Par ALBERTO HANDFAS*
Les ressources nécessaires au redressement et à la transformation du pays sont loin d'être garanties et dépendent de réformes plus structurelles.
Introduction
La crise des budgets publics est l'un des portraits les plus emblématiques de la difficile transition entre les gouvernements Bolsonaro et Lula. La récente approbation du PEC d'urgence, déjà dûment déshydraté par Centrão, est une solution rapide qui ne permet rien de plus que de recomposer les dépenses les plus urgentes, dans certains domaines essentiels, qui ont été coupées par Bolsonaro dans son budget pour 2023.
C'est mieux que rien, bien sûr. Mais les ressources nécessaires au redressement et à la transformation du pays sont encore loin d'être garanties et dépendent de réformes plus structurelles, dont la première est le renversement définitif du plafond des dépenses (CE-95) et d'autres limitations des dépenses sociales, quelque chose de difficile dans le cadre réactionnaire du Congrès et des institutions de la République (Andrade, Handfas, 2022).
De telles dépenses sont absolument nécessaires. À la fois pour l'équité de ses capacités distributives et pour surmonter la stagnation économique, et – dans le cas d'un pays arriéré et périphérique – pour sa force motrice du développement national. Mais elles sont aussi fondamentales pour permettre des améliorations des comptes publics eux-mêmes, contrairement à ce que la propagande de l'idéologie dominante tente de nous convaincre jour après jour.
Le gouvernement Bolsonaro termine son mandat en laissant une énorme traînée de destruction. Outre les attaques persistantes contre la démocratie, l'environnement et les droits de l'homme - en particulier contre les peuples autochtones, les quilombolas, les pauvres et la périphérie - son plus grand héritage pourrait être l'incendie d'entreprises publiques stratégiques (Eletrobras, des parties de Petrobras, Metrô de BH, parmi tant d'autres).) et le démantèlement des services publics perpétré avec des coupures sans précédent. Par exemple, ceux de la santé et de l'éducation – quittant les hôpitaux, les universités et les écoles incapables de continuer à fonctionner – ; à la Pharmacie Populaire ou à l'INSS – menaçant des millions de personnes de se voir refuser leurs médicaments ou même leurs pensions.
Les salaires des serveurs gauches avec des pertes inflationnistes de 35 %. Il a attaqué les droits du travail et de la sécurité sociale avec ses contre-réformes anti-populaires et la seule raison pour laquelle il n'a pas avancé dans une plus grande destruction des services publics était que, déjà affaibli, il n'avait pas la force d'approuver le PEC-32 de son ministre Guedes. Il a démantelé les services élémentaires d'approvisionnement alimentaire, fermé des dizaines d'entrepôts publics réglementaires de la Conab et démantelé l'Embrapa avec des conséquences délétères pour l'agriculture familiale et la production et la distribution de nourriture à la population. Elle laisse désormais 125,2 millions de Brésiliens (59 % de la population) sans accès à une alimentation quotidienne adéquate.
Et cela laisse également un budget irréalisable pour 2023 avec des coupes, comme jamais vu auparavant, dans tous les domaines essentiels. Cela place les services publics et une bonne partie des relations économiques qu'ils engendrent au bord de la faillite fonctionnelle.
Le problème de la brutalité des coupes budgétaires ne se limite toutefois pas à l'irresponsabilité d'un gouvernement composé d'ogres et de criminels. Le fait est qu'il existe une pression contre les dépenses publiques de la part de ceux qui, malgré leur révulsion face au manque d'étiquette du bolsonarisme, ont toujours été consensuellement enthousiastes à l'égard de la politique économique de Guedes : les médias grand public, la droite traditionnelle et les classes dirigeantes. Et c'est un tel consensus parmi ceux qui sont au sommet qui rend le fiscalisme anti-populaire si imposant, quel que soit le vainqueur des élections.
Pendant des décennies, les classes dirigeantes brésiliennes ont développé une campagne agressive et persistante contre les services publics sociaux, les entreprises publiques et les dépenses gouvernementales destinées au développement social. C'est une offensive orchestrée depuis ses lieutenants qui contrôlent les appareils idéologiques médiatiques et les institutions politico-juridiques-militaires. Campagne qui s'est beaucoup intensifiée avec le déroulement du coup d'État de 2016.
Depuis lors, un profond ajustement budgétaire - qui a commencé en 2015 avec le plan Levy et s'est beaucoup accentué avec le "Pont vers le futur" de Temer - combiné à l'action Lava Jato, a intensifié une récession qui s'est donc transformée dans une situation sans précédent. stagnation économique dont le pays, huit ans plus tard, ne s'est toujours pas débarrassé. L'approbation de l'EC-95, le plafond des dépenses, a conduit aux aberrations de Bolsonaro-Guedes, y compris le budget secret. Qui est, après tout, créé par Teto lui-même, puisque c'était la monnaie d'échange chargée par le Centrão d'accepter et d'approuver des amendements constitutionnels consécutifs qui permettraient à l'exécutif de manquer de respect (ou du moins de contourner) le Teto lui-même - sans quoi, tout gouvernement deviendrait irréalisable.
