Par LUIZ AUGUSTO ESTRELLA FARIA*

La PEC 32 sera la destruction d'un des piliers de la démocratie, le service public au service du public, et le principe d'égalité devant la loi

Les sociétés humaines se sont complexifiées avec l'invention de l'agriculture il y a quelque 12 XNUMX ans. Pour faire face à cette complexité, l'appel des principes de fidélité et de solidarité suffisant pour organiser de petits groupes de chasseurs nomades sous la direction d'un chef est devenu insuffisant. Avec l'agriculture vinrent l'augmentation de la population, le surplus économique, la division de la collectivité jusqu'alors relativement homogène en différentes classes. L'organisation de ces sociétés est également devenue plus complexe, exigeant qu'une partie de leurs membres s'organise dans une structure spécialement dédiée à la tâche de maintenir la cohésion et l'unité de leurs nombreux participants, différenciés en différents groupes, et qui garantisse la validité de la normes créées pour permettre leur coexistence et leur coopération tout en préservant la cohésion sociale. La forme de cette structure que nous appelons l'Etat ; un organisme qui contrôle les relations entre les différents types de personnes dans la société, assurant la préservation de ses caractéristiques fondamentales. A cette fin, ce groupe de serviteurs communautaires était investi d'une autorité de surveillance et de contrôle sur les relations entre tous.

Certains penseurs comme Friedrich Engels et Karl Marx ont identifié l'origine de la structure de l'État avec l'inauguration dans l'histoire de la circonstance d'oppression d'une partie de la société sur les autres, contrairement à l'homogénéité des sociétés d'origine, qu'ils appelaient le communisme primitif. . Cette perception s'opposait à la perspective dominante qui identifiait dans le mode de vie antérieur à ce que nous appelons les civilisations la prédominance d'une situation chaotique de guerre de tous contre tous. Dans notre tradition occidentale, cette idée est apparue dans l'œuvre de Thomas Hobbes au XVIIe siècle. On sait aujourd'hui que Hobbes avait tort, que bien avant les civilisations et pendant environ 200 XNUMX ans, le mode de vie de l'espèce humaine était collaboratif et impliquait l'adoption de comportements visant la continuité et la préservation de la communauté au-dessus des individus. La violence et la concurrence ont eu lieu entre ces groupes ou sociétés et non en leur sein. Dans l'ordre interne, la coopération et le comportement que nous qualifions d'altruisme ont prévalu. Ce comportement a toujours été présent dans l'évolution de l'espèce et a structuré les schémas de sociabilité familiale, groupale ou tribale qui ont organisé la vie humaine depuis son origine. On sait aussi que cet instinct grégaire, qui fait du groupe une nécessité pour la survie de chacun et de chacun, est partagé avec de nombreuses autres espèces, des abeilles à de nombreux mammifères.

Dans l'histoire des civilisations humaines, lorsque ce qui était à l'origine des bandes ou des tribus s'est développé en des formes d'organisation plus complexes, les structures garantissant l'unité et la continuité de chaque société ont dû évoluer. L'établissement de traditions, de normes et d'interdits prescrivant des comportements souhaitables et interdisant ceux qui ne l'étaient pas, brillamment décrits par Freud dans son Totem et tabou, a donné naissance aux mythes et aux religions qui ont organisé la sociabilité dans ces communautés. Freud lui-même a souligné le développement de la manière évolutive dont l'ensemble des normes de sociabilité a fini par prendre la forme de l'État. D'autre part, Engels et Marx cités ont pointé dans la division de la société en classes aux intérêts contradictoires la motivation de l'établissement de cette forme, identifiée comme le mécanisme de préservation de ces différences et d'assujettissement d'une catégorie ou d'une classe sociale à la condition d'infériorité et de producteur des moyens nécessaires à la préservation des privilèges en faveur de l'autre classe, contrôleur de l'État et maître de la société.

