Par ANDRÉ LARA RESENDE*
Le Plan Real et la stabilité des prix n’ont pas rétabli une croissance rapide, n’ont pas réduit la distance par rapport aux pays développés et, surtout, n’ont pas surmonté le « terrible abîme entre le Brésil riche et le Brésil misérable, privé de tout ».
Le Plan Real reposait sur deux postulats : Premièrement, qu’à la fin d’un long cycle de hausse des prix, l’inflation acquiert une composante inertielle autonome, indépendante de ses causes premières, ce qui la rend chronique, très résistante à toute tentative de la réduire. cela à travers des mécanismes traditionnels de contrôle de la demande et du niveau d’activité. Elle a également tendance à s’accélérer en cas de choc négatif de l’offre.
Deuxièmement, pour garantir que l’inflation ne refait pas surface, une fois l’inertie surmontée, il est impératif d’en éliminer les causes premières. Vaincre l’inflation chronique est un processus qui prend du temps.
Après les échecs successifs des tentatives visant à vaincre l’inertie par le gel des prix, le Plan Real a innové. Il a adopté une unité de compte virtuelle, indexée quotidiennement sur l'inflation actuelle, donc avec une valeur réelle stable. L’URV, la « monnaie indexée », inspirée de deux articles originaux d’ALR et d’un co-écrit par ALR et PA, a été l’œuf de Columbus qui a permis de vaincre l’inertie de l’inflation.
Quant aux principales causes de l’inflation, le diagnostic de Real était un mélange d’orthodoxie et d’hétérodoxie. La composante orthodoxe était le constat du désordre fiscal et du manque de transparence des comptes publics. La composante hétérodoxe était le diagnostic selon lequel une grande partie de ce désordre fiscal avait son origine dans le conflit distributif, dans les revendications, légitimes et illégitimes, sur le revenu national, qui ne passaient pas par les canaux institutionnels appropriés.
Le PEC du Fonds Social d'Urgence, qui n'était ni un fonds ni un fonds social, mais plutôt un découplage des revenus, a été la solution trouvée pour trouver de l'espace et apporter un minimum de réalisme et de transparence au budget. La mesure la plus ambitieuse a été la loi sur la responsabilité budgétaire qui a suivi, qui a établi des limites et des critères stricts pour la dette publique aux niveaux fédéral, étatique et municipal.
Les principales causes d’un processus inflationniste sont plus complexes et plus difficiles à diagnostiquer que ne le suggère le consensus conventionnel. La macroéconomie prédominante actuelle associe l’inflation, principalement, sinon exclusivement, au déficit des comptes publics et à la pression de la demande sur la capacité d’offre. On suppose donc que, quelles que soient les circonstances, il faut la combattre en augmentant les taux d’intérêt et en appliquant l’austérité budgétaire.
Il s’avère que l’inflation n’est pas un phénomène unique, mais un symptôme qui peut avoir des causes très différentes. En plus d’acquérir une composante d’inertie, l’inflation chronique désorganise et rend impossible le contrôle des comptes publics. C'est la raison pour laquelle le document qui a servi de base à l'exposé des motifs du véritable amendement constitutionnel de décembre 1994 affirme que « la réorganisation fiscale est la pierre angulaire du processus de stabilisation ».
La réorganisation fiscale doit être comprise comme un budget pluriannuel, complet et transparent, qui reflète et organise les aspirations de la société, dans les limites de la capacité de l'économie et avec une charge fiscale qui ne rend pas les investissements irréalisables et n'étouffe pas la productivité du secteur privé.
Ce n’est pas la réorganisation budgétaire mise en œuvre au cours des trois dernières décennies. Le solde de trésorerie annuel du Trésor est devenu l'objectif principal de la politique économique et le taux d'intérêt de base, déterminé par la Banque centrale, a été fixé à un niveau extraordinairement élevé.
Les taux d’intérêt élevés, juste après le Real, pourraient être justifiés. Il a fallu vaincre la méfiance à l’égard d’un énième plan de stabilisation, alors que le crédit extérieur n’était pas encore rétabli. Moins d'un mois avant l'annonce de Real, l'accord avait été signé, mettant fin au moratoire sur la dette extérieure, mais le pays disposait de faibles réserves de change et dépendait des flux de capitaux à court terme. Des taux d’intérêt élevés garantiraient, au moins dans un premier temps, l’attraction des capitaux spéculatifs, indispensables à la stabilisation du taux de change.