Il est bon de rappeler que depuis la fin des années 1980, un cadre légal s'est construit dans le pays contre les dépenses sociales - y compris celles insérées par les luttes populaires dans la Constitution fédérale (CF) de 1988. article 167 du CF et article 2 de la LRF ), qui interdit de payer les dépenses courantes primaires avec l'émission de nouvelles dettes ; la loi de responsabilité budgétaire (LRF), qui – imposée par le FMI en 2000 – impose à l'exécutif de présenter et de respecter un objectif d'excédent primaire (recouvrement supérieur aux dépenses, sans tenir compte des dépenses avec intérêts sur la dette, précisément pour garantir son paiement) , en plus du Plafond (gel des fonds sociaux pendant 20 ans), qui est le dernier et le plus draconien des verrous de la politique budgétaire. Pire encore, ces règles sont toutes essentiellement pro-cycliques. Autrement dit, lorsque le niveau d'activité s'affaiblit en raison d'une récession, les revenus et, avec eux, le résultat primaire chutent.
Ce qui oblige le gouvernement à réduire les dépenses, soit parce qu'il ne peut pas emprunter (règle d'or), soit parce qu'il doit respecter un excédent (LRF), soit parce que les dépenses discrétionnaires sont réduites chaque année compte tenu du gel des fonds face à la croissance végétative des dépenses obligatoires (Roof). Le pays est contraint d'abandonner toute tentative de récupération de la demande globale, des revenus, de la collecte et du résultat primaire lui-même, entraînant l'économie dans des cycles récessifs vicieux répétés et prolongés. Et, évidemment, toute possibilité de développement économique à moyen-long terme est éliminée.
Les raisons d'une telle rage contre les dépenses publiques sont économiques, mais surtout politiques – comme cet article tentera de l'exposer plus loin. À cette fin, il passera maintenant en revue certains aspects de l'impasse budgétaire actuelle. Partant d'une brève chronique de la récente tentative de replâtrage du budget de transition et de l'opposition réactionnaire à celui-ci, cette contribution cherchera à dénoncer la superficialité illusoire des arguments utilisés par cette opposition. Enfin, quelques éléments théoriques et empiriquement corroborés seront présentés qui permettent de montrer, y compris des exemples chiffrés, des alternatives viables aux dépenses sociales pour faire face à l'impasse actuelle.
Le budget de transition
L'équipe de transition du gouvernement Lula a passé près de deux mois, juste après les élections, à essayer de récupérer et de combler les énormes trous du budget 2023, préparé par Guedes-Bolsonaro en accord avec le Centrão, toujours en septembre 2022. Parlementaires et alliés du PT a présenté au Congrès une alternative d'urgence sous la forme d'un PEC (« de la Transition ») autorisant le trou et/ou l'élargissement du Plafond des Dépenses pour recomposer a minima les budgets sociaux. Déshydratée au Sénat et surtout à la Chambre par Centrão, qui a usé et abusé de l'occasion pour faire chanter au maximum le gouvernement élu, la PEC a finalement été approuvée fin décembre et sanctionnée en tant qu'amendement constitutionnel 162.
En bref, l'EC-162 :
– Est valable uniquement sur la loi de finances annuelle (LOA) 2023 – au lieu de se concentrer sur les LOA pour les 4 prochaines années, comme indiqué dans la proposition originale du PT ;
– Augmente le plafond des dépenses de 145 milliards de reais. En d'autres termes, 30 milliards de reais de moins que la proposition initiale du PT.
Sur ces 145 milliards de BRL, 70 milliards de BRL seront alloués pour compléter les 105 milliards de BRL déjà prévus dans la LOA 2023 (celle de Bolsonaro) à Auxílio Brasil, revenant désormais au nom de Bolsa Família - qui aura donc un total de 175 milliards de BRL garantir le paiement de 600 R$ par mois à environ 21 millions de familles, plus 150 R$ par mois à chaque enfant jusqu'à 6 ans de mères célibataires (environ 8,3 millions d'enfants). Les quelque 75 milliards de reais restants pour l'expansion du plafond peuvent être utilisés pour recomposer des fonds dans d'autres domaines sociaux. Par exemple, 16,6 milliards de reais à la pharmacie populaire et à d'autres programmes de santé, 6,8 milliards de reais à la sécurité sociale pour assurer une augmentation réelle du salaire minimum et des dizaines de milliards à des programmes tels que Didactic Book, Minha Casa Minha Vida, etc. . – certains d'entre eux ne peuvent être récupérés que très partiellement.
– Exempte ces 145 milliards BRL des limitations de la « règle d'or ». Ainsi, exceptionnellement en 2023, le gouvernement pourra financer ce montant en émettant des obligations publiques sans avoir à demander l'autorisation du Congrès.
– Exonère les dépenses (jusqu'à 145 milliards) avec BF et Gas Aid (et uniquement celles-ci) des limitations de l'objectif de surplus imposées par la LRF.
– Exonère près de 23 milliards de BRL (6,5 % des recettes extraordinaires pour 2021) des limites du Plafond des dépenses et de l'Excédent primaire aux investissements publics – qui désormais (parce qu'ils sont en dehors du Plafond) peuvent même être affectés aux dépenses courantes, y compris les investissements.
– Il exonère également des limites du Plafond des Dépenses (mais pas de l'Excédent Primaire) :
je. l'utilisation des ressources (jusqu'à 24,6 milliards de reais) du PIS-Pasep n'a été retirée qu'en 1988 (abandonné).
ii. dépenses payées avec des revenus propres ou avec des dons (les empêchant d'être éventuellement imprévus pour dépassement du plafond) dans trois cas de dépenses: avec des projets socio-environnementaux, avec des institutions fédérales d'éducation, scientifique, technologique et d'innovation et avec des travaux et services d'ingénierie.
– Supprime (de la proposition initiale du PT) la possibilité de considérer les ressources des organisations multilatérales en dehors du plafond.