Or, l'État est à la fois une nécessité pour maintenir la cohésion des ordres sociaux les plus complexes, et un instrument pour perpétuer les inégalités entre les membres de cette société, dans la mesure où il agit de manière conservatrice, préservant l'organisation sociale avec ses divisions et contradictions. Dans la seconde moitié du XXe siècle, sous l'impulsion des travaux de Nicos Poulantzas et de la tradition allemande issue de l'École de Francfort et élaborée par Claus Offe, Elmar Altvater, Joachim Hirsch et d'autres, l'apparente contradiction entre ces deux définitions commence à se faire jour. être mieux compris. Et pour cela, la lecture faite par ces auteurs des Cahiers de prison d'Antonio Gramsci, qui ont vu le jour à la fin de la Seconde Guerre mondiale, était essentielle. Dans cette perspective, la superstructure politique des sociétés contemporaines organisées sous forme de sociabilité capitaliste, si elle est fondée sur des rapports de production qui impliquent l'exploitation des travailleurs par la bourgeoisie, est traversée par cette même contradiction, qui fait que l'État, par au moins en même temps qu'elle garantit la continuité des relations de domination et d'exploitation, elle est aussi un lieu de convergence et d'intervention des intérêts de la partie opprimée de la société, obligée, alors, de faire face aux contradictions réelles de la société.

Ainsi, la définition des politiques publiques nécessaires à la continuité de la vie sociale sera toujours conditionnée et sera le résultat de luttes, marchandages, négociations entre les intérêts antagonistes des classes sociales et de leurs subdivisions : industriels, financiers, ouvriers, agriculteurs, banquiers, serveuses, commis, chauffeurs et bien d'autres. En plus de ces groupes qui forment la société civile, comme Gramsci l'appelait, il y a aussi des agents de la société politique, des parlementaires, des ministres, des militaires, des policiers, des inspecteurs, des avocats, des infirmières, des enseignants et d'autres qui forment le corps des fonctionnaires de l'État en charge de mettre en mouvement leurs politiques.

Ainsi, le processus législatif, les décisions judiciaires et les options exécutives définissant les orientations à mettre en œuvre par ces agents de l'État résultent d'un mécanisme de sélection auquel tous ces acteurs participent de manière différente, chacun avec sa part de pouvoir décisionnel. Le mécanisme de sélection rend à la fois certaines options impossibles en principe et entrave ou retravaille les revendications des moins puissants, assurant la continuité d'un rapport de force donné entre les différentes classes sociales et la prédominance des intérêts de la fraction dominante.

Et c'est là qu'intervient le dilemme posé par le concept de démocratie : l'extension absolument horizontale de ce pouvoir de décider des politiques publiques dans des conditions d'égalité pour tous les citoyens. L'une des manières de garantir la continuité des fonctions publiques et l'isonomie dans le traitement des habitants de la nation dirigée par cet État - une nation entendue ici comme la conjonction du territoire, de la population et de l'organisation politique - a été la création de cet organe fonctionnel de fonctionnaires et indépendants des gouvernants éventuels qui, sous la forme républicaine, obéiraient au principe de l'alternance au pouvoir. A cet effet, leur recrutement est basé sur des critères objectifs d'évaluation des capacités et sans intervention de l'appel d'offres public.

La forme républicaine d'organisation de l'État, le nom l'indique déjà, contraste avec les modèles dynastiques de monarchies et d'empires qui ont été présents dans les civilisations, de l'Antiquité aux temps modernes. Dans ce cas, le mode de pourvoir les postes, tel qu'il prévalait chez nous dans la colonie, l'empire et l'ancienne république, était la nomination par décision arbitraire des gouvernants. Contrairement à ce modèle européen, comme l'a bien rappelé Fernand Braudel, dans l'Islam et en Chine, l'accès aux fonctions d'administration de l'État se faisait sur la base du mérite, au sein des instances du clergé musulman ou par un concours qui donnait accès au commandement inné. Pour l'historien français, ce serait la raison pour laquelle ces deux civilisations, plus avancées que l'européenne à leur époque et ayant même développé les arts du commerce de manière beaucoup plus exubérante et novatrice, n'ont pas été le lieu d'origine du capitalisme. Cette manière d'accumuler les richesses ne s'est établie que là où prévalait la forme dynastique de l'État avec ses privilèges héréditaires, ceux du sang pour le pouvoir politique et ceux de la richesse pour le pouvoir économique. C'est pourquoi il a affirmé à juste titre que le capitalisme a toujours été le monopole et l'usage de l'État.

