Par LUIZ CARLOS BRESSER-PEREIRA*
Considérations sur les impasses actuelles de l'économie brésilienne
Le développement économique, problème fondamental du Brésil, a toujours été celui d'un faible taux d'investissement. Dans le graphique 1, nous avons ce taux depuis 1995. Il est resté autour de 18 % du PIB jusqu'en 2006 ; a ensuite augmenté et est resté entre 2010 et 2015 à un niveau de près de 21 % du PIB jusqu'en 2013. Depuis la crise qui a débuté en 2014, il est tombé à un niveau très bas de 15 % du PIB. Depuis 2014, l'économie brésilienne stagne.
La théorie économique a toujours connu l'importance de l'investissement. Marx a défini le capitalisme comme le mode de production caractérisé par l'accumulation du capital et la réalisation de profits. Schumpeter a défini le développement économique comme le processus des innovations, c'est-à-dire des investissements avec l'introduction d'innovations qui assurent un taux de profit supérieur au taux de profit « normal » assuré par la concurrence. Keynes a compris qu'il y avait un problème structurel de demande insuffisante dans le capitalisme, qui abaissait le taux de profit attendu et décourageait l'investissement. Les développementalistes classiques ont défini le développement économique comme le processus d'accumulation du capital avec l'incorporation du progrès technique. La nouvelle théorie développementaliste ajoutait que, compte tenu de la tendance du taux de change à s'apprécier à long terme (non compétitif) dans les pays qui entendent se développer avec une dette extérieure (épargne extérieure) et/ou qui ont la maladie hollandaise, les entreprises compétentes des pays respectifs, lors de l'évaluation de leurs projets d'investissement, constatent qu'ils sont devenus déconnectés, sans accès à la fois à la demande externe et interne, et n'investissent pas.
Jusqu'en 2014, la prédiction de la nouvelle théorie développementiste concernant le piège des taux d'intérêt élevés et d'un taux de change apprécié s'est confirmée. Cette prévision reposait sur la thèse selon laquelle le taux de change dans des pays comme le Brésil tend à s'apprécier à long terme – d'abord parce que le gouvernement entend croître avec « l'épargne extérieure », c'est-à-dire avec la dette extérieure ; deuxièmement, parce que le taux de change dépend des termes de l'échange ; quand les prix de produits augmentent, le mal hollandais s'aggrave et le taux de change s'apprécie. C'est ce qui s'est produit dans le cycle du taux de change de 2002 à 2014. A partir de 2003, le réal s'apprécie à nouveau et, par conséquent, l'investissement dans l'industrie est découragé, tandis que le pouvoir d'achat des salaires et des revenus des rentiers augmente artificiellement, finançant la consommation. . Ainsi, nous avons utilisé la dette extérieure non pas pour financer l'investissement, mais pour financer la consommation.
Entre 1992 et 2018, le taux d'intérêt a été maintenu à un niveau très élevé pour deux raisons principales : attirer des capitaux en partant de l'hypothèse erronée que « l'épargne étrangère » s'ajoute à l'épargne domestique et finance l'investissement ; et grâce au pouvoir excessif que, dans le capitalisme néolibéral, la coalition des rentiers financiers – le soi-disant « marché » – a assumé.
Dès le début de la récession de 2014-2016, cependant, le taux de change ne s'est pas réapprécié comme le prévoyait la nouvelle théorie développementaliste. Elle n'est pas revenue car, dans un contexte à la fois de crise économique et politique, le manque de confiance dans les gouvernements Dilma, Temer et Bolsonaro et le refus de ces deux derniers de mettre en pratique une politique budgétaire contracyclique ont découragé les investissements sur le marché intérieur . Et aussi des investissements destinés à l'exportation, que la dépréciation du change avait rendus plus rentables. En 2019, les taux d'intérêt ont finalement baissé, mais les entreprises ont continué à manquer de confiance pour profiter de la dépréciation du taux de change et des taux d'intérêt bas pour investir dans les exportations. Les entreprises de services n'investissent pas non plus parce que la demande intérieure n'a pas recommencé à croître.
Le taux d'intérêt a baissé à partir de 2019 car, compte tenu de la récession et du faible taux d'inflation, la Banque centrale n'avait d'autre alternative que de réduire les taux d'intérêt. Le pays est donc sorti du piège des taux d'intérêt élevés et d'un taux de change apprécié, et pourtant les entreprises n'ont pas augmenté leurs investissements avant même le Covid-19. Il y a donc clairement une crise de confiance entre les entreprises.
L'économie brésilienne reste également en crise car l'investissement public n'a pas repris. Une autre thèse – celle de la crise fiscale de l'État, que j'ai développée dans les années 1980 – est également restée en suspens. Par crise budgétaire, j'entends la tendance de l'épargne publique à être très faible, voire négative, et à ne pas financer les investissements publics nécessaires au développement du pays. Cet investissement doit être réalisé dans les secteurs non compétitifs de l'économie et doit représenter environ 20 à 25 % de l'investissement total ; de cette façon l'investissement total augmente et l'investissement privé n'est pas découragé mais encouragé.