– Définit que sur les 19,4 milliards de BRL alloués (dans la LOA de Bolsonaro) au budget secret – désormais considéré comme inconstitutionnel par le STF –, environ la moitié deviendra RP2 (« amendements du journaliste aux politiques publiques ») à utiliser par l’exécutif de manière discrétionnaire . L'autre moitié devient RP6 ("amendements parlementaires individuels, avec exécution obligatoire"). Ainsi, ces modifications individuelles passeront de 11,7 milliards de reais actuels à environ 21,5 milliards.
– Détermine que le président (Lula) soumette au Congrès d'ici août 2023 un projet de loi complémentaire (PLC) pour un nouveau régime fiscal qui, une fois approuvé (uniquement à la majorité simple, car il s'agit d'un PLC et non d'un CE) l'abrogation des articles amendés dans le CF par EC-95 (Plafond des Dépenses).
juste un soulagement
Concrètement, EC-162 permettra donc de dépasser le plafond actuel de 145 milliards BRL, auxquels s'ajouteront 50 milliards BRL supplémentaires issus d'un dispositif de recettes - extraordinaires, propres aux communes et des reliquats PIS-Pasep. Elle permettra également d'assouplir certains dispositifs de fonctionnement budgétaire par l'exécutif. En plus, bien sûr, de corroborer/mettre en œuvre la décision du STF sur le budget secret, réduisant (seulement) une partie (et avec compensation) du pouvoir budgétaire de Centrão.
En fonction de la part de ces 50 milliards de R$ qui sera effectivement utilisée, les dépenses sociales prévues dans le PLOA 2023 pourraient être augmentées de quelque chose entre 145 milliards de R$ et 195 milliards de R$ ; c'est-à-dire entre 1,5 % et 2 % du PIB de plus. Comme le PLOA 2023 prévoyait des dépenses totales de 17,6 % du PIB, cela signifie qu'elles pourraient désormais atteindre le niveau de 162 % à 19,1 % du PIB avec l'EC-19,6.
C'est un soulagement, bien sûr, mais ce n'est pas le salut de la récolte. Car elle ne permet que de rétablir les fonds aux niveaux très bas de 2022 – qui, selon le dernier rapport d'exécution budgétaire, représentent 19 % du PIB. En d'autres termes, avec toutes les dispositions expansionnistes de l'EC-162, les dépenses en 2023 resteront similaires en proportion du PIB à celles de 2022. Étant donné que cette dernière est une année qui connaît un effondrement non seulement dans les domaines sociaux, mais aussi dans les investissements publics, qui ont atteint leur plus bas niveau historique : moins de 0,3 % du PIB – en rappelant que le simple entretien des infrastructures publiques (remplacement de la dépréciation du stock de capital) nécessiterait 0,5 % à 1 % du PIB en investissements budgétaires.
Alternatives et batailles à venir
Le débat sur la faisabilité d'autres stratégies législatives (en lieu et place de la PEC) qui seraient plus ou moins (politiquement et pragmatiquement) opportunes pour avancer davantage dans la recomposition des dépenses sociales dépasse le cadre de ce texte. On sait cependant qu'il est toujours difficile de dire dans quelle mesure il serait faisable pour l'équipe de Lula, qui n'a même pas pris le pouvoir (et opère toujours sous la menace d'un coup d'État bolsonariste mal dissipé), d'augmenter ces dépenses même plus dans le cadre inhospitalier des négociations de ce Congrès si réactionnaire et physiologique.
Ce qui est certain, c'est que ce n'était qu'une bataille dans une guerre beaucoup plus longue. La prochaine - d'ici août - devrait être la présentation de la nouvelle loi d'ancrage budgétaire, qui doit éliminer les obstacles austéricides, procycliques et contre-productifs existant dans le cadre budgétaire actuel ("ultranéolibéral") au Brésil - Teto/LRF/Regra de Ouro. Bien au-delà des compétences politiques et négociatrices (reconnues) de Lula et de ses alliés dans la lutte institutionnelle, toujours très imparfaite et limitée, la lutte des gens dans la rue peut être décisive pour garantir de nouvelles avancées.
Le sophisme de la "dépense"
Même s'il a élargi le toit de loin moins que nécessaire, l'EC-162 a été - et continue d'être - l'objet d'une énorme opposition. Non seulement du bolsonarisme, qui a tenté de manœuvrer pour retarder le vote sur la PEC, mais aussi des « alliés » de dernière minute (comme le toucan Tasso Jereissati) insistant pour exiger l'augmentation minimale du plafond.
Tous, ainsi que les économistes de la banque (« marché ») et les grands médias (qui n'ont pas tardé à attaquer l'amendement avec le surnom absurdement injuste de « PEC des dépenses »), n'ont de cesse d'annoncer une explosion catastrophique de la dette publique si le plafond est atteint. dépassé. Ils n'avaient cependant pas manifesté une telle inquiétude, encore moins une opposition aussi véhémente aux multiples (quatre) dépassements du plafond des dépenses au cours des 3 dernières années (pour un montant total de plus de 700 milliards de BRL). Y compris ceux pour garantir les stratagèmes ultra corrompus du Budget Secret et l'achat de voix à la tentative de réélection du président génocidaire. Ils ne se plaignent pas non plus des 800 milliards de BRL qui seront dépensés pour le paiement des intérêts de la dette en 2022 seulement.
