (rémunérée ou non, comme c'est le cas pour la monnaie). Nous arrivons ici à un autre candidat pour un indicateur de résultat budgétaire : la trajectoire de la dette publique.

Pour résumer : jusqu'à présent, nous avons quatre indicateurs candidats pour la « responsabilité budgétaire ». L'évolution des dépenses publiques, du déficit primaire, du déficit agrégé et de la dette publique.

Mais, comme si nous n'avions pas déjà autant de candidats, ce nombre augmente si l'on se rappelle que la discussion se fait souvent en termes de fraction de ces indicateurs sur le produit intérieur brut (PIB). Les économistes mesurent normalement ces indicateurs par rapport au PIB pour avoir une idée de la taille de ces résultats par rapport à la valeur des biens finaux produits annuellement dans une économie. Ainsi, si le PIB évolue et, par exemple, augmente, il peut y avoir un déficit agrégé, ce qui implique une croissance de la dette et, pour autant, une stabilité, voire une rétraction, de l'indicateur habituel de la dette publique par rapport au PIB.

En nous excusant par avance auprès des lecteurs qui fuient le fameux partage de l'addition à la barre avec le juste prétexte "je suis humain", nous pensons que le tableau ci-dessous peut aider à organiser les alternatives présentées ci-dessus.

Supposons une économie dont le PIB l'année t vaut 100 unités monétaires et que ce PIB et les dépenses augmentent de 5 % dans un intervalle de temps d'un an. Supposons également que la pression fiscale soit de 20% du PIB, que le stock initial de la dette cette année soit de 50 unités monétaires et, pour simplifier, nous ignorons le paiement d'intérêts sur les dépenses totales.

Si le lecteur parcourait le tableau et atteignait ce point, il aurait remarqué que les dépenses publiques avaient augmenté de 5 % en termes absolus, mais en tant que fraction du PIB, elles n'avaient pas changé, car elles avaient également augmenté du même montant. Le déficit en unités monétaires a augmenté de 5 %, mais en proportion du PIB, comme on le présente habituellement dans les discussions économiques, il est resté stable. Et la dette a augmenté en termes d'unités monétaires mais a diminué en proportion du PIB, comme on le traite habituellement dans les discussions sur la politique économique.

On peut alors se demander, au vu de ces indicateurs : ce gouvernement est-il responsable ou irresponsable sur le plan budgétaire ? La réponse est : cela dépend de l'indicateur.

Supposons qu'il « dirige la machine à sous pour financer l'augmentation de 5 % des dépenses sociales ». Si l'indicateur choisi est la dépense sur le PIB ou, plus important encore, le déficit sur le PIB, il peut être qualifié de responsable, après tout cette variable n'a pas augmenté. Si l'indicateur choisi est la dette sur le PIB, il est super responsable, car il diminue la valeur de cette variable.

Et puis il y a la question : quand un gouvernement est critiqué ou loué par rapport à ses déclarations d'intention, comme, par exemple, dans le débat qui a eu lieu après l'élection, quel est l'argument pour le faire ? Quel indicateur le critique ou l'apologiste utilise-t-il ? Comme nous l'avons vu plus haut, une augmentation substantielle des dépenses et un entretien voire une « amélioration », comme une réduction du ratio dette/PIB, sont parfaitement compatibles.

Même si dans le débat public certains aspects techniques, tels que ceux présentés ci-dessus, ne sont pas si faciles à discuter, ou précisément pour cette raison, il ne serait pas plus responsable ou prudent de placer la question dans une perspective moins polarisée ou « dramatique », comme le fait habituellement le public, les médias et le « marché » ?

Voici quelques exemples pour illustrer ce débat. Pourquoi Lula dit-il qu'il était financièrement responsable ? Voyons son résultat face au second gouvernement FHC, puisque son premier mandat a présenté des résultats budgétaires presque toujours déficitaires, quel que soit l'indicateur choisi comme règle.

Au cours du deuxième mandat du FHC, le gouvernement a enregistré un excédent primaire moyen de 2,1 % du PIB et une croissance réelle moyenne des dépenses de 4,1 %. Par conséquent, selon le critère des dépenses, pour les défenseurs du plafond de dépenses établi dans le gouvernement Temer, FHC était tout à fait irresponsable. Mais, d'autre part, il a maintenu un excédent primaire tout au long de la période, ce qui peut être interprété comme une « déclaration de responsabilité ».

