Par DANILO JORGE VIERA*

Le modèle actuel de politique budgétaire dans le pays contribue, dans une large mesure, à la progression de la pandémie

Un consensus s'est établi autour du Covid-19, formant une compréhension parmi les économistes et les décideurs publics quant à la nécessité d'actions gouvernementales globales et incisives pour atténuer et contrer ses effets sanitaires, sociaux et économiques, reconnus comme de grande extension et relativement longs. La position prise par le Fonds monétaire international (FMI) face aux défis mondiaux liés à la pandémie est emblématique en ce sens qu'elle indique cette rare et difficile convergence. Pour l'institution multilatérale, si zélée à défendre les marchés déréglementés, la crise pandémique que connaît le monde est la pire depuis la Grande Dépression des années 1930 et, par conséquent, exigera des réponses exceptionnelles et à grande échelle des États nationaux.

Dans son dernier rapport sur les perspectives économiques mondiales, publié en avril, le FMI estimait une baisse de -3,0 % du PIB mondial cette année. Selon les projections, la pandémie entraînera une contraction d'environ 9 2021 milliards de dollars américains de l'économie mondiale d'ici XNUMX, ce qui entraînera des pertes équivalentes au PIB combiné de l'Allemagne et du Japon. Face à l'ampleur que prend la crise pandémique, le FMI – ainsi que d'autres institutions faisant partie de la gouvernance mondiale – prônent des changements d'orientation de la politique économique dominante, en particulier de la politique budgétaire, qui doit être gérée avec le objectif de renforcer les services de santé des systèmes, ainsi que d'amortir les impacts du ralentissement économique sur le produit, l'emploi et le revenu familial. En outre, la politique budgétaire doit être orientée vers la stimulation de la demande effective, dans le but non seulement d'atténuer les tendances récessives, mais également d'établir à l'avance des bases plus prometteuses afin que la reprise économique post-pandémique puisse être plus rapide.

De ce point de vue, la santé budgétaire en tant que paramètre principal de la gestion budgétaire n'a pas été abandonnée, mais est passée circonstanciellement au second plan, notamment parce que, selon le FMI, la détérioration des comptes publics sera inévitable cette année, atteignant des proportions mondiales. Selon les estimations, le déficit budgétaire consolidé du secteur public en 2020 atteindra 9,9 % du PIB mondial, soit plus du triple de la moyenne annuelle de 3,2 % observée depuis 2012 – le début de la série statistique. Dans le cas du Brésil, les projections du FMI prévoient une contraction du PIB de -5,3 % et un déficit budgétaire consolidé de 9,3 % du PIB en 2020.

Politique fiscale au Brésil

Dans ce contexte transformé de crise, l'attention est attirée sur le comportement des responsables de la politique budgétaire brésilienne, qui semblent inconscients des changements rapides en cours et persistent dans les mêmes lignes d'action qu'avant le déclenchement de la pandémie, rendant la gestion budgétaire et financière restent sous l'orientation principale d'assurer une trajectoire de la dette publique qui soit considérée comme soutenable en termes intertemporels. Ainsi, même en pleine pandémie, la politique budgétaire brésilienne conserve sa quasi-unique priorité, qui est de défendre la solvabilité et de garantir la liquidité de la dette publique, en générant des résultats primaires compatibles avec cet objectif fondamental.

Les rapports d'exécution budgétaire pour les deux deuxièmes mois de l'année, moment initial de l'avancée de la pandémie dans le pays, montrent qu'en général, les gouvernements fédéral et infranationaux avaient comme stratégie principale l'atténuation des impacts de la crise sur leur des finances, qui étaient déjà en déséquilibre, laissant en toile de fond les actions pour faire face aux effets sanitaires, sociaux et économiques du Covid-19.

gouvernement central

Cette moindre importance accordée à la pandémie dans le cadre de la politique budgétaire peut être déduite de l'évolution de certains indicateurs budgétaires de l'État. Il convient de noter, dans un premier temps, que sur le déficit primaire de 114 milliards de R$ comptabilisé par le gouvernement central au cours des deux deuxièmes mois, 81,5 % ont été générés en avril, un mois après le déclenchement de la crise pandémique dans le pays, indiquant la lenteur de l'exécutif fédéral à transmettre les mesures d'urgence nécessaires pour faire face au Covid-19.

