Par JEAN-MARC VON DER WEID*
Le plan actuel est la reproduction, sans aucune modification, du modèle de crédit initié par Fernando Henrique Cardoso en 1996
Le nouveau plan de récolte, qui inaugure l'action du nouveau gouvernement Lula pour l'agriculture familiale, a été célébré par les mouvements sociaux lors d'une cérémonie avec la présence du président dans un acte apothéotique. Cependant, il s'agit d'une reproduction, sans aucune modification, du modèle de crédit initié par le président Fernando Henrique Cardoso en 1996, lors de la création du Programme national d'appui à l'agriculture familiale, PRONAF, et du ministère du Développement agraire nouvellement recréé.
Quelle est l'orientation de ce crédit ? Durant toutes ces 27 années, du gouvernement libéral de FHC, en passant par les gouvernements dits populaires de Lula et Dilma Rousseff, le gouvernement putschiste de Michel Temer et le gouvernement proto-fasciste de Jair Bolsonaro, le crédit facilité pour l'agriculture familiale s'est orienté visant à promouvoir l'utilisation d'intrants chimiques (engrais et pesticides), de semences améliorées (hybrides et transgéniques) pour mieux utiliser les engrais de synthèse et l'utilisation de machines agricoles (tracteurs, moissonneuses).
Ce modèle de production, identique à celui adopté par la grande agro-industrie, répond à un paradigme de production qui recherche un maximum d'artificialisation et de contrôle de l'environnement pour favoriser la monoculture. C'est un modèle dont on sait qu'il n'est pas durable quelle que soit l'échelle à laquelle il est appliqué, mais il est plus risqué pour les agriculteurs familiaux. Dépendant des combustibles fossiles dans toutes ses opérations sur le terrain et dans la production d'intrants et de machines, le modèle est à la merci des prix et de la disponibilité du pétrole et du gaz et du phosphore et de la potasse. Et tous ces intrants sont en train de s'épuiser et, par conséquent, avec des coûts toujours plus élevés.
Le crédit fortement subventionné par l'État a permis à une couche importante, mais très minoritaire, de l'agriculture familiale d'avoir accès à ces intrants et a provoqué une énorme différenciation parmi les bénéficiaires. La partie la plus capitalisée ou la mieux dotée en termes de conditions naturelles de production (sols de meilleure qualité, climat plus favorable, surtout dans la région sud, relief plus plat, surfaces plus grandes) a progressé en termes de volume de production et d'amélioration des revenus. La plupart, cependant, ont eu des difficultés à payer les crédits et beaucoup ont fait faillite, malgré les diverses amnisties et renégociations de dettes accordées par les gouvernements populaires.
Si nous regardons les négociations annuelles entre les organisations d'agriculteurs familiaux (CONTAG, CONTRAF et MST, MPA et MMC) et les gouvernements populaires (Abril Vermelho, Marcha das Margaridas, autres), nous remarquons que le centre des revendications était de plus en plus orienté vers essayer de faire face au problème de l'endettement, sans jamais le résoudre de manière stable. Rappelant que ces gouvernements ont créé une assurance récolte pour couvrir les risques climatiques pour la production. Ces risques sont devenus de plus en plus importants au fil des années, avec des sécheresses plus longues et plus intenses dans la région nord-est et avec l'extension, dans le temps et la rigueur, des épisodes dits de sécheresse dans la région sud. L'instabilité du régime pluviométrique s'aggravait sans limites et il n'y avait ni assurance ni subvention pour réparer les dégâts.
De nombreux analystes soulignent le fait que l'agro-industrie a également été affectée par tous ces facteurs et semble cependant avoir mieux vécu avec eux. Il est bon de noter que l'agro-industrie a reçu encore plus de soutien des gouvernements et que les subventions, la facilitation du crédit et la défiscalisation les ont également favorisées. Mais il y a un autre facteur qui a donné des avantages à l'agro-industrie : le choix de ce qu'il faut produire. L'agro-industrie a centré son activité principalement sur produits marché international ou des produits destinés au marché intérieur à revenu élevé.
Si l'on regarde l'évolution de la production de l'agriculture familiale sur la période indiquée ci-dessus, on constate que la production d'aliments pour le marché intérieur, notamment les aliments dits de base tels que le riz, le haricot, le maïs et le manioc, a baissé systématiquement, alors que la production face à le produits comme le soja et le maïs (pour l'alimentation animale) destinés à l'exportation n'ont fait que croître.
Près de la moitié de tous les crédits distribués par le PRONAF ont été destinés à des projets de production de produits à la fin du gouvernement de Dilma Rousseff, notamment dans la région sud, qui concentre à nouveau l'essentiel des crédits du programme après quelques années de diversification régionale. Les projets des agriculteurs de la région sud sont devenus de plus en plus coûteux, entraînant la création de nouvelles catégories de PRONAF, avec des limites de crédit plus élevées. Quelle est la raison de cette option ? Le risque financier des crédits a conduit ces agriculteurs à choisir des produits à des prix plus élevés et plus stables et, dans les conditions du marché national et international, la produits sont plus rentables.
