Par DAVID FL GOMES*
Le différend asymétrique entre différentes conceptions du problème fiscal
Lula n'est pas dupe : il est bien conscient des effets que peuvent provoquer ses déclarations contre le plafond des dépenses. Ce ne sont pas des discours au hasard, naïfs quant à leurs développements. À ce stade de l'histoire, même les opposants les plus féroces du président élu ne nieraient pas sincèrement son intelligence politique unique. Mais, si les effets de ces discours sont connus et s'ils entendent rendre cette période de transition encore plus tendue, pourquoi insister presque quotidiennement sur la critique et l'ironie contre le marché financier ?
Tout d'abord, il faut souligner : l'amendement constitutionnel 95, conséquence directe du coup d'État de 2016 et chargé d'établir le plafond des dépenses, est inconstitutionnel, et devrait être déclaré comme tel par le pouvoir judiciaire, plus précisément par le Tribunal fédéral ( STF). Deux arguments, plus que d'autres, sont habituellement invoqués pour prouver cette inconstitutionnalité : l'atteinte à la séparation des pouvoirs et l'opposition entre le plafond des dépenses et le modèle de protection sociale inscrit dans l'ensemble de la Constitution de 1988.
Quant au premier, ce qui est dit, c'est que le pouvoir législatif, en approuvant cet amendement, aurait outrepassé ses limites et s'ingérait indûment dans la sphère des décisions du pouvoir exécutif – fondamentalement responsable de l'exécution des dépenses publiques –, du pouvoir judiciaire et même du ministère public – entravés dans leur autonomie budgétaire. Quant au second, ce qui est dit, c'est que la priorisation de l'ajustement budgétaire et du paiement des créanciers de la dette publique, dans les termes stricts de l'amendement 95, blesse mortellement le projet constitutionnel de 1988, en défavorisant radicalement, par exemple, les dépenses d'éducation et ou de santé.
Les deux arguments sont fragiles. S'agissant de la séparation des pouvoirs, le pouvoir législatif, au moment où il prépare et approuve un amendement constitutionnel, n'agit pas en tant que pouvoir constitué à côté des autres, mais en tant que pouvoir constituant dérivé. Il ne s'agit donc pas de l'imposition d'un pouvoir constitué – le législatif – sur d'autres – l'exécutif ou le judiciaire –, mais de l'exercice, par le pouvoir législatif, de la fonction de pouvoir constituant que lui attribue la Constitution elle-même. Cet exercice du pouvoir constituant dérivé a ses particularités : ce n'est pas un pouvoir sans limites, il doit être exercé dans les limites autorisées par la Constitution. C'est précisément pour cette raison que ses erreurs et ses excès peuvent être contrôlés par la STF. Mais cela ne le rend pas égal à l'exercice de la fonction typique du pouvoir législatif tel qu'il fonctionne régulièrement en tant que pouvoir constitué.
En ce qui concerne le deuxième argument, le point est le suivant : les personnes ne manquent pas pour tenter de montrer que l'ajustement fiscal instauré par le 95e amendement constitutionnel est une condition préalable précisément à la mise en œuvre de la protection sociale énoncée dans la Constitution de 1988. dans les médias grand public, répétées jusqu'à l'épuisement par les économistes orthodoxes et par la nombreuse équipe de journalistes qui s'y font l'écho. Ce n'est en aucun cas la seule position possible dans ce débat. De brillants économistes, au Brésil et dans le monde, ne sont pas d'accord avec elle, avec des données solides et des raisonnements convaincants - bien qu'ils n'apparaissent pas, bien sûr, dans le Nouvelles du monde ou Folha de Sao Paulo.
Mais le fait est qu'il existe une divergence fondée au sein même des sciences économiques, avec des personnes sérieuses - il faut le reconnaître - exprimant les nombreux points de vue possibles dans cette âpre dispute. Par conséquent, nous ne pouvons pas dire que cet amendement s'oppose au paradigme de la protection sociale de la Constitution de 1988 avec le même degré de certitude que nous avions en disant que refuser les vaccins et inciter la population à ne pas utiliser de masques tuerait des millions de personnes à cause du COVID-19.
En revanche, c'est précisément ici que se révèle l'inconstitutionnalité de l'amendement 95, au point précis où il se glisse dans l'une des questions les plus complexes de notre temps : le rapport entre science et démocratie. La divergence fondée au sein même du champ des sciences économiques signifie que le débat entre différentes conceptions du problème fiscal doit pouvoir circuler librement dans l'arène politico-démocratique, sans limitation qui, concrétisée par un amendement constitutionnel, impose à l'extérieur sur cette contestation démocratique libérale un résultat donné, à savoir le caractère supposé essentiel du modèle d'ajustement fiscal correspondant au plafond des dépenses.