L'attestation de responsabilité de Lula est encore plus forte si l'on raisonne en termes de résultat premier. L'excédent primaire moyen de son premier mandat, 2,43 %, était supérieur à celui réalisé par la deuxième administration du FHC. Même lors de son deuxième mandat, alors qu'il faisait face à la grave crise internationale de des subprimes 2008, le gouvernement Lula a réussi à produire un excédent primaire légèrement supérieur, 1,95 % en moyenne. En termes de dépenses, cependant, il était moins «responsable», car les dépenses ont augmenté à des taux de 4,9 et 5,6% respectivement, tous deux supérieurs à ceux du gouvernement FHC 2. ce qui comptait comme sceau de responsabilité était le résultat principal, sa performance moyenne était meilleure que celle du gouvernement précédent.

Fait intéressant, cela s'est inversé dans le premier mandat de Dilma Rousseff. La présidente a dépensé le moins, c'est-à-dire qu'elle est celle qui a le moins augmenté les dépenses publiques par rapport à Lula et FHC. Autrement dit, il était plus responsable, mais présentait un résultat primaire en baisse qui, lors de sa dernière année de gouvernement lors du premier mandat, 2014, s'était transformé en déficit.

En matière d'endettement, le résultat est plus complexe car l'indicateur d'endettement lui-même n'est pas consensuel. Mais juste à titre d'illustration, nous utiliserons le concept de dette nette, qui est une série dont les informations couvrent une plus longue période de temps. Dans ce concept, les actifs tels que les réserves internationales, en plus des autres actifs publics, sont soustraits des passifs publics.

En utilisant cet indicateur, le gouvernement FHC II obtient de mauvais résultats, la dette passant de 42,6 % à 60,4 % du PIB. Dans les gouvernements Lula, cependant, il a hérité de ce dernier chiffre de FHC et l'a réduit à 38,2 % en 2010. En d'autres termes, Lula a augmenté ses dépenses en moyenne plus que FHC, c'est-à-dire qu'il était plutôt un « dépensier », mais livré un indicateur d'endettement de près de 30 points de pourcentage inférieur à son prédécesseur.

Bref, l'étiquette « irresponsable » portée par les médias et le marché ne tourne qu'autour d'un indicateur, la croissance réelle des dépenses publiques, un choix qui découle d'une règle draconienne, le plafond des dépenses, qui n'existe dans aucun pays du monde et dont l'objectif n'a été respecté par aucun gouvernement brésilien au cours des 30 dernières années. Pour être plus dramatique, sans sacrifier la vérité : il n'y a aucune trace d'un gouvernement dans toute l'histoire qui ait adopté une telle pratique.

Tous les autres indicateurs, beaucoup plus usuels et pertinents pour l'analyse de la politique budgétaire, ont été étonnamment abandonnés, ou sont relégués à un certain oubli dans le débat récent. Ces indicateurs, il convient de le répéter, sont plus complexes car leur estimation dépend d'une série de facteurs qui échappent au contrôle du gouvernement lui-même.

Selon cette étrange mesure, l'histoire économique récente du monde est celle de l'irresponsabilité budgétaire totale. Après la Seconde Guerre mondiale, les pays, notamment européens, ont enrichi et simultanément agrandi leurs États, dans la construction de leurs États-providence. Mais si les pays ont beaucoup grandi et que la participation de l'État à l'économie a aussi augmenté, après tout la fraction dépenses/PIB a beaucoup augmenté, alors les dépenses publiques réelles ont augmenté encore plus d'année en année ! Nos médias et notre « marché » devraient se demander pourquoi le crime, ou l'irresponsabilité, a toujours porté ses fruits.

La vérité est que, bien qu'il s'agisse d'une aberration historique, le plafond a rempli sa «mission» de réduction de la taille de l'État, principalement dans des domaines tels que l'éducation, la culture, les sports, les infrastructures, l'agriculture familiale, la science et la technologie, entre autres. Les dépenses dans ces domaines de l'administration publique ont été considérablement réduites en termes réels par rapport à leur sommet d'avant le plafond. Mais il s'agissait là d'une mission perverse, aux conséquences extrêmement néfastes pour l'objectif central du gouvernement, la promotion du bien commun.

Nous aurions dû augmenter les dépenses, puisque la population a augmenté au cours des cinq dernières années et que les pénuries du Brésil dans ces domaines sont gigantesques. Même si ce n'est que pour restaurer des valeurs historiques, nous devons augmenter les dépenses publiques. Ne pas le faire serait extrêmement irresponsable. Comme il est irresponsable de réduire le débat budgétaire à un jargon dénué de contenu et de ne pas aborder les questions de moyen terme, qui incluent les conditions macroéconomiques du pays, ses énormes lacunes et les hypothèses sur les conditions générales, notamment la situation extérieure.

Une large discussion serait fondamentale pour que le gouvernement lui-même puisse établir un programme budgétaire pluriannuel et, si nécessaire, réviser ces politiques lorsque les résultats actuels démontrent la nécessité de le faire.

*Carlos Pinkusfeld Bastos est professeur à l'Institut d'économie de l'UFRJ et PDG du Centre international Celso Furtado.

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