Avec la croissance naturelle de la population du pays – et avec elle la hausse des dépenses obligatoires comme la Sécurité Sociale compte tenu de l'augmentation végétative des retraités – le Plafond va écraser toutes les dépenses discrétionnaires. Cela anéantira toute possibilité de politique budgétaire sociale ou même anticyclique dans le pays.
Dépenses publiques et dette
Incidemment, l'argument utilisé en faveur du plafond ou contre les mesures d'expansion des dépenses de la PEC est que la dette publique augmentera de façon exponentielle avec des dépenses sociales supplémentaires. Et c'est économiquement - à la fois empiriquement et théoriquement - une erreur. Ceci, entre autres raisons, parce que les dépenses sociales impliquent un multiplicateur budgétaire élevé, comme l'a noté, même au début de la Grande Dépression des années 1930, R. Kahn, qui a été le premier à élaborer sur le sujet. Son étude fut bientôt incorporée par Keynes dans la Théorie générale et, plus tard, par toute la théorie macroéconomique conventionnelle (Snowden, 2005, pp. 60-2). C'est l'effet de chaîne de la génération de revenus déclenchée par une dépense publique ou privée.
Il est donc courant d'observer qu'en période de récession, les dépenses sociales – tant celles axées sur les programmes de compensation des revenus (en raison du chômage et de la baisse des salaires) que celles axées sur les services publics (construction de nouvelles écoles, hôpitaux, etc.) – augmentent l'endettement à court terme, mais le réduire à moyen terme en permettant un redressement rapide du PIB et donc de la collecte des impôts. C'est ce que montre le graphique ci-dessous, qui montre le ratio Dette/PIB, principale mesure de l'endettement.
On note que la forte rétraction budgétaire opérée sous le gouvernement FHC et le début du gouvernement Lula a accru l'endettement. L'expansion budgétaire (beaucoup moins agressive que les hérauts du « marché » et les médias voudraient le faire croire) tirée par les programmes sociaux entre 2006 et 2010, a créé les conditions de la baisse du ratio dette/PIB dans la période suivante. Cette baisse, qui s'est poursuivie jusqu'en 2014, a également été favorisée par le scénario international plus favorable à la croissance du PIB entre 2004 et 2012. A la veille du coup d'État qui a renversé le président Dilma, le marché et les putschistes ont mené un terrorisme idéologique et politique, faussement vantant que la dette et l'inflation seraient « hors de contrôle » (on voit maintenant qu'au contraire, toutes deux étaient à des niveaux historiquement très bas). Et avec cela, ils ont forcé le gouvernement à capituler et à adopter un ajustement fiscal fort par le biais du plan Levy.
L'ajustement - typique des politiques austéricides (politiques autodestructrices) – a eu l'effet inverse de ce qu'il avait promis : à partir de 2016, l'endettement a de nouveau augmenté, ce qui s'est beaucoup accéléré avec l'approbation du plafond de dépenses de Temer à la fin de cette année-là. Et, à l'inverse, l'aide d'urgence et les PEC qui ont cassé le plafond sous l'administration Bolsonaro-Guedes (contrairement à son discours ultrafiscaliste) ont fini par permettre une certaine amélioration du revenu national, de la collecte des impôts et donc du ratio dette/PIB lui-même dans le 18 derniers mois.
La relation multiplicateur-depenses-dette
L'impact des dépenses publiques sur les indicateurs de la dette publique du pays dépend, entre autres facteurs, du multiplicateur budgétaire, de la pression fiscale et du taux d'intérêt payé sur les titres de créance.
Donc, mathématiquement, si « g0» est une dépense publique particulière en proportion du PIB ; « i » est le taux d'intérêt nominal moyen qui rémunère les obligations d'État pendant « n » années ; « t » est la charge fiscale du pays ; « m » est le multiplicateur fiscal ; et « d » est le ratio Dette Publique/PIB, on peut donc dire que, tout le reste étant constant, la variation, Dd, de ce dernier résultant exclusivement de ces dépenses sera
Propension à consommer entre les cours
Le multiplicateur fiscal dépend de la propension à consommer, notamment des bénéficiaires des programmes sociaux générés par ces dépenses publiques. Dans le cas des allocataires du BF – travailleurs très pauvres -, cette propension est généralement supérieure à l'unité (m >1). Car lorsqu'ils recevront de nouveaux revenus supplémentaires, ils consommeront de tout et même, si possible, certains d'entre eux s'endetteront même pour subvenir a minima à leurs besoins de survie.
Il en va tout autrement lorsque les dépenses publiques ne sont pas destinées aux pauvres ou au développement national, comme par exemple dans le cas des réajustements salariaux/primes des hauts fonctionnaires au sommet de la carrière de l'Etat (castes des juges, procureurs, hauts fonctionnaires militaire, etc.); ou des exonérations fiscales pour les millionnaires et la spéculation financière/immobiliere/agro-industrielle ; ou encore des augmentations de la rémunération des titres de créance (la « bourse des spéculateurs ») via une hausse du taux Selic. Les bénéficiaires de tels privilèges ont une très faible propension à consommer, puisque, de ce revenu supplémentaire reçu, ils ne dépenseront presque rien en nouvelle consommation (puisque, plus que rassasiés, ils consommaient déjà – sans ce revenu supplémentaire – pratiquement tout ce dont ils avaient besoin avec seulement leurs revenus réguliers), ni dans de nouveaux investissements productifs (puisqu'ils sont en grande partie rentiers). Les dépenses pour les pauvres (ainsi que les dépenses pour les services publics qui desservent directement les plus pauvres, comme la santé publique et l'éducation) ont donc un effet multiplicateur beaucoup plus important que les autres dépenses budgétaires.
