Par FRANCISCO PEREIRA DE FARIAS*
Les dirigeants du capital financier et bancaire ont cherché à déplacer le centre d'hégémonie de l'appareil d'État, en le transférant de l'exécutif au législatif.
Le clientélisme politique est une manière de renforcer la solidarité politique au sein de la classe dirigeante, puisque les avantages distribués (postes, fonds, équipements) sont des signes de compensation économique, apportée par la fraction hégémonique, aux intérêts des fractions subordonnées, en échange de la stabilité politique. En d’autres termes, la négociation d’avantages matériels immédiats contre un soutien politique est l’aspect manifeste des relations intergouvernementales, partisanes et électorales ; Mais plus profondément, ce sont les intérêts de la fraction hégémonique qui constituent, dans une large mesure, le contenu latent des relations entre appareils d’État, compétition partisane et conflits électoraux.
Le capital financier international et le capital bancaire national ont remporté l’exécutif fédéral lors des élections présidentielles de 2018. L’expression de cette alliance hégémonique a été la politique économique menée par le ministre des Finances Paulo Guedes, dont les axes représentaient une radicalisation du programme néolibéral : déréglementation de l’économie, privatisations, monétarisme. L'adoption d'une composition parlementaire et ministérielle par l'intermédiaire de partis clients était une voie cohérente avec cette politique hégémonique, centrée sur la stratégie de réduction des coûts, car elle contournait les accords plus larges avec les forces sociales subordonnées qui impliquaient des sacrifices économiques au nom des intérêts hégémoniques, comme c'était le cas avec la politique environnementale restrictive ou la politique salariale expansive.
La tendance de ces forces alignées sur le néolibéralisme extrême était de minimiser le rôle des partis politiques et des groupes sociaux dans la canalisation des revendications générales vers l’appareil d’État, s’opposant à une politique de pacte social ou d’alliance de classe. Les dirigeants du capital financier et bancaire ont cherché à déplacer le centre d’hégémonie de l’appareil d’État, en le transférant de l’exécutif au législatif.
Étant donné que le chef du pouvoir exécutif brésilien est élu au scrutin majoritaire, il est incité à discuter des questions stratégiques ou nationales de politique gouvernementale ; à l'inverse, l'élection proportionnelle des parlementaires les conduit à une perspective immédiate ou fragmentaire sur les enjeux politiques nationaux, en vue du retour électoral. Le glissement vers la domination législative s'est traduit par une tactique de contrôle du processus budgétaire du gouvernement, principalement par le biais de modifications des dispositions des amendements parlementaires.
En 2016, dans un contexte de crise de l’hégémonie néo-développementaliste (Boito Jr, 2018), l’opposition parlementaire a réussi à approuver le changement constitutionnel qui a rendu obligatoires les amendements budgétaires individuels. Il s’agissait de la première étape d’un processus visant à retirer à l’exécutif le contrôle politique du processus budgétaire.
Il convient de noter que depuis 2000, il existe un projet du sénateur Antônio Carlos Magalhães visant à rendre obligatoires les amendements parlementaires individuels. Mais cette proposition n'a pas été mise à l'ordre du jour, car la coalition néo-développementaliste, garante d'une politique d'accords plus larges, s'est attachée aux dispositions des amendements collectifs (banc, commissions). Durant le gouvernement Lula II (2007-2010), le poids des amendements collectifs dans les dépenses discrétionnaires était en moyenne de 60 % ; dans le gouvernement Bolsonaro (3-2019), la moyenne de ces amendements était de 2022 % (Faria, 28).
En 2019, les amendements constitutionnels 100 et 102 ont approuvé, respectivement, l'imposition d'amendements budgétaires par les sièges de l'État et l'exécution obligatoire de dépenses primaires discrétionnaires, qui sont principalement des investissements. En outre, le Congrès national a rendu obligatoires les amendements des commissions permanentes du Sénat et de la Chambre et a étendu le rôle du rapporteur général dans le processus budgétaire. Finalement, toujours en 2019, a été approuvée la CE 105, qui établit des transferts spéciaux ou des transferts à finalité définie, indépendants d'un accord ou d'un contrat avec l'entité bénéficiaire, permettant au parlementaire de faire don à la municipalité qu'il souhaite, sans destination spécifique et sans contrôle de la Cour des comptes fédérale, jusqu'à la moitié de la valeur de ses amendements budgétaires. Cela explique pourquoi les dépenses consacrées aux amendements individuels du budget fédéral ont dépassé celles consacrées aux amendements collectifs tout au long du gouvernement Bolsonaro, inversant ainsi la tendance du cycle gouvernemental de Lula et Dilma.