En fait, les informations disponibles montrent que, seulement en avril, le gouvernement central a augmenté à un rythme plus rapide ses dépenses pour faire face à la pandémie. Les dépenses de coûts ont augmenté de près de 43 milliards de R$, principalement grâce à l'ouverture de crédits extraordinaires pour financer diverses actions (93 %) et à l'expansion du budget du ministère de la Santé (7 %). Contradictoirement, les investissements ont été réduits de -1,8%, reculant même d'environ -54% par rapport à ce qui était appliqué en avril 2019.

Un aspect important à souligner concerne les facteurs conditionnant la détérioration budgétaire accentuée de l'administration centrale. L'aggravation du déséquilibre des comptes publics fédéraux ne peut être entièrement attribuée aux dépenses extraordinaires engagées pour faire face à la pandémie. Les données disponibles montrent que les déséquilibres budgétaires du gouvernement central au cours de l'exercice en cours ont commencé à devenir explicites en février, avant, cependant, le déclenchement de la crise pandémique et la réaction tardive de l'exécutif aux nouvelles conditions sanitaires et économiques défavorables auxquelles le pays a commencé à faire face. . . En outre, la détérioration budgétaire entre janvier et février, équivalant à une perte du résultat primaire de 70 milliards de reais, a été pratiquement la même que celle constatée entre mars et avril, qui était de 71,7 milliards de reais.

gouvernements infranationaux

De la part des gouvernements infranationaux, la principale stratégie qui a prévalu en matière de gestion budgétaire a consisté à mettre en œuvre des mesures pour compenser la baisse des recettes, en réduisant et en prévoyant les dépenses, comme l'indique une analyse de l'exécution budgétaire d'un échantillon composé de 21 capitales et 25 États – ces deux échantillons correspondent respectivement à 86 % de la population résidant dans les capitales et à 98 % de la population brésilienne.

Confrontés à une baisse de -27,4 % du recouvrement des impôts au cours des deux deuxièmes mois par rapport aux deux mois précédents, principalement en raison de la perte importante de revenus de l'ICMS (-12,6 %), les gouvernements des États ont réduit leurs dépenses primaires de près de 80 milliards de reais, soit une baisse de -39,4% sur la période de référence. Les autres charges courantes et de capital (OCC) ont été réduites de -21,8%. Avec cet ajustement budgétaire prématuré en pleine pandémie, les gouverneurs ont réussi à réduire le déficit primaire de 53,1 milliards BRL à 2,9 milliards BRL entre les deux premiers mois de l'année.

La même orientation stratégique dominait la politique fiscale des mairies des capitales. En réaction à la baisse de -35,2% des recettes fiscales au deuxième deux mois par rapport aux deux mois précédents, principalement déterminée par le recul de la collecte de l'ISS et de l'ITBI (étant donné que la baisse de l'IPTU est largement saisonnière), ce groupe de les communes ont réduit leurs dépenses primaires de -65,1%, à travers une contraction de -64,4% en OCC. Ainsi, le déficit primaire de 24,1 milliards de R$ enregistré entre janvier et février s'est transformé en un excédent de 4,7 milliards de R$ au cours des deux derniers mois, ce qui signifie un ajustement substantiel de 19,3 milliards de R$ dans la structure des dépenses des capitaux, à un rythme moment où ces grands centres urbains, pour la plupart, vivaient l'aggravation de la pandémie.

défi fédéral

Avec des courbes croissantes de contamination et de décès causées par le Covid-19, qui progresse, aggravant également les conditions économiques et sociales du pays, comme l'indique la forte augmentation du chômage, ce schéma de politique budgétaire mis en œuvre au Brésil devient insoutenable et pointe vers le besoin urgent de changements, avec l'adoption d'autres orientations et priorités budgétaires, visant à renforcer le système de santé publique ; aux actions qui permettent d'augmenter socialement le respect de l'isolement ; la préservation des revenus et de l'emploi, et le maintien de la demande globale, entre autres initiatives.