Multiplicateurs fiscaux et preuves empiriques
Il existe des preuves empiriques que les dépenses publiques sociales, en particulier celles destinées aux programmes de transfert de revenus pour les plus pauvres en période de récession et de chômage élevé, ont un effet multiplicateur budgétaire élevé. Bien qu'il s'agisse d'un thème déjà un peu mature et consolidé dans la littérature économique, les contraintes techniques (liées à la fois à la contingence de la taille de l'échantillon - séries de données historiques dont la longueur n'est pas satisfaisante - et au choix méthodologique dans la modélisation statistique) incitent à la prudence pour prédire l'ampleur de l'impact de ces politiques sur l'expansion des revenus (Alves, Palma, 2022 ; Batini, Roni, Weber, 2014 ; Carvalho, Sanches, 2022).
Dans tous les cas, des études empiriques récentes sur les BF, BPC et AE au Brésil en période de récession montrent qu'ils ont tendance à générer un nouveau revenu (accumulé sur une période allant jusqu'à 3 ans après l'année de dépense) d'environ 1,5 à 4 fois supérieure à la dépense elle-même – qui peut atteindre jusqu'à 8 fois dans des situations extrêmes (Cardomingo, Carvalho, Sanches. 2021). L'ampleur et le temps de maturation de ce multiplicateur dépendent de la phase du cycle d'activité.
Lorsque l'économie est au milieu d'une forte récession, avec un chômage élevé et une pression inflationniste faible (ou négative), le multiplicateur a tendance à être considérablement plus élevé. Ce n'est pas seulement parce que la propension à consommer du public cible de ces dépenses sociales est élevée. Mais aussi parce que la propension à investir et à consommer de tous ceux qui sont impliqués dans les liens ultérieurs devient fortement élevée dans un contexte de forte hausse des prix et d'inactivité généralisée des capacités dans toutes les branches industrielles.
oisiveté et chômage
Et ce scénario n'est pas très différent du scénario actuel, même avec l'amélioration relative (et limitée) de l'activité au cours des trois derniers trimestres de 2022. D'une part, il y a encore une masse énorme de familles en situation de pauvreté et de risque alimentaire - quelque chose qui n'a pas été vu depuis des décennies. D'un autre côté, il y a encore une marge considérable de reprise dans le pays pour une demande effective encore faible, même s'il y a eu une certaine reprise de l'emploi (également en raison des paquets électoraux de Bolsonaro, qui, rappelons-le, se terminent maintenant, après l'élection).
Car le contingent de l'armée de réserve - près de 24 millions de chômeurs, de découragés et de sous-employés pour manque d'heures - même réduit cette année, reste à peu près le même que celui existant en 2017 (c'est-à-dire bien au-dessus de la moyenne de 2007 à 2014). Parce que l'utilisation de la capacité installée dans l'industrie persiste également en dessous des niveaux de 2009 à 2014. Les pressions inflationnistes du côté de la demande restent faibles et celles tirées par les chocs d'offre (prix internationaux et discontinuités dans les chaînes de production dues à la pandémie) ont tendance à perdre plus vigueur au cours des prochains trimestres, notamment avec la hausse des taux d'intérêt internationaux et la baisse subséquente de la liquidité des marchés, y compris ceux qui forment les prix des matières premières.
Ainsi, il ne serait ni téméraire ni improbable de supposer un effet multiplicateur des dépenses avec le PEC Urgence (principalement le BF, mais aussi d'autres dépenses sociales qu'il permettrait de débloquer) supérieur à 1 dans l'impact initial et supérieur à 3 dans le cumul après quatre ans, comme le suggère la littérature susmentionnée.
exercice numérique
Les plus de 20 millions de familles nécessiteuses bénéficiant des 145 milliards de FB en FB du PEC Transition utiliseront immédiatement la totalité des 600 BRL reçus mensuellement en 2023 pour consommer de la nourriture neuve, des vêtements, des chaussures, des matériaux de construction ou des appareils électroménagers. Ils n'épargneront rien d'un tel avantage, contrairement aux millionnaires et aux spéculateurs. Cela générera une nouvelle demande énorme pour l'industrie et le commerce, ce qui déclenchera la création de nouvelles entreprises et de nouveaux emplois. Ce qui, à son tour, fera de la place pour de nouveaux cycles d'un tel processus afin de maintenir une augmentation de la demande globale pour les 4 à 12 (maximum 16) trimestres, environ, à compter de la date de chaque paiement.
Cela entraînera une croissance du revenu national et des recettes fiscales bien au-delà de ce qui se produirait sans ces dépenses publiques. Du point de vue du budget public intertemporel, sur un horizon de 4 ans, la croissance des recettes compensera au moins une partie des dépenses initiales. Et puisque le PIB (le revenu national) augmentera également davantage en raison de ces dépenses, le ratio dette/PIB finira très probablement par se réduire.