Cependant, le dispositif par lequel le pouvoir législatif a réalisé le plus de progrès dans le contrôle politique du processus budgétaire a été les pouvoirs du rapporteur général pour le budget du gouvernement. En 2020, l'identifiant du résultat principal a été établi pour discriminer les amendements du rapporteur général (RP-9). Une fois cette disposition triangulée avec les normes constitutionnelles et les règles de procédure, dans la pratique, l'amendement du rapporteur général devient presque obligatoire, avec la réglementation de la possibilité d'indiquer les bénéficiaires et l'ordre de priorité de ces amendements. Cela se traduit par une croissance exponentielle du montant des ressources provenant des amendements du rapporteur général : si, sous les gouvernements Lula I et II, un total de 25 milliards de R$ et 30 milliards de R$ ont été appliqués, respectivement ; sous le gouvernement Bolsonaro, ce total a atteint 93,2 milliards de réaux.
On comprend que, dans un contexte de limitations démocratiques, où les forces hégémoniques tendent à mettre l’accent sur les partis clientélistes et les intérêts locaux ou paroissiaux, il y a une augmentation du montant du budget pour les amendements individuels, au détriment des amendements collectifs. Et le plus important dans cette tactique individualiste est la concentration des ressources dans les amendements du rapporteur général, qui est normalement subordonné à la présidence de la Chambre fédérale.
Cependant, des conflits au sein de la coalition gouvernementale n'étaient pas exclus, car dans le gouvernement Bolsonaro, elle contrôlait à la fois le pouvoir exécutif et le pouvoir législatif, promouvant les intérêts du grand capital financier et bancaire avec un équilibre relatif des pouvoirs ou un faible niveau de conflit, même si la tendance était à la domination du pouvoir législatif. Etant donné l'avancée du Congrès National, c'est-à-dire des représentants directs (financés par les campagnes électorales) de l'alliance hégémonique dans le processus budgétaire, il était prévisible qu'il y aurait une réaction de l'Exécutif, de ses représentants indirects (liés au fonctionnaire de carrière). L'une des manifestations de cette situation a été la décision du STF, en décembre 2022, selon laquelle l'amendement du rapporteur général était inconstitutionnel. Mais il n'y a pas eu de retour à la normale. statu quo précédent en termes de prérogatives budgétaires de l’exécutif, le scénario de limitations de ses pouvoirs budgétaires demeurant ; ce qui a été fait, c'est d'empêcher la continuité du nouvel « outil de composition » de la coalition gouvernementale (RP-9), développé et mis en œuvre par la Législature (Faria, 2023).
Dans un contexte de consolidation relative de la démocratie, dans les années 1990, où les forces hégémoniques, défenseures d'un néolibéralisme modéré, ne se sont pas montrées opposées au régime démocratique, donnant de l'importance aux partis politiques et aux groupes sociaux, il y avait un faible taux d'amendements individualisés et une faible corrélation entre l'exécution des amendements individuels et les votes des parlementaires pour les projets de gouvernement (Figueiredo ; Limongi, 2005). Le développement d’un système de partis fort peut atténuer les cycles électoraux budgétaires, en particulier dans un système électoral majoritaire, en réorientant la compétition législative vers les questions de développement les plus stratégiques du pays.
Il est toutefois possible d’émettre l’hypothèse que, dans ce contexte de politique néolibérale et de stabilité démocratique, la force de la négociation clientéliste s’est déplacée des amendements individuels vers les amendements collectifs, exprimant une sophistication des pratiques clientélistes. Comme le souligne un analyste, le grand avantage des amendements collectifs, destinés à répondre aux intérêts supérieurs des États, des régions ou des comités sectoriels, serait qu'ils seraient exempts de motivations douteuses [sic.!], puisqu'ils devraient faire l'objet d'une négociation formelle entre groupes de parlementaires (avec des exigences de quorum minimum). Malheureusement, au fil du temps, les amendements collectifs ont commencé à souffrir des mêmes problèmes que les amendements individuels (Tollini, 2008, p. 218).
Il est prévisible que la coalition au pouvoir utilisera l’avancement des amendements parlementaires au budget fédéral comme un moyen de renforcer sa cohésion politique, malgré les discours contraires. Le président Jair Bolsonaro a nié que l’augmentation du nombre d’amendements parlementaires publiés soit une pratique de « vieille politique » : « Tout ce qui est publié est dans le budget. (…) Rien n’a été inventé, il n’y a pas de valise, il n’y a pas de conversation cachée nulle part, tout est à la lumière de la législation » (Valeur économique,12\07\2019).