Ainsi, en ne permettant pas un tel débat politique libre, l'amendement 95 s'oppose fondamentalement au principe de démocratie, garanti par les articles 1 et 14 de la Constitution de 1988. En termes techniques plus stricts, cette atteinte générale au principe de démocratie peut être précisée comme une atteinte à la juste valeur des libertés politiques, fixée par le même article 14, caput, et, de manière encore plus restreinte et directe, comme une atteinte au droit au suffrage direct, secret, universel et périodique, un cuirassé clause inscrite à l'article 60, alinéa 4, alinéa II, de la même Constitution de la République.
Je m'explique : selon la logique d'une démocratie indirecte, représentative et majoritaire, avec les présomptions formelles qui l'accompagnent, les votes qui ont élu Lula ont choisi, entre autres, sa proposition politico-économique, qui inclut un certain concept fiscal. Une fois élu, cependant, Lula se trouve contraint de s'adapter à un concept fiscal différent de celui choisi avec lui lors des urnes et beaucoup plus proche du concept fiscal qui faisait partie de la proposition de politique économique du candidat défait. Donc, d'une part, c'est comme si les votes qui ont élu Lula valaient pratiquement moins que les votes qui étaient destinés au candidat vaincu, car, bien que les votes de Lula aient choisi le président, ils ne pouvaient pas choisir avec lui sa proposition de politique économique ., tandis que les votes du candidat battu, bien qu'il n'ait pas choisi le président, ont pu conserver intacte la conception fiscale qui intégrait le projet politique dans son ensemble qu'il avait perdu dans les urnes.
D'autre part, cette inégalité concrète dans le poids des voix implique une limitation claire au plein exercice du droit de vote : pouvoir choisir un Président de la République, à condition que ce choix exclut l'un des éléments les plus importants de la démocraties, qui est le concept politique, économique et fiscal qui l'accompagne, n'est plus d'exercer le droit de vote libre, ni périodique - puisque le 95e amendement prévoit ce type de limitation pour une durée de 20 ans -, ni même totalement secret - car, finalement, imposé normativement comme la seule alternative possible, le modèle fiscal choisi est déjà clairement connu d'avance.
Il n'y a pas d'autre conclusion possible: l'amendement 95 viole l'article 60, paragraphe IV, point II, de la Constitution de la République fédérative du Brésil - c'est-à-dire qu'il viole le droit de vote, lorsqu'il est correctement compris dans tout son contenu substantiel et non réduit à une simple déclaration formelle en faveur d'un candidat plutôt qu'un autre. Par conséquent, il devrait être déclaré inconstitutionnel par le STF. Mais ne nous y trompons pas : il est peu probable que cela se produise, comme en témoigne la décision du ministre Luís Roberto Barroso dans une demande de mesure conservatoire sous forme de mandamus 34.448/DF.
Quelle option s'ouvre alors à Lula pour pouvoir mener à bien le programme politique - donc aussi la politique économique et la politique budgétaire correspondante - avec lequel il a été démocratiquement élu ? Comment sortir de la cage de fer que représente le plafond des dépenses, tout en restant dans l'horizon de la responsabilité budgétaire comme vous l'avez fait lors de vos deux mandats précédents ? La seule alternative est la voie de la conviction politique, la voie difficile de convaincre une large majorité parlementaire de l'inadéquation du modèle fiscal imposé par le 95e amendement ou, du moins, de la manière dont il a été imposé de manière antidémocratique.
Compte tenu de la difficulté de cette tâche, compte tenu de l'ampleur du défi, plus la discussion est grande ouverte, plus des faits politiques sont générés, favorisant le débat et invitant à la réflexion, mieux c'est : même si ces faits politiques - les discours de Lula contre le plafond et ses ironies contre le marché financier – provoquent un tollé, augmentent la tension du moment et renforcent, avant même d'entrer en fonction, l'opposition, elles nous sortent du marasme d'un modèle de politique économique tenu pour unique et enfoncé dans la gorge des brésiliens société ces dernières années. Ils nous appellent à la discussion, nous incitent à nous positionner, exigent que nous comprenions ce qui se joue derrière la discussion technique sur la dette, le déficit, les dépenses, les taux d'intérêt - et ce qui est en jeu n'est autre que le sens de la démocratie et ce que direction que nous voulons démocratiquement donner à ce que, en tant que société, nous produisons économiquement.
Mais le défi est peut-être trop grand pour être surmonté par la pression d'une sphère publique locale et nationale. Lula semble le savoir. C'est du moins l'une des interprétations possibles du fait qu'il a fréquemment fait référence au scénario externe et qu'il a répété le ton de ses discours sur le plafond des dépenses sur les espaces et les interventions en dehors du Brésil : dans le contexte d'une économie hautement interconnectée à l'échelle mondiale , si ce débat peut également se tenir au niveau international, les chances augmentent que ses effets de pression aient une portée pratique au niveau national.