Pour évaluer l'effet isolé de la PEC sur l'indicateur dette/PIB de la dette, « d », nous pouvons esquisser un exercice numérique arrondi, en supposant que cette relation n'est modifiée par aucune autre variable ou perturbation économique qui ne soit pas seulement les effets directs de les 145 milliards BRL de dépenses supplémentaires en 2023 (1,53 % du PIB) en BF. Si celles-ci ont un effet multiplicateur (cumul sur 4 ans), « m », égal à 3, elles :
(i) Ils conduiront à une augmentation des revenus (bénéfices et salaires) enchaînés et cumulés jusqu'en 2026 de 435 milliards BRL (trois fois les dépenses elles-mêmes), soit une croissance de 4,58% du PIB uniquement due à cet effet ;
(ii) Elles feront subir à la dette publique elle-même les effets à la fois des recettes fiscales et des dépenses. Comme la charge fiscale brésilienne, t, est de 33,9 %, le Trésor percevra 147,5 milliards de reais de plus avec des impôts sur ce revenu supplémentaire généré (les 435 milliards). Et, si le BF est financé par une nouvelle dette publique (dont le taux d'intérêt moyen, i, est de 10,5 %), ses dépenses finales supplémentaires seront de 216,18 milliards R$ (soit 145 milliards plus les intérêts composés pendant 4 ans). Comme ça,
(iii) produira, jusqu'en 2026, un déficit nominal de 68,716 milliards de reais, soit une croissance de 0,99% de la dette brute des administrations publiques (DBGG). Mais,
(iv) le taux de croissance de « d », le ratio DBGG/PIB, sera de -3,59 % (0,99 % de croissance DBGG moins 4,58 % de croissance du PIB), le faisant passer du niveau actuel (22 octobre) de 76,8 % à 74,1 %. Une baisse de 2,7 points de pourcentage de ce ratio dette/PIB.
Ces résultats peuvent être confirmés en appliquant les données de l'équation ci-dessus :
Autrement dit, le BF (ainsi qu'une partie des dépenses sociales) a tendance à s'autofinancer totalement ou partiellement à moyen terme, évitant non seulement des augmentations (au moins importantes) du montant de la dette publique, mais aussi - en fait - contribuer à, plus qu'à stabiliser, à réduire le ratio dette/PIB.
Il faut noter dans l'équation ci-dessus, que cette performance dépend de deux variables clés : mei (puisque les autres variables, ted sont données et exogènes dans le modèle). Les politiques sociales qui ont des multiplicateurs plus petits, m, seront moins en mesure de compenser les déficits initiaux car elles auront moins d'impact sur l'augmentation des revenus et la génération ultérieure de recettes fiscales. À l'inverse, un taux d'intérêt inférieur, i, réduira le coût de financement des dépenses sociales à moyen terme, permettant aux effets multiplicateurs de mieux exprimer leurs résultats dans la stabilisation de la dette. Le tableau ci-dessous montre dans quelle mesure le ratio DBGG/PIB, d, augmentera (plus rouge) ou diminuera (plus vert), avec de nouvelles dépenses, g0, selon le multiplicateur de dépenses et le taux d'intérêt.
Limitations économiques des dépenses publiques
Cela dit, il est important de se rappeler que ces instruments de dépenses publiques ne sont pas illimités dans leur utilisation. Passé un certain point et dans certaines circonstances, ils ont tendance à perdre de leur efficacité et à apporter des effets secondaires de plus en plus épuisants. Cela découle de plusieurs facteurs dont nous soulignons deux. Premièrement, les dépenses sociales peuvent avoir, comme nous l'avons vu, un effet multiplicateur plus ou moins important selon le type de programme concerné et la situation dans laquelle il est mis en œuvre - si le multiplicateur diminue avec le temps, la génération de revenus et de recettes fiscales diminuera jusqu'à ce qu'il ne compense plus l'augmentation de la dette et ses coûts. Deuxièmement, et surtout, la réactivité de l'offre globale peut différer principalement en fonction de la situation économique. Autrement dit, lorsque l'offre globale est plus élastique et que les chaînes de production sont exemptes de goulots d'étranglement sectoriels, potentiels ou actuels majeurs, les réactions à l'échauffement des injections de demande excédentaire générées par les dépenses sociales ont tendance à être rapides afin d'éviter les pressions inflationnistes, refoulées -hausse de la demande, pénuries voire déficits de la balance commerciale.
Dans le cas contraire, une combinaison de tout ou partie de ces effets risque non seulement d'aigrir l'environnement, mais aussi de rendre le programme social plus coûteux et inefficace, qui verra même son multiplicateur réduit par les restrictions croissantes sur le flux de génération enchaînée de revenus/consommations. / investissement. Par conséquent, comme le montre le tableau ci-dessus, le ratio dette/PIB peut augmenter. Une croissance qui – en fonction de l'intensité, de l'ampleur et de la persistance des dépenses – peut s'accélérer et, conjuguée aux pressions inflationnistes susmentionnées, conduire les « marchés » à forcer une hausse des taux d'intérêt – ce qui conduirait alors à une spirale de croissance de la dette .
Il convient de rappeler que la baisse des taux de chômage (ou l'inactivité de la capacité installée) n'implique pas nécessairement une pression inflationniste - soi-disant due à l'augmentation des salaires et des coûts de production imposée par la "pénurie de facteurs" induite par la demande[I]. Cela est également dû, d'une part, à la forte informalité structurelle du marché du travail brésilien et, d'autre part, à la relative flexibilité opérationnelle permise par les progrès techniques et de productivité. Bien sûr, les chocs d'offre (y compris les chocs de taux de change) peuvent produire des pressions inflationnistes. Mais ils doivent être abordés du côté de l'offre (régulation étatique des marchés, des chaînes d'approvisionnement à prix maîtrisés) et, par conséquent, ne pas être une raison pour inhiber les dépenses publiques nécessaires.