La deuxième politique la plus importante des gouvernements populaires, en matière d'agriculture familiale, était l'assistance technique et la vulgarisation rurale, ATER. S'appuyant principalement sur les entités d'assistance technique et de vulgarisation rurale des gouvernements des États, l'EMATER, la politique d'assistance technique a convergé pour encourager l'utilisation du paquet technique typique de l'agro-industrie, conformément aux directives de crédit.
Quel est l'effet de ces politiques sur la catégorie des agriculteurs familiaux ? Il a déjà été dit qu'ils étaient favorables à l'inclusion d'une partie de ce secteur dans l'économie de produits, mais quel est l'impact sur les revenus et la pérennité des producteurs ?
Si l'on regarde les résultats des recensements agricoles de 2006 et 2017, on constate que le nombre de familles paysannes a fortement diminué sur la période. Il y a environ 470 10,7 familles de moins, soit 480 % de celles qui existaient dans tout le pays. Cela s'est produit malgré le fait que près de 11 XNUMX familles ont été installées dans le cadre du programme de réforme agraire. Autrement dit, près d'un million de familles ont quitté la campagne en XNUMX ans.
Ces chiffres demandent une explication et même pendant la campagne électorale ou dans la phase de transition entre les gouvernements de Jair Bolsonaro et Lula, personne n'a examiné ces données extrêmement importantes pour évaluer l'effet de l'action gouvernementale sous la responsabilité de la gauche.
Quelle est l'origine géographique de cette lourde évasion des paysans ? Le plus grand nombre venait du Nord-Est, près de 350 16 familles (185 % de l'agriculture familiale totale de la région). De la région du Sud, près de 22 11 (68 %) sont partis. De la région du Sud-Est, 6 XNUMX sont partis. Dans les régions du Nord et du Midwest, le nombre d'agriculteurs familiaux a augmenté, XNUMX XNUMX et XNUMX XNUMX respectivement.
Quelle est la cause de ces évasions ? Il existe un processus connu et étudié de vieillissement de la population rurale, avec des agriculteurs partant à la retraite et sans successeurs. Mais les chiffres cités sont trop élevés pour que cela soit la principale explication. L'évasion dans le Nord-Est est historique et liée à l'impact de plus en plus important de sécheresses de plus en plus longues et intenses. Mais un niveau élevé de défaut de paiement sur les prêts du PRONAF a également été constaté dans la région, ce qui suggère que cela pourrait également avoir été une cause importante. Cependant, le type de prêt qui prévalait dans la région du Nord-Est, connu sous le nom de PRONAF B, n'était pas axé sur la promotion de l'utilisation des intrants chimiques et des semences améliorées, comme dans les régions du Sud et du Sud-Est.
Dans la région du Sud, qui a reçu le plus de crédits du PRONAF, les conseils techniques ont été axés sur les monocultures de soja et de maïs et l'utilisation d'engrais chimiques, de pesticides, de semences transgéniques et de machines agricoles. C'est auprès de ce public et de cette région qu'il convient d'évaluer le programme de crédit, avant tout par les montants dépensés tant en volume total qu'en volume par bénéficiaire. Et l'indication est qu'une bonne partie des agriculteurs qui ont quitté le champ l'ont fait à cause de problèmes financiers.
Pendant la campagne, Lula a adopté la politique de promettre "plus du même", idéalisant les réalisations de son gouvernement, puisque celui de Dilma Rousseff a été mal évalué. Cela a fonctionné électoralement, mais l'équipe de transition qui s'est occupée du thème de l'agriculture familiale a adopté un changement important par rapport aux temps passés : l'objectif du nouveau ministère du Développement agraire est devenu la promotion de l'agroécologie comme stratégie pour donner une durabilité à la production de cette catégorie.
Sans évaluation des politiques appliquées dans le passé, cette décision en faveur de l'agroécologie implique une critique implicite des gouvernements de Lula, puisque chez eux, comme dans ceux de Dilma Rousseff, la promotion des pratiques agro-industrielles en vue de leur adoption largement dominée par l'agriculture familiale. Les mesures de soutien à la production agroécologique étaient résiduelles.
Ce que l'équipe de transition n'a pas fait, c'est discuter de la manière de concevoir des politiques de crédit, d'assistance technique et de vulgarisation rurale, d'assurance et d'accès au marché pour atteindre l'objectif défini. L'expérience montre que les mesures plutôt marginales adoptées par les gouvernements passés pour favoriser l'agroécologie ont rencontré de nombreux problèmes. Les crédits agroécologie, semi-aride et forestier du PRONAF étaient mal formulés et avaient très peu d'accès ; Les appels à l'assistance technique et à la vulgarisation rurale pour financer des projets de promotion de l'agroécologie ont également rencontré d'énormes problèmes de formulation et d'exécution. Les achats de la CONAB (PAA, Food Acquisition Program) privilégiant les produits agroécologiques ont eu de meilleurs résultats, mais les montants étaient faibles et n'ont profité qu'à peu d'agriculteurs.