Compte tenu des orientations politiques et idéologiques qui prévalent au niveau fédéral, antagonistes à une action efficace, coordonnée et incisive du secteur étatique pour atténuer et contrer les effets de la pandémie, il appartiendra aux gouvernements infranationaux de modifier la politique budgétaire afin de pour atténuer et inverser la progression des dommages humanitaires, sociaux et économiques produits par le Covid-19.

La loi complémentaire n° 173, sanctionnée avec beaucoup de retard le 27 mai, près d'un mois après son approbation par le Congrès national, établit les conditions normatives de ce changement nécessaire et incontournable de la politique budgétaire. En plus d'envisager une aide financière fédérale de 60 milliards de BRL pour les États et les municipalités, la LC 173/2020 modifie plusieurs dispositions de la LC 101/2000, la loi sur la responsabilité fiscale (LRF), organisant une nouvelle institution fiscale de nature extraordinaire, qui ouvre un espace budgétaire d'urgence pour une action plus large des entités infranationales face à la crise pandémique actuelle.

Nouvelle institutionnalité budgétaire

Il convient de noter que la LRF contient des dispositions qui assouplissent certaines interdictions et contrôles sur la gestion budgétaire dans des circonstances exceptionnelles : à la fois en situation de calamité publique (article 65) et de récession économique prolongée (article 66). En cas de calamité publique, tant qu'elle est reconnue par le Congrès national (lorsqu'elle est décrétée par l'Union) ou par les Assemblées législatives (si décrétée par les gouverneurs et les maires), les dispositions et délais de renouvellement des dépenses de personnel et dette consolidée dans les limites fixées par la loi. Le respect des résultats budgétaires et l'obligation de limiter les dépenses pour atteindre ces objectifs budgétaires sont également supprimés. Dans une situation récessive, caractérisée par une croissance économique faible ou négative pendant une période égale ou supérieure à quatre trimestres, les délais liés à l'élimination des surcoûts de personnel et de la dette consolidée sont doublés.

Les préceptes définis à l'article 65 de la LRF ont poussé de nombreux gouverneurs et maires à décréter, en mars et avril de cette année, l'état de calamité publique dans leurs États et municipalités, dans le but de permettre des actions pour faire face à la pandémie. Bien qu'ils rendent la gestion budgétaire plus flexible, ces instruments de la LRF sont insuffisants pour créer l'espace budgétaire nécessaire pour mener à bien les actions que la crise pandémique exige. Les dispositifs institués par la LC 173/2020 sont venus combler ces lacunes et ont modifié l'institutionnalité budgétaire actuelle du pays, bien qu'exceptionnellement et temporairement, en fournissant aux gouverneurs et aux maires les mécanismes réglementaires nécessaires pour mener à bien les dépenses de déficit élargies essentielles pour garantir des mesures d'atténuation efficaces. et des mesures de compensation des impacts économiques et sociaux de la crise pandémique.

Avec une validité exclusive pour l'exercice 2020, le programme fédérateur de lutte contre la pandémie établi par la LC 173/2020 est structuré, fondamentalement, en trois domaines principaux :

1. Périmètre financier : les obligations financières sont atténuées, du fait de la suspension du paiement des prestations liées aux dettes contractées auprès de l'Union et des opérations de crédit internes et externes.
2. Périmètre fiscal : limites, interdictions, restrictions, délais et modalités d'exécution des dépenses (hors dépenses de personnel) ; la modification et la contractualisation des opérations de crédit, et l'utilisation des encours à payer sont suspendues, ouvrant un espace budgétaire pour l'accueil de dépenses accrues.
3. Champ d'application budgétaire : Les restrictions budgétaires sont également atténuées par l'apport de ressources fournies par l'aide financière fournie par l'Union.