Monétisation
Dans le cas d'économies plongées dans des récessions plus aiguës, en particulier face à des niveaux de chômage plus élevés et à un risque déflationniste, il est possible de financer une partie des dépenses uniquement avec une émission monétaire de la Banque centrale (Bacen), sans qu'il soit nécessaire de placer des obligations publiques sur le marché, augmentant la dette . Ainsi, en contrepartie des dépenses publiques, ni le Trésor n'a besoin de lancer des titres sur le marché primaire (emprunt), ni le Bacen n'a besoin de stériliser l'expansion monétaire avec des opérations engagées - dans lesquelles il vend temporairement des titres publics sur le marché secondaire et, ainsi, augmente la dette publique. Bacen ne peut débiter que le Compte Unique du Trésor, à sa demande pour effectuer une dépense, créant de la monnaie (l'affectant à un dépôt à vue auprès d'une banque commerciale où le bénéficiaire/fournisseur du programme généré par la dépense a un compte).
Bien sûr, un tel mécanisme n'est pas non plus illimité. Son utilisation prolongée en dehors des périodes de récession, à l'instar du financement par emprunt, peut (selon le multiplicateur, etc.) conduire à une rigidité de l'offre agrégée. De plus, ici particulièrement, le Brésil n'étant pas un émetteur souverain de monnaie convertible, le risque de fuite des capitaux « par arbitrage international » est toujours présent. Une fuite qui pourrait commencer dès que « les marchés » commenceront à considérer que les injections excessives de pouvoir d'achat par l'autorité monétaire font trop déprimer les taux d'intérêt domestiques.
extension des limites
Les deux mécanismes de financement des dépenses (émission d'obligations ou monétisation) peuvent voir leurs limites étendues et/ou élargies en cas d'intervention plus importante de l'État sur les marchés financiers et de biens. Cela donnerait plus de degrés de liberté dans la gestion des limites de la politique budgétaire/monétaire et de l'offre globale.
D'une part, le contrôle des capitaux permettrait de freiner le chantage des marchés financiers à rejeter l'offre d'obligations dans les adjudications du Trésor, à menacer d'attaques spéculatives ou à forcer une hausse du taux Selic - dont le coût budgétaire est en soi le plus important source de croissance de la dette et, par conséquent, d'aplatissement des budgets sociaux. La réglementation et la centralisation du marché des changes et des autres marchés dérivés (et, à la limite, la nationalisation des banques commerciales) retireraient également le pouvoir de négociation des spéculateurs et des rentiers financiers dans le différend politique (et économique) sur le budget public. Bien sûr, une réforme fiscale progressive serait également utile.
D'autre part, des instruments pour rendre l'offre globale plus élastique seraient également à mettre en place, comme par exemple une forte régulation étatique des stocks alimentaires – avec un coup de pouce aux entrepôts publics (Conab) –, la renationalisation des secteurs stratégiques et la des biens de base de la chaîne de production (acier, mines, engrais, carburants/raffineries, électricité, etc.), contrôle des prix administrés, investissements dans les infrastructures (routes, chemins de fer, ports, énergie) qui augmenteraient la productivité.
Cela signifie évidemment que des réformes structurelles telles que celles suggérées ci-dessus sont nécessaires pour garantir plus d'espace budgétaire. Pour permettre non seulement des politiques sociales d'urgence, ponctuelles et sporadiques, comme le BF, mais aussi et surtout celles (plus pérennes et à coût beaucoup plus élevé) visant le développement à long terme du pays – comme la mondialisation de la Santé Publique et des services d'éducation, gratuits et de bonne qualité ; programmes de logements populaires, transports en commun, réindustrialisation, etc.
Enfin, il convient de noter que le critère pour décider de mettre en œuvre des dépenses stratégiques de ce type ne peut pas être basé uniquement sur l'effet multiplicateur budgétaire et la dette à court/moyen terme. Notamment parce qu'ils sont plus difficiles à mesurer compte tenu de la complexité des programmes et des investissements à financer, dont les retombées sont dispersées et longues à mûrir. Les critères doivent toujours tenir compte du potentiel de chaque projet pour le développement social et national à long terme.
Limiter les dépenses est aussi une politique.
Mais bien au-delà des limites économiques, les principaux obstacles aux politiques budgétaires anticycliques et axées sur le développement sont d'ordre politique. En effet, très différent de la compréhension traditionnelle des théories économiques conventionnelles, y compris en grande partie keynésiennes, l'État n'est pas neutre. Sous le capitalisme, l'État est bourgeois. Ses institutions et ses mécanismes de pouvoir ont été mis en place pour servir les intérêts des classes dominantes, pour faciliter la bonne gestion de leurs affaires et de leurs profits. La lutte des classes peut forcer la bourgeoisie à accepter des concessions temporaires dans le cadre de telles institutions. Des concessions qu'elle tentera de revenir dès que le rapport de forces lui sera plus favorable. Et la querelle acharnée sur le budget public est l'une des étapes les plus tendues en permanence de cette bataille.
Mais il ne s'agit pas seulement d'un différend sur l'utilisation du Trésor. Il y a une guerre sous-jacente pour le pouvoir. Comme l'a noté Kalecki, bien que l'expansion budgétaire aide à réaliser le profit capitaliste en permettant aux dépenses publiques de compléter la demande du secteur privé, les capitalistes en tant que classe ont tendance à devenir réfractaires aux politiques keynésiennes (expansionnistes fiscales), en particulier dans deux situations (Kalecki, 1977, pp 64 -8).