Le nouveau ministère du Développement agraire a des difficultés à mener à bien cette révision de la politique. En premier lieu, parce qu'il est devenu courant pour les gouvernements populaires d'écarter toute critique des actions du gouvernement. Les bras de fer entre les membres du Conseil du Ministère du Développement Agraire (CONDRAF) et les techniciens et directeurs de ce ministère ont été constants et ont donné lieu à au moins un affrontement public à l'occasion de la première conférence nationale sur l'assistance technique et la vulgarisation rurale, en Gouvernement de Dilma Rousseff, avec Pepe Vargas comme ministre.
Le programme de crédit a été protégé par le ministère du Développement agraire, qui a réussi à empêcher la formation d'un comité de suivi/évaluation de la politique au CONDRAF pendant 13 ans. Ce n'est qu'à la sortie du gouvernement Dilma que nous avons réussi à créer un groupe de travail pour évaluer cette politique, soutenu par le ministre Patrus Ananias. Ce GT a réuni une dizaine de chercheurs d'universités du nord-est, du sud-est et du sud, des techniciens d'ONG, des agents financiers et des responsables gouvernementaux. Cela n'a pas duré longtemps. Le coup d'État contre Dilma Rousseff a tué cette initiative à ses débuts.
Deuxièmement, le nouveau ministère du Développement agraire est composé d'un petit groupe de techniciens, loin du nombre de personnes qui y travaillaient lors de sa suppression par Michel Temer. Ce qui est pire, c'est que je n'ai pu identifier, parmi ceux qui sont actuellement en charge de ce ministère, aucun des membres des équipes qui y travaillaient au temps de Lula I et II et de Dilma I et I/3 . Aujourd'hui, dans l'équipe actuelle, il n'y a pas de souvenir vivant des expériences, réussies ou ratées, des périodes précédentes.
De toutes les politiques en faveur de l'agriculture familiale, celle qui a eu le plus d'impact et la plus longue a été celle du crédit. Il a été conçu et dirigé par un technicien hautement compétent, João Luiz Guadagnin, du gouvernement FHC jusqu'à la chute de Dilma. C'est le seul programme que Michel Temer et Jair Bolsonaro ont poursuivi, promouvant des techniciens qui y travaillaient déjà. Et ce programme, avec toutes ses idées fausses, se poursuit dans ce gouvernement, sans aucune évaluation critique. Je me demande comment le MST, acteur important du lancement du plan de culture Planalto, a accueilli cette « nouvelle » proposition. Depuis le gouvernement de Dilma Rousseff, le MST est devenu un défenseur cohérent et incisif de l'agroécologie, tout comme CONTRAF et CONTAG, bien que ces deux derniers soient moins convaincus de cette proposition, du moins en tant que proposition universelle.
La même critique peut être faite au deuxième des programmes les plus importants de l'ancien ou du nouveau ministère du développement agraire : l'assistance technique et la vulgarisation rurale. Les nouveaux appels à projets d'assistance technique ont répété pratiquement tous les vices et erreurs des appels précédents, en 2010/2016.
Le besoin d'une planification rigoureuse basée sur un examen des politiques passées et de leurs effets est pressant ou nous verrons une répétition des résultats passés. À mon avis, il ne faut pas seulement discuter de chacun de ces programmes, mais de la propre approche du gouvernement pour favoriser le développement de l'agriculture familiale.
En effet, il n'est pas nouveau que je compare les méthodes et pratiques des projets de promotion du développement de l'agriculture familiale par les entités onusiennes, telles que la FAO et le PNUD, et celles adoptées par les gouvernements populaires. Au Brésil, les initiatives de soutien à la production se déclinent en plusieurs politiques différentes (crédit, assistance technique et vulgarisation rurale, achats publics, accès aux marchés, transformation, assurance, recherche). Dans les programmes de développement que j'ai suivis en Afrique, toutes ces politiques étaient intégrées dans chacun des projets, avec un budget unique géré harmonieusement.
En pratique, la différence se traduit (ici) par la nécessité pour chaque entité qui travaille avec un public défini d'agriculteurs de formuler des projets pour accéder aux ressources dont elle a besoin : un projet d'assistance technique et de vulgarisation rurale, des centaines de projets individuels pour chaque agriculteur accéder au crédit, des centaines d'autres pour accéder au PAA, et il n'y a pas de ressources pour des projets impliquant une recherche participative ou pour faciliter l'intégration avec des entités telles que l'EMBRAPA ou des équivalents étatiques. A cette dispersion des ressources entraînant d'énormes difficultés de fonctionnement pour les équipes de support, s'ajoutent des incohérences dans l'orientation de chacune des politiques.
Le modèle actuel de politiques séparées fonctionne pour la promotion des modèles de production conventionnels, mais ils sont totalement inefficaces pour la promotion de la production agroécologique.
Si un effort intense n'est pas fait pour évaluer les politiques et les mécanismes de financement pour la promotion de la transition agroécologique, nous assisterons à la répétition des problèmes déjà rencontrés par l'agriculture familiale au cours des trois dernières décennies. Plus de la même chose n'est pas une solution.
*Jean Marc von der Weid est un ancien président de l'UNE (1969-71). Fondateur de l'organisation non gouvernementale Agriculture Familiale et Agroécologie (ASTA).
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