Ici, un atout peut se trouver entre les mains du futur président. La stagnation qui entoure le discours hégémonique politico-économique et fiscal n'a pas seulement affecté le Brésil : c'est une réalité étendue dans le monde entier, avec ses effets délétères subis et dénoncés dans différents pays. Lorsque chacun d'eux tente de s'insurger contre l'unilatéralité de cette hégémonie fiscale restrictive, la réaction des marchés est immédiate et impitoyable. Dans le même temps, cependant, il y a un manque de leadership politique international pour tirer un mouvement plus articulé, supranational ou au moins multinational, pour incarner un nouveau discours et un ensemble de nouvelles pratiques qui, sans renoncer à la responsabilité budgétaire, font face au consensus politique économico-fiscale immobilisée et appauvrissante qui a émergé à partir des années 1970 pour devenir, aujourd'hui, presque incontestée.
Presque. Ces recommandations budgétaires restrictives sont l'une des pierres angulaires de ces perspectives économiques plus générales souvent identifiées sous la rubrique du Consensus de Washington. Dans son visage, les désaccords ne manquaient jamais, réduits au silence par lui-même. Cependant, ces dernières années, avant même la pandémie, des voix moins susceptibles d'être réduites au silence ont commencé à s'élever, même parmi les économistes de formation orthodoxe, contre l'insoutenabilité d'un capitalisme mondial basé sur les fondements néolibéraux établis par un tel consensus, avec son caractère prédateur tendances et inégales – le succès d'un livre comme Capitale au XNUMXe siècle, de Thomas Piketty, est au moins en partie due à ce phénomène. Après la pandémie, la nécessité de chercher une voie en dehors des auspices du Consensus de Washington s'est accentuée, tout en devenant encore plus urgente. Mais il lui manque quelqu'un qui ait la force politique de briser la carapace, de permettre à la nouvelle en gestation de naître enfin.
Lula a tout pour être ce quelqu'un. La force stupéfiante de son prestige international est devenue évidente immédiatement après les résultats finaux des élections. Son rôle de premier plan a été presque spontanément, instantanément et naturellement annoncé par différentes personnalités politiques mondiales dans deux domaines fondamentaux : la protection de l'environnement et la lutte contre les inégalités et la faim. Serait-il possible de protéger l'environnement, de faire face au changement climatique, ainsi que de lutter contre les inégalités et la faim, sans déstabiliser et finalement dépasser le consensus économico-fiscal néolibéral ultra-restrictif actuel ? La réponse est simple : non.
Face à lui, Lula a l'image d'une terre dévastée : misère, faim, dégradation de l'environnement et destruction de l'appareil d'État qui, au Brésil, a traité ces problèmes ces dernières décennies. Mais ce cadre peut aussi être sa « fortune », au sens de Machiavel : parce qu'il a la chance, à l'intérieur et à l'extérieur des frontières nationales, d'intégrer la lutte contre le changement climatique, la lutte contre les inégalités et la faim et la défense d'un réalignement des l'économie mondiale en un seul discours et en une seule pratique.
aura également le vertu pour le faire? Seul le temps nous le dira. Ce qui est clair pour moi, c'est que si vous ne pouvez pas aligner ces thèmes au niveau international, il sera difficile de le faire au niveau national. En d'autres termes, nous sommes à nouveau confrontés ici au thème de la démocratie - plus précisément, au thème de son avenir, compte tenu de la tension entre elle et les impératifs de l'économie capitaliste - mais maintenant à un niveau qui dépasse les limites de l'État-nation. Dans la mesure où le capitalisme a atteint le degré d'interconnexion mondiale qui le caractérise aujourd'hui, cela semble être le niveau fondamental auquel cette question doit être affrontée.
Il ne s'agit en aucun cas de réduire l'importance des États nationaux, des décisions qui leur correspondent et des normes de légitimité politique qui continuent à être marquées par leurs frontières : il s'agit de reconnaître que la défense même des intérêts nationaux des décisions démocratiques dans une économie mondiale abrutie par ses propres intérêts, elle ne peut plus – si jamais elle le pouvait – se passer d'une articulation qui dépasse le cadre des États-nations.
L'avenir du Brésil est aussi l'avenir de l'Amérique latine ; plus que cela, c'est l'avenir de la périphérie mondiale. Et, pour cette raison même, il concerne l'avenir du monde dans son ensemble. Une telle transformation, avec un tel impact, pourrait-elle avoir un pays du Sud comme protagoniste ? Cet universalisme, ainsi conçu parce qu'il se projette comme une alternative imparable pour le monde entier, pourrait-il être un universalisme du Sud ? A cet égard également, seul le temps pourra apporter des réponses. Mais cela me semble être le seul pari théorique et pratique qui nous reste – nous, toute l'humanité.[I]
*David FL Gomes Professeur à la Faculté de droit de l'UFMG.
notes
[I] Je tiens à remercier Almir Megali Neto, Henrique Pereira de Queiroz, Pedro Pelliciari et Tales Resende de Assis pour leur lecture attentive du manuscrit et pour leurs précieuses suggestions de correction.
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