Avec des taux d’intérêt exceptionnellement élevés, le service de la dette est rapidement devenu une part importante des dépenses du Trésor. Les politiques monétaires et budgétaires sont interdépendantes et ne peuvent être menées de manière non coordonnée ou contradictoire. Cependant, le résultat principal du Trésor, qui exclut le service de la dette, a fini par être adopté comme référence pour une bonne politique macroéconomique. Bien que le taux d'intérêt soit le principal instrument de la Banque centrale, l'orthodoxie financière et fiscale s'exonère de la responsabilité du coût du service de la dette.
Alors que l’austérité nécessite de réduire les dépenses et d’augmenter la pression fiscale pour rendre viable un excédent primaire, la politique monétaire est libre d’augmenter les taux d’intérêt et d’imposer un coût budgétaire élevé au pays. Sous prétexte de financer un déficit budgétaire dont l'origine est précisément la politique des taux d'intérêt, la BC est autorisée à maintenir des taux d'intérêt élevés.
Dès le début du deuxième mandat de FHC, une fois la confiance dans la nouvelle monnaie acquise et les restrictions extérieures surmontées, le maintien de taux d’intérêt élevés a été une erreur qui a survécu aux gouvernements suivants et qui persiste encore aujourd’hui, plus de deux décennies après la stabilisation du réal.
Il est compréhensible de célébrer les 30 ans d’un plan qui a réussi à surmonter près de cinq décennies d’inflation chronique. Il n’est pas nécessaire de rappeler les coûts, dramatiques pour tout le monde, mais surtout pour les plus pauvres et les salariés, de la désorganisation inflationniste, qui menaçait de conduire à une hyperinflation ouverte.
Le Real a été une grande réussite, mais l'espoir que la fin de l'inflation, comme le dit le document de base de l'exposé des motifs du Real, puisse en soi « améliorer la répartition des revenus, lutter contre la faim, permettre à l'économie de croître et de créer des emplois », n'a pas été confirmé. La stabilité des prix n’a pas rétabli une croissance rapide, n’a pas réduit l’écart avec les pays développés et, surtout, n’a pas surmonté le « terrible abîme entre le Brésil riche, industrialisé, moderne et efficace, et le Brésil misérable, dépourvu de tout ». , sur lequel le document a attiré l'attention. L’inflation a été vaincue, mais les deux Brésils persistent malheureusement.
Peut-être est-ce précisément cette frustration, cet espoir non réalisé qui, aujourd’hui, trois décennies plus tard, explique le festival de célébrations et de réinterprétations de ce qu’était le Plan Réel. La fin de l’inflation est célébrée pour ne pas être obligé de réfléchir aux frustrations du passé récent et aux défis du présent.
Les célébrations de ce trentième anniversaire ont réinterprété le succès de Real comme étant dû à l'adoption d'un protocole macroéconomique conventionnel et conservateur, basé sur le tripode des taux d'intérêt élevés, des taux de change flottants et de l'équilibre budgétaire, qui est devenu le Saint Graal de la politique économique conventionnelle. Son adoption serait une condition suffisante pour la reprise de la croissance et tout écart conduirait au désastre et au retour de l’inflation.
On a tenté de lier le succès de Real à un programme macroéconomique conservateur conventionnel et d'associer le retour d'une inflation incontrôlée à toute déviation du scénario du conservatisme orthodoxe, du fiscalisme d'austérité. Un plan de stabilisation, né d’une idée innovante visant à surmonter une caractéristique de l’inflation chronique, jamais comprise par la théorie conventionnelle, a maintenant été réinterprété comme une camisole de force pour la défense de l’orthodoxie macroéconomique.
Compte tenu de l'incapacité flagrante de la solution conservatrice à sortir le pays de la médiocrité dans laquelle il s'est enlisé, de l'insistance sur le scénario de l'austérité et des taux d'intérêt élevés, qui prévaut actuellement parmi les analystes et les grands médias, bien qu'ils soient de plus en plus critiqués à l'étranger, appelle une explication.
J’ai l’impression que la domination du néoconservatisme macroéconomique est due à un manque d’imagination de la gauche. Cela est dû à son insistance sur une recette sociale anachronique et à son incapacité à affronter les vieux vices du patrimonialisme et du corporatisme. Le contrepoint au réductionnisme fiscal ne peut être une alliance avec les forces du patrimonialisme et du corporatisme. Au contraire, il est nécessaire de reconnaître et de combattre les forces de « capture » illégitime des revenus, qui s’opposent aux sources de revenus « créatrices ». Les forces chargées de capter les revenus se trouvent aujourd’hui à la fois dans les pouvoirs exécutif et législatif, et de plus en plus dans le système judiciaire, les agences et les autorités locales.