Ici au Brésil, la forme républicaine de l'État est apparue tardivement, seulement en 1938 avec la réforme administrative qui a créé une fonction publique professionnalisée. Jusque-là, et malgré la Proclamation de la République en 1889, nous avions un État de type dynastique. Le pouvoir était exercé sur une base territoriale et sur les personnes qui y résidaient par des seigneurs issus des concessionnaires de terres accordées par la couronne, les coronels de la Garde nationale, qui se relayaient dans les préfectures et les présidences des provinces dans des mandats accordés par des élections. auquel ils participaient une infime minorité de la population et, qui plus est, étaient régulièrement escroqués. Ses assistants dans la conduite des affaires de l'État étaient tous des postes de confiance pourvus à sa discrétion.

Avec la création de la DASP, Direction administrative de la fonction publique, en 1938, dans la continuité du processus révolutionnaire engagé en 1930, des critères impersonnels sont définis pour remplir et exercer des fonctions étatiques qui, pour la première fois, deviennent des fonctions publiques. Ce modèle de professionnalisation a donné une impulsion à la croissance et à la diversification de l'administration de l'État capable de soutenir le processus d'urbanisation et d'industrialisation qui a suivi, sous forme d'éducation, de santé, de planification et de gestion de projets essentiels au développement.

La dictature de 1964 entraîne un changement dans l'organisation de la fonction publique, sous la forme d'un retour au patronage de l'Ancienne République. À la suite de la vaste purge des forces armées et de l'administration civile menée par le coup d'État, au cours de laquelle des milliers de fonctionnaires ont été retirés de l'activité publique, une nouvelle catégorie de fonctionnaires a été créée, nommée à des postes en raison de l'influence politique des partisans du régime. Embauchés comme employés de l'Etat, selon la législation du travail qui venait d'être modifiée pour éteindre la stabilité du travailleur, ces nouveaux agents publics étaient tributaires de leur loyauté envers le souverain en poste. Le professionnalisme des salariés a été corrompu par la nomination de patrons du pouvoir usurpé par la dictature.

Avec la chute du régime dictatorial et la promulgation de la Constitution de 1988, l'autonomie fonctionnelle des fonctionnaires a été restaurée avec la création du Régime Juridique Unique, dont les postes vacants ont commencé à être pourvus uniquement sous la forme d'un appel d'offres public et dans le cadre du rétablissement principes de légalité, de moralité, d'impersonnalité, de publicité et d'efficacité, et avec les garanties de stabilité et de méritocratie dans les promotions. Ainsi, les principes les plus importants de la réforme administrative de 1938 ont été rétablis comme étant les plus adéquats pour un État démocratique contemporain fondé sur l'État de droit, capable d'accepter et de répondre aux revendications et revendications de toutes les classes sociales. Il peut sembler paradoxal que ces principes aient été adoptés à l'origine dans le régime autoritaire de l'Estado Novo, mais les réformateurs de l'époque pensaient loin en avant, dans le type d'État nécessaire à la modernisation du pays, dépassant le retard rural vers une économie urbaine et industrielle. la société. .

Or, dès que le nouveau modèle a été adopté, il a fait l'objet de critiques de la part des défenseurs de l'agenda néolibéral devenu l'idéologie dominante dans le monde capitaliste occidental. Le fondement de cette critique se trouve dans la thèse de Samuel Huntington, un penseur influent du néoconservatisme américain, lorsqu'il a affirmé que les États démocratiques occidentaux étaient paralysés par des revendications populaires excessives. Il a donc fallu adopter des filtres et des règles d'exclusion pour réduire l'accès des majorités à la délibération des politiques publiques. C'est la justification de l'autoritarisme intrinsèque à l'agenda néolibéral : moins de monde en politique, qui doit rester entre les mains des « experts », économistes, administrateurs, juristes, policiers et militaires.