Premièrement, lorsque ces politiques de dépenses sont suffisamment intenses pour réduire trop le bassin de chômeurs. Car cela donnerait aux travailleurs et à leurs syndicats un pouvoir de négociation sur les salaires et les avantages sociaux que les employeurs ne peuvent accepter. Pas tant à cause des coûts salariaux (masse salariale) plus élevés – qui, après tout, seraient compensés par une plus grande réalisation de la plus-value avec une demande effective dopée par les dépenses publiques. Mais surtout en raison du pouvoir politique et de l'agitation collective que les syndicats, les partis et les organisations ouvrières tendent à développer dans un environnement de plein emploi. Un chômage élevé est donc toujours politiquement souhaité par les bourgeoisies comme une amélioration des conditions de reproduction du capital, conditions non seulement infrastructurelles (économiques), mais aussi superstructurelles (politiques). Cela s'est encore accentué avec la fin de la guerre froide, lorsque la menace «socialiste» – qui a forcé une plus grande tolérance des «politiques keynésiennes» dans les pays capitalistes – a apparemment été réduite.
Deuxièmement, lorsque les dépenses et les investissements publics s'étendent à des branches de l'économie que le secteur privé exploite ou a l'intention d'exploiter, ce dernier se rebelle et exige la privatisation. Les réseaux d'hôpitaux privés, d'écoles et d'universités, par exemple, préfèrent que l'État coupe les fonds publics au SUS et à l'éducation publique afin de se débarrasser de la concurrence qu'il impose et de donner plus d'espace au profit privé - d'autant plus en période de crise. baisse de la rentabilité production générale. Il en va de même pour les secteurs de l'énergie, des transports, du pétrole, etc. D'où la pression pour de plus en plus de privatisations.
Enfin, une autre raison de l'opposition des classes dirigeantes aux dépenses publiques peut être incluse. Avec la chute séculaire du taux de profit productif – même entrecoupée de cycles aux reprises intermittentes – la valorisation financière du capital a tendance à croître à travers des instruments toujours plus importants de capital fictif. Cela a conduit les classes dirigeantes à privilégier de plus en plus la logique de la rente financière.
Pour lesquels le budget public doit, en priorité, se concentrer sur la garantie du paiement à court terme des intérêts de la dette. Les dépenses sur les multiplicateurs de maturation pluriannuels rentrent plus difficilement dans cette logique. Dans le cas d'un pays périphérique comme le Brésil, son repositionnement (forcé par la logique impérialiste du capital international) dans la division internationale du travail, fait évoluer l'économie vers une reprimarisation/désindustrialisation accélérée – ce qui ne fait qu'aiguiser cette logique.
Conclusion
Les dépenses publiques sont essentielles pour réduire la souffrance des plus pauvres, surtout dans un pays si ataviquement injuste, marqué par plus de 300 ans d'esclavage et sa subordination dans la division internationale du travail qui continue d'imposer une accumulation capitaliste basée sur l'ultra-exploitation. Ces dépenses permettent d'améliorer la répartition des revenus et de lancer des instruments essentiels pour le développement à long terme de la nation, sa (ré)industrialisation, avec des progrès technologiques et de productivité. De plus, ils sont essentiels dans la gestion des cycles économiques.
Mais bien au-delà des raisons distributives et progressives, ces dépenses sont aussi justifiables du point de vue de la soutenabilité budgétaire, voire budgétairement et financièrement productives. Les dépenses sociales, notamment celles à fort effet multiplicateur, permettent de recouvrer les recettes du Trésor et ainsi de stabiliser voire d'améliorer la structure de la dette publique.
Toute perspective de reprise économique et de développement dans le pays nécessite de mettre en échec la politique (et le simulacre de consensus, imposé d'en haut) de fiscalité austéricide en vigueur ces dernières décennies.
*Alberto Handfas Professeur au Département d'économie de l'Université fédérale de São Paulo (UNIFESP).
Références
Alves, R.; Palma, A. »Multiplicateurs fiscaux au Brésil : nouvelles preuves utilisant une approche à fréquences mixtes», Anpec 2022.
Andrade, E., Handfas, A. "Pourquoi une Assemblée constituante est nécessaire" https://dpp.cce.myftpupload.com/por-que-uma-constituinte-e-necessaria/.
Batini, N.; Forni, L.; Weber, A. »Multiplicateurs budgétaires : taille, déterminants et utilisation dans les projections macroéconomiques, FMI-WP, 2014.
Cardomingo, M.; Carvalho, L.; Sanches. M. « À quel point ce puits aurait-il pu être plus profond ? Analyser l'effet stabilisateur de l'aide d'urgence en 2020 ». Note de politique économique – 07, FAIT USP, 2021.
Carvalho, L.; Sanchez, M.Effets multiplicateurs de la protection sociale : une approche SVAR pour le Brésil». Anpec, 2022.
Kalecki, M. Aspects politiques du plein emploi (1944) dans Croissance et cycle des économies capitalistes. Editeur Hucitec. São Paulo 1977.
Cheikh, A. "Capitalisme : concurrence, conflit et crise”. Presse universitaire d'Oxford. 2015
Snowdon, B. ; Vane, H. La macroéconomie moderne : ses origines, son développement et son état actuel. Edouard Elgar. 2005
Note
[I] Le degré de flexibilité des chaînes d'approvisionnement est généralement mesuré par les taux de chômage et/ou l'utilisation de la capacité installée, bien que ces thermomètres ne reflètent pas toujours fidèlement la réactivité de l'offre, qui est finalement déterminée par la disponibilité (à la fois la volonté et la possibilité/opportunité commerciale) à investir, qui à son tour dépend de l'accumulation-rentabilité relative (Shaikh, 2015, chap 5).
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