Le cas du PEC 65/2023, qui donne une autonomie administrative et financière à la Banque centrale, est exemplaire. Sous prétexte de consolider l'autonomie de la BC, elle retire son budget de la LDO, liant ses dépenses à un prétendu revenu de « seigneuriage », un concept de l'époque des monnaies métalliques, qui aujourd'hui, en s'orientant rapidement vers les monnaies scripturales numériques, est pratiquement sans importance. La proposition n'est qu'un moyen de lier les recettes, qui appartiennent à l'État, au budget de la Colombie-Britannique. Un expédient corporatiste classique pour échapper à la discipline budgétaire démocratique. Cette balkanisation du budget, à travers la prolifération des liens, est précisément ce qui a conduit au désordre fiscal de l’époque de l’inflation chronique, tel que diagnostiqué dans le document qui a donné naissance au Real.
Le patrimonialisme et le corporatisme ne sont pas des vices exclusifs de la gauche, comme le montre une fois de plus la proposition d’autonomie financière de la Colombie-Britannique, mais c’est l’incapacité de la gauche à les distinguer de l’assistance sociale légitime qui ouvre la voie à la prédominance d’une recette conservatrice anachronique et manifestement erronée.
Face à la prédominance des prescriptions conservatrices parmi les analystes, les grands médias et surtout le marché financier, les gouvernements de gauche ont recours à un « pacte technocratique ». La technocratie gère l’État dans des domaines vitaux, notamment et principalement la finance et la Banque centrale, tandis que les autres domaines de l’exécutif, « non vitaux », sont répartis entre les représentants des forces de capture des revenus du pouvoir législatif, du pouvoir judiciaire et de la société. Une condition défendue comme nécessaire à la gouvernabilité, dans un présidentialisme de coalition sans véritables partis politiques.
La combinaison du pacte technocratique et du présidentialisme de coalition, qui a maintenu le pays dans un bourbier de médiocrité pendant trois décennies, montre désormais des signes d’avoir atteint ses limites.
Tandis que la technocratie fiscale insiste sur l'augmentation de la pression fiscale, la BC, qui avec le PEC 65 rejoint les forces corporatistes et patrimoniales, insiste sur le maintien de taux d'intérêt extraordinairement élevés. Des intérêts censés financer le déficit primaire, mais dont le résultat est une augmentation du déficit nominal et une réduction de la croissance économique. La hausse des taux d’intérêt accroît la dette et réduit les investissements, ce qui, combiné à une augmentation de la pression fiscale, étouffe l’économie et réduit la croissance. Il n’existe pas de recette plus efficace pour une trajectoire explosive du ratio dette/PIB, actuellement choisi comme principal indicateur du risque économique. Cela renforce le chœur de l’orthodoxie financière/fiscale par rapport à un supposé « risque budgétaire ».
Je termine par l'esquisse d'une feuille de route pour sortir de la dictature du manque d'imagination et remettre le pays sur la voie d'un véritable développement.
(i) Réformer la gouvernance de l'État dans le but de contrôler le patrimonialisme et le corporatisme et de le rendre favorable au citoyen et non source de difficultés bureaucratiques. Assurer la sécurité, l’assainissement, la santé et une éducation de qualité. Valoriser le service public, avec formation et amélioration permanente, sans se concentrer exclusivement sur la maîtrise des coûts.
(ii) Une régulation intelligente pour rapprocher l’économie du type idéal d’économie compétitive, quelque chose de diamétralement opposé à «laisser faire« néolibéral, plus proche de l'ordolibéralisme allemand, où l'État fort est le garant des institutions qui permettent la productivité de la société.
(iii) Programme pluriannuel d'investissements publics et privés, basé sur des objectifs majeurs à long terme, avec un suivi permanent et transparent de l'évolution des coûts et des rendements.
(iv) Coordination des politiques monétaires et budgétaires – interdépendantes et indissociables à travers un petit conseil de étant expert, au savoir notoire, capable de s’opposer au carcan idéologique de la macroéconomie adopté par les analystes financiers et les grands médias.
Sans sauver notre imagination, kidnappée par l’orthodoxie financière et fiscale, nous serons condamnés à la médiocrité, au carcan de l’orthodoxie.
*André Lara Resende Il est titulaire d'un doctorat en économie du Massachusetts Institute of Technology (MIT) et est un ancien président de la BNDES. Auteur, entre autres livres, de Consensus et non-sens : vers une économie non dogmatique (Manchot) [https://amzn.to/3YCZNrx]
Initialement publié dans le journal Valeur économique.
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