Les principaux instruments normatifs qui permettent l'effectivité de ces trois fronts financier, fiscal et budgétaire du programme sont les suivants :

1. Suspension des dettes contractuelles signées avec le gouvernement fédéral en vertu des lois 9.496/1997, MP 2.185-35/2001 et MP 2.192-70/2001, qui remontent respectivement au refinancement des dettes de l'État et des municipalités et à la restructuration (privatisation et assainissement) des banques de l'État, processus menés dans le cadre du Plan Real. Ces dettes représentent les stocks de passif les plus élevés détenus par les États et les municipalités. A titre illustratif, il convient de noter que la dette nette des États a terminé l'année 2019 à 709,7 milliards BRL, dont 556,3 milliards BRL (78%) correspondaient à des passifs renégociés par la loi 9.496/1997. Dans le cas des municipalités, la dette nette au cours de la même période s'élevait à 64,1 milliards de reais, dont 30,1 milliards de reais (47 %) concernaient des dettes liées au MP 2.185-35/2001. En outre, les obligations des municipalités avec la dette renégociée avec l'Union relative aux cotisations de sécurité sociale ont été suspendues (loi n° 13.485/2017). Avec l'interruption du paiement des services découlant de ces passifs, l'Union est empêchée d'exécuter les garanties contractuelles desdites dettes jusqu'à la fin de 2020, qui sont constituées par les recettes de l'État et des municipalités. Les ressources liées à ces obligations impayées devraient de préférence être affectées à des actions de lutte contre la pandémie. Les obligations dont le paiement a été suspendu ne seront incorporées dans l'encours de la dette de l'État et des municipalités qu'en janvier 2022, date à laquelle elles seront à nouveau régulièrement payées pour la durée restante des engagements respectifs.
2. Les opérations de crédit internes et externes conclues avec les banques et les institutions multilatérales pourront être modifiées de sorte que les paiements des services prévus pour 2020 soient suspendus.
3. Au cours de l'exercice 2020, les contrats de dette garantis par la STN datés d'avant le 1er mars 2020 et qui ont fait l'objet d'une restructuration pourront être titrisés dans le système financier national - c'est-à-dire : refinancés auprès des banques.
4. Les levées de fonds sont autorisées par anticipation de recettes fiscales ou contributives dont le fait générateur n'est pas encore survenu, y compris les sociétés dont la Puissance Publique détient directement ou indirectement la majorité du capital social avec droit de vote. Dans ces sociétés, l'encaissement anticipé d'autres types de sommes, en plus des impôts et cotisations, est également autorisé.
5. Sont également autorisées la prise directe d'engagement et la reconnaissance de dette ou opération similaire auprès des fournisseurs, par émission, acceptation ou aval d'un titre de crédit.
6. Les opérations de crédit entre entités fédérales sont autorisées, directement ou indirectement, par l'intermédiaire d'un fonds, d'une autarcie, d'une fondation ou d'une société d'État dépendante.
7. Les limites, conditions et autres restrictions pour les modifications et la conclusion d'opérations de crédit sont suspendues.
8. Les paiements pour le refinancement des dettes municipales auprès de la Sécurité sociale sont suspendus.
9. Le recouvrement des cotisations patronales de sécurité sociale par les mairies pour leurs propres régimes de sécurité sociale est suspendu, sous réserve d'une autorisation donnée par la loi communale.
10. La concession ou l'application d'un avantage ou d'une incitation fiscale, basée sur la renonciation à des recettes, peut être faite sans observer ses effets sur l'objectif de résultat fiscal, et toute augmentation compensatoire des recettes n'est plus nécessaire.
11. L'augmentation des dépenses n'a plus besoin d'être faite en respectant son adéquation budgétaire et financière avec la LOA ni sa compatibilité avec la LDO et les plans pluriannuels. Ainsi, les dépenses ne doivent pas nécessairement être couvertes par un crédit et disposent d'une dotation spécifique et suffisante, qui peut dépasser les limites budgétaires établies pour l'exercice en cours.
12. La création d'une dépense continue (qui dépasse une période de plus de deux ans) n'a pas besoin d'identifier sa source de financement, encore moins d'observer ses effets sur les objectifs budgétaires et/ou de s'accompagner d'une augmentation compensatoire des revenus de manière permanente.
13. L'engagement de dépenses à effet financier dans les années futures est autorisé dans les deux derniers trimestres du mandat.
14. Établit une aide financière aux États et aux municipalités fournie par l'Union, d'un montant de 60 milliards de R$, répartis comme suit : 1) 10 milliards de R$ - investissement dans les domaines de la santé et de l'assistance sociale, dont 7 milliards de R$ pour l'État gouvernements et R $ 3 milliards aux mairies ; 2) 50 milliards BRL, dont 30 milliards BRL pour les gouvernements des États et 20 milliards BRL pour les mairies. L'aide financière sera versée en quatre versements égaux jusqu'en décembre 2020.