En 1990, alors que la Constitution n'avait toujours pas son deuxième anniversaire, le Brésil a été envahi par le néolibéralisme qui a duré, avec des avancées et des reculs, jusqu'à nos jours et qui a imposé un énorme recul dans la relation entre le peuple, ses intérêts et l'État. capable de les servir. Et pire, depuis le coup d'État de 2016, nous assistons à une avancée agressive du projet néolibéral, poursuivant le processus d'exclusion du peuple des décisions politiques par divers mécanismes qui vont de l'encapsulation des instances décisionnelles, telles que les supposées « autonomie » de la banque centrale, extinction des conseils délibérants des politiques publiques, ou encore corruption, tant au sens restreint du pouvoir de l'argent, qu'au sens de la déviation fonctionnelle engendrée par la politisation de la justice, du ministère public, la police et les forces armées. Tous ces changements ont conduit à la capture des organes et agences gouvernementales par les intérêts de la grande bourgeoisie et de ses entreprises monopolistiques dans la finance, les services et le secteur agro-industriel, tout en garantissant la non-ingérence des intérêts de la société populaire. classes dans la décision des politiques publiques et dans l'allocation des fonds du budget et du bilan de la Banque centrale.

Ce processus a connu un interrègne sous les mandats de Lula et Dilma, lorsque plusieurs mécanismes de participation populaire au choix des politiques publiques ont été créés sous la forme de conseils et de conférences. Cependant, peut-être l'un des instruments les plus puissants d'intervention populaire dans la gestion gouvernementale, la participation à la préparation et à l'exécution du budget, une pratique consacrée des administrations de gauche au Brésil, n'a même pas été tenté. Dans le même sens, une démocratisation du Conseil monétaire national avec l'inclusion de représentants des différents groupes d'intérêts présents dans la société, ce qui avait été la norme même pendant la dictature, n'a même pas été envisagée. Le coup d'État de 2016 renverse la démocratie, adoptant la thèse des revendications populaires excessives et reprenant des politiques qui excluent les intérêts de la majorité. Le budget a été refait avec une réduction drastique des dépenses sociales, une nouvelle règle limitant les dépenses de services et d'investissements a été définie, le soi-disant plafond de dépenses, mais qui a laissé de côté tout type de limite pour les paiements de la dette publique, qui ont varié entre 45 et plus de 50% du budget fédéral, ainsi que le maintien du pouvoir discrétionnaire du conseil d'administration de la Banque centrale dans la manipulation de son bilan. Les pauvres ont quitté le budget et les objectifs des politiques de l'État, laissant une place exclusive à la classe dirigeante.

Dans un pas en avant et qui vise à approfondir le recul anti-démocratique, un projet de réforme de l'administration publique brésilienne, PEC 32, est en discussion au Congrès.L'aspect central de la proposition est précisément le changement de la relation entre l'État et les salariés qui travaillent dans la prestation de services à la société, par l'extinction du régime juridique unique et la stabilité fonctionnelle des carrières des serveurs qui mettent en œuvre des politiques répondant aux besoins populaires en matière d'éducation, de santé, d'aide sociale et de sécurité sociale. Pour ces travailleurs, les règles qui définissent leurs relations avec l'État seraient modifiées pour permettre à des organisations privées d'exercer ces fonctions étatiques, de simples intermédiaires du travail, par des salariés sans protection de leur autonomie pour décider de la meilleure façon d'assurer son service prévu par la loi. Ou, ce qui est pire, par des postes commissionnés, librement pourvus et exonérés par les gouvernements.

Le type de fonctionnaire qui serait convoqué par le pouvoir serait certainement choisi parmi les plus imperméables aux revendications sociales et obéissants aux intérêts de leurs supérieurs et commanditaires politiques. C'est un pas en arrière vers la forme dynastique de l'État de l'ancienne république et de la monarchie, avec son corps de serviteurs composé de sbires du gouvernement et se tenant à distance du peuple, de ses besoins et de ses revendications. Consumée, cette réforme sera la destruction d'un des piliers de la démocratie, le service public au service du public, et le principe d'égalité devant la loi.

* Luiz Augusto Estrella Faria c'est pProfesseur d'économie et de relations internationales à l'UFRGS. Auteur, entre autres livres, de La clé de la taille : développement économique et perspectives du Mercosur (Editeur UFRGS).