Il existe également un discours de criminalisation du clientélisme politique, qui tente de s’éloigner d’une pratique inhérente aux démocraties capitalistes. Mais ce que l'on tente en réalité de cacher, c'est la conduite régressive vers les formes individualistes de ce marchandage politique, exprimées dans les amendements parlementaires individuels et les transferts spéciaux indépendants de la destination spécifique et dans les amendements du rapporteur général. L’une des conséquences de cette situation est un changement dans le rôle du pouvoir législatif dans la définition des politiques publiques, en se concentrant sur des priorités et des objectifs à court terme et sur des mesures fragmentaires, dont le rendement électoral peut être plus important.
Une manifestation concrète de cette tendance politique a été annoncée dans un rapport du Jornal L'État de São Paulo, en mai 2021, évoquant l’affaire des amendements du rapporteur général, surnommé le « budget secret » :
En secret, ces ressources supplémentaires étaient concentrées entre les mains d’un groupe de parlementaires. Il s’agit d’une somme parallèle à celle prévue dans les amendements individuels traditionnels auxquels ont droit tous les députés, qu’ils soient alliés ou opposants. […] Dans la région Nord, c’est la ville de Santana qui a bénéficié le plus des ressources du budget secret. À la suggestion du sénateur Davi Alcolumbre (DEM-AP), la municipalité a signé un contrat pour transférer 95,7 millions de R$ pour le pavage des rues, qui auraient été destinés à Macapá si son frère, Josiel Alcolumbre (DEM), avait remporté l'élection à la mairie de la capitale de l'Amapá. Selon certaines sources, afin de ne pas favoriser le mandat de l'adversaire de la famille, Alcolumbre a réorienté l'investissement.
Malgré son discours sur la « nouvelle politique », qui pourrait signifier en pratique une opposition à la politique clientéliste, le gouvernement Bolsonaro a répondu spécifiquement à la caractéristique de la gouvernabilité, que sont les coalitions parlementaires et ministérielles. Après avoir assumé la présidence de la Chambre des Députés, le banc du gouvernement a reçu dix vice-directions à la Chambre, envisageant dix partis différents et a accordé à un parti client, le Parti Progressiste, la direction du gouvernement à la Chambre et, postérieurement, à ce même parti, le Ministère de la Maison Civile, principal ministère d'articulation et de négociation de l'Exécutif avec les autres pouvoirs de l'appareil d'État. D’autre part, le ministère des Communications a été rétabli et confié à un autre parti client, le Parti social-démocrate ; et plusieurs autres petits partis qui composent le soi-disant Centrão, regroupant des bancs de partis considérés comme pragmatiques, ont gagné des postes aux deuxième et troisième échelons des ministères ou des agences exécutives fédérales (Amaral, 2021).
La coalition bolsonariste a pratiqué le clientélisme comme une tentative de revenir au système de « loyautés personnelles », typique des anciennes oligarchies agraires (Leal, 1975). Mais à la place de ces oligarchies traditionnelles, qui ont disparu avec la pénétration du capitalisme dans les campagnes, des cadres politiques d'origine se sont élevés dans une sorte de lumper bourgeoisie (marchands de terres, milices, compagnies religieuses, etc.), qui se sont multipliées dans les légendes partisanes clientélistes.
* Francisco Pereira de Farias Il est professeur au Département de sciences sociales de l'Université fédérale du Piauí. Auteur, entre autres livres, de Réflexions sur la théorie politique du jeune Poulantzas (1968-1974) (combats anticapitalistes).
Références
AMARAL, OE Les partis politiques et le gouvernement Bolsonaro. Dans: AVRITZER, L.; KERCHE, F.; MARONA, M. (orgs.). Gouvernement Bolsonaro:régression démocratique et dégradation politique. Belo Horizonte : Authentique, 2021.
BOITO JR, A. Réforme et crise politique au Brésil : conflits de classe dans les gouvernements du PT. Campinas : Unicamp ; Paris : Gallimard, 2018.
FARIA, RO Les amendements parlementaires et le processus budgétaire dans le présidentialisme de coalition. 2023. Thèse (Doctorat en Droit) – Programme de Troisième Cycle en Droit Économique, Financier et Fiscal à l’Université de São Paulo.
TOLLINI, HM Améliorer les relations entre le pouvoir exécutif et le Congrès national dans les processus de préparation et d’exécution du budget. Cahiers ASLEGIS, Non. 34, 2008, p. 213-236.
VALEUR ÉCONOMIQUE,12\07\2019.
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