En bref, la LC 173/2020, plus que d'établir une aide financière aux entités infranationales à un moment critique de manque de ressources budgétaires, crée une nouvelle institutionnalité budgétaire dans le pays, fournissant des conditions normatives aux gouverneurs et aux maires pour exécuter des dépenses déficitaires accrues, cruciales pour permettre la mise en œuvre d'actions incisives et globales nécessaires pour faire face efficacement aux effets économiques, sociaux et sanitaires de la crise pandémique. En effet, les 14 points énumérés ci-dessus ouvrent un espace fiscal pour accueillir des dépenses plus importantes des États et des communes au-delà des conditions de financement données par des ressources d'origine strictement fiscale, considérant qu'ils impliquent les principales évolutions suivantes :

1. Ils réduisent les contraintes budgétaires en réorientant les revenus précédemment engagés dans les dépenses financières liées à la dette pour financer d'autres dépenses non financières (rubriques 1, 2, 8 et 9).
2. Ils élargissent les possibilités de lever des fonds auprès de tiers, par des opérations de crédit auprès des banques, des entreprises publiques, d'autres entités fédératives et des fournisseurs (3, 4, 5, 6 et 7).
3. Ils élargissent les possibilités d'utiliser les impôts pour accorder des incitations et des avantages fiscaux (10).
4. Ils permettent l'expansion des dépenses au-delà des limites budgétaires établies (11 et 12).
5. Ils permettent une utilisation élargie des soldes impayés (13)
6. Ils injectent de nouvelles ressources dans le budget par le biais de transferts intergouvernementaux (14).

commentaires finaux

L'analyse des politiques budgétaires adoptées par les gouvernements central et infranationaux a permis de vérifier que, même dans le contexte difficile et exceptionnel de la pandémie, les paramètres appliqués dans la gestion des finances publiques n'ont pas changé, maintenant l'orientation vers l'équilibre budgétaire avant à la crise. En vertu de cette ligne directrice, les actions pour faire face aux effets sanitaires, sociaux et économiques du Covid-19 étaient subordonnées aux conditions de financement données principalement par les bases fiscales, dont le retrait en début d'année, provoqué par l'avancée de la situation pandémique elle-même, a fini par restreindre les mesures d'atténuation et de compensation des impacts de la crise.

Ainsi, il est possible de dire que ce modèle actuel de politique budgétaire dans le pays contribue, dans une large mesure, à l'avancement de la pandémie, étant donné que les actions adoptées, bien qu'elles puissent aller dans la bonne direction, deviennent structurellement restreintes, ce qui implique dans les lacunes et les faiblesses.

En raison des dommages humanitaires, sociaux et économiques croissants que l'avancée du Covid-19 produit dans le pays, il est décisif et urgent de changer ce schéma de politique budgétaire, incompatible avec l'extension de la crise en plein développement. Le gouvernement fédéral a déjà démontré son incompétence, son incapacité et, plus que cela, sa réticence et son inertie à faire face à la crise pandémique, laissant aux gouverneurs et aux maires la tâche de diriger les initiatives nationales de lutte contre le Covid-19.

La LC 173/2020 fournit aux gouvernements infranationaux des instruments budgétaires plus larges, qui permettent l'exécution de dépenses déficitaires accrues et, par conséquent, un espace budgétaire ouvert pour prendre en charge les actions qui peuvent être nécessaires pour faire face aux effets sanitaires, sociaux et économiques de la crise pandémique. Les conditions institutionnelles d'une politique budgétaire différente sont réunies, rendant injustifiables les décisions gouvernementales guidées par des principes stricts d'austérité budgétaire.

*Danilo Jorge Viera est titulaire d'un doctorat en économie appliquée de l'IE-UNICAMP.