Depuis l'époque de la grande crise de la dette extérieure des années 1980, le Brésil est entré dans une crise budgétaire, n'ayant plus d'épargne publique pour financer l'investissement public et celle-ci a considérablement baissé. Comme on peut le voir sur le graphique 2, l'investissement public, qui oscillait autour de 7 % du PIB dans les années 1970, a chuté à près de 2 % du PIB en 2000 ; il y a eu, à partir de 2003, un gros effort pour l'augmenter et il a atteint 4,5% du PIB en 2010 ; mais depuis, et surtout depuis la nouvelle crise qui a éclaté en 2014, il est tombé à 2 % du PIB. Le graphique montre également à quel point l'investissement public est fondamental pour la croissance du PIB et en particulier pour le secteur le plus stratégique de l'économie, le secteur industriel. La désindustrialisation du Brésil a commencé dans les années 1980, lorsque l'investissement public a également chuté.
L'économie brésilienne est ainsi plongée dans une crise structurelle de longue durée, qui a duré 40 ans et a signifié une quasi-stagnation, et qui n'a fait qu'empirer ces dernières années, lorsque la stagnation est devenue dominante. Une stagnation ou une croissance des revenus par habitant moins de 1 % par an. Comme ils l'ont dit récemment dans Bravoure Carlos Luque, Simão Silber et Roberto Zagha, la « nouvelle normalité » au Brésil est devenue une croissance du PIB de 2 % par an. Je me souviens du passage des années 1990 aux années 2000, lorsque le taux de croissance attendu par les économistes orthodoxes, les hommes d'affaires et le gouvernement Cardoso était de 3 % par an ; Je me suis battu pour qu'il soit de 5 pour cent. Aujourd'hui, comme le disent nos trois grands économistes, nous en sommes venus à « accepter que croître lentement et être à la traîne dans l'économie mondiale fait partie de notre destin ».
Comment expliquer cette chute brutale des attentes ? L'explication la plus immédiate réside dans les faibles taux de croissance qui sont atteints. Cette quasi-stagnation a été causée par l'insuffisance des investissements privés et publics que je viens d'analyser brièvement. Plus généralement, elle découle du régime de politique économique néolibéral que le Brésil a adopté à partir de 1990. Cette politique économique a provoqué une forte instabilité financière, une baisse du taux de croissance et une forte augmentation des inégalités dans tous les pays qui l'ont adoptée, et en particulier dans les pays en développement d'Amérique latine qui ont adopté la politique de croissance avec dette extérieure et cessé d'utiliser les tarifs douaniers sur les importations et les subventions à l'exportation sur les produits manufacturés pour neutraliser intuitivement le syndrome hollandais et rendre viables les investissements dans l'industrie. "Intuitivement" parce que les décideurs politiques ne connaissaient pas le syndrome hollandais mais ils savaient que l'industrialisation est fondamentale pour le développement économique.
Graphique 1. Taux d'investissement 1995-2018
Graphique 2. Investissement public et désindustrialisation 1947-2019
Y a-t-il des perspectives à l'horizon ? Dans le gouvernement actuel, absolument aucun. La médiane des projections de croissance du PIB, selon Boletim Focus, est de 3,3 % en 2021, 2,5 % en 2022 et 2,5 % en 2023. La croissance de 3,3 % prévue pour 2021 n'implique aucune reprise, mais la charge statistique pour 2021 : zéro la croissance de tous les trimestres implique une charge statistique de 3,6 %. Une année, donc, également perdue.
Pour renouer avec la croissance, le Brésil a besoin d'un changement structurel. Contrairement à ce que pense la gauche traditionnelle, il ne suffit pas de rejeter l'austérité macroéconomique, d'investir dans les infrastructures et de faire de la politique industrielle. Il faut plus que cela. Pour que le taux d'investissement dans l'industrie implique une véritable reprise du développement économique, il est nécessaire de définir des objectifs informels non seulement par rapport au taux d'inflation et au taux d'intérêt, mais aussi par rapport au taux de change, qui doit être compétitif pour l'industrie; le taux de salaire, qui devrait croître avec la productivité ; et au taux de profit, qui doit être satisfaisant pour les entreprises industrielles.
Et l'investissement public doit être augmenté. Pour cela, il faudrait augmenter l'épargne publique, mais les Brésiliens ne semblent pas disposés à le faire. Il y a eu des progrès : la baisse des taux d'intérêt a réduit la ponction sur les biens publics effectuée par la coalition des rentiers et des financiers. Mais je ne vois pas la réduction nécessaire des avantages fiscaux avancer, et la pression pour augmenter les dépenses dans le domaine social est légitime.
En revanche, il est maintenant clair qu'il est possible de financer une partie des dépenses publiques avec l'achat de bons du Trésor par la Banque centrale. Les pays riches le font avec de bons résultats. C'est pourquoi j'ai proposé qu'un amendement constitutionnel soit approuvé autorisant la Banque centrale à acheter au Trésor, chaque année, des titres jusqu'à la limite de 5 % du PIB pour financer exclusivement les investissements publics, mais le déblocage des fonds doit être sous réserve de l'approbation du Conseil monétaire national qui, tous les trois mois, évaluera le risque d'atteindre le plein emploi et d'augmenter l'inflation. La clé des questions monétaires est de les garder étroitement contrôlées.
* Luiz Carlos Bresser-Pereira Il est professeur émérite à la Fondation Getulio Vargas (FGV-SP). Auteur, entre autres livres, de A la recherche du développement perdu : un nouveau projet développementaliste pour le Brésil (FGV).
Initialement publié le Journal des économistes, avril 2021.
