Par LÉONARD AVRITZER & WAGNER ROMÃO*
Pour la reconstruction de la politique de participation sociale dans le gouvernement Lula : arguments et propositions
La réorganisation des politiques participatives dans le troisième mandat du président Lula n'est pas seulement une nécessité liée à l'orientation politique du Parti des travailleurs. C'est une exigence politique compte tenu des manières non publiques et anti-citoyennes d'organiser le budget public ces derniers temps. Le gouvernement de Jair Bolsonaro (et de Michel Temer, dans une moindre mesure) a interrompu un processus progressif de reconnaissance de la participation sociale comme élément stratégique du rôle de l'État brésilien dans sa relation avec la société.
Nous avons vu les conseils nationaux être déformés et éteints et les conférences de politique publique – qui rassemblaient des millions de personnes pendant la période Lula et Dilma – être interrompues. Le « budget secret » est l'aboutissement des manœuvres anti-républicaines du parlement brésilien. Jair Bolsonaro ne parlait qu'aux secteurs de la société qui étaient d'accord avec lui, notamment dans le monde des affaires et religieux.
Sensible à la nécessité de retrouver un gouvernement démocratique et populaire, le président Lula a abordé à plusieurs reprises la participation et le dialogue avec la société au cours de sa campagne électorale victorieuse : un budget national participatif par opposition au « budget secret » ; la reprise des conférences nationales sur les politiques publiques, plus grande marque de participation sociale de son gouvernement ; la construction d'un gouvernement large, en dialogue avec l'ensemble de la société brésilienne.
Nous comprenons que le moment de transition doit être un moment de réflexion et de préparation pour les tâches qui nous incombent au cours des quatre prochaines années. Dans cette contribution au renouvellement de la politique de participation sociale dans le gouvernement Lula, nous aborderons six points : (i) la création d'un secrétariat au sein de l'organe d'articulation politique du Gouvernement fédéral qui structure la participation sociale, la relation avec les mouvements sociaux et les différentes formes de politiques participatives ; (ii) la recomposition des conseils nationaux des politiques publiques, après le séisme qui les a frappés avec le décret 9.759/2019 ; (iii) la reprise des conférences nationales de politiques publiques, dont la plupart ont été désactivées dans la période actuelle ; (iv) le débat sur le budget national participatif, proposé par Lula comme une opposition au « budget secret » ; (v) l'inclusion des mouvements sociaux dans la formulation et la mise en œuvre des politiques publiques, comme élément mobilisateur et articulateur d'un projet de société démocratique et populaire ; et (vi) l'importance que les actions participatives constituent un principe de gouvernement ouvert dans tous les secrétariats et ministères, dans un travail continu de co-création entre la société civile et le gouvernement, pour des politiques publiques plus démocratiques.
Ensuite, nous détaillerons nos points.
Une structure de participation au Secrétariat Général de la Présidence de la République
La première question pertinente à discuter dans une réorganisation des processus participatifs est la création d'une place au sein du gouvernement fédéral qui puisse effectivement coordonner les différentes actions liées à la réorganisation des conseils nationaux, la relation avec les mouvements sociaux, la formation d'une bureaucratie capable de gérer efficacement la participation, en plus d'élaborer une proposition de budget national participatif. A notre avis, ce lieu de structuration administrative des actions participatives devrait être au Secrétariat Général de la Présidence avec la réorganisation d'un Secrétariat National à la Participation Sociale.
Le premier gouvernement Lula l'a fait dès son entrée en fonction avec la mesure provisoire n° 103, du 1er janvier 2003, qui était chargée, entre autres attributions, « d'assister directement et immédiatement le président de la République dans l'exercice de ses attributions ». , en particulier dans la relation et l'articulation avec les entités de la société civile et dans la création et la mise en œuvre d'instruments de consultation et de participation populaire dans l'intérêt du pouvoir exécutif ».
La mesure provisoire 103 a promu bien plus qu'une réorganisation gouvernementale : elle a forgé un concept de gouvernement qui a placé l'organisation de processus participatifs dans le champ de ses principales structures de gestion, situées directement dans le palais du Planalto. Dans ce cas, notre proposition est que le Secrétariat général de la Présidence ait un rôle élargi.
Outre le rôle central d'articulation avec la société civile et les mouvements sociaux - exercé dans les gouvernements PT par le Secrétariat national à l'articulation sociale - et les nouvelles tâches que nous proposerons ci-dessous, il est urgent de recomposer les conseils nationaux et de les pérenniser. comme lieu délibératif de l'administration fédérale, et aussi la reprise des conférences nationales. Il est important que le Secrétariat général de la Présidence assume ce rôle de coordination, en dialogue avec les secrétariats et ministères respectifs, toujours dans les premiers jours de 2023.
Proposition 1 : reprendre le rôle du Secrétariat général de la Présidence de la République comme articulateur de la relation avec la société civile et les mouvements sociaux, participation aux termes de la mesure provisoire 103/2003, en y ajoutant la tâche de réorganiser les conseils nationaux des politiques publiques et conférences.
La recomposition des conseils nationaux des politiques publiques
Les conseils nationaux sont un élément essentiel de la relation entre la participation et l'élaboration des politiques publiques au Brésil, instituée par la Constitution de 1988. Bien que la Constitution ait établi une dynamique participative dans tous les domaines de la politique publique, elle a également déterminé des domaines clés qui se démarqueraient dans le organisation des politiques publiques à l'époque de la Nouvelle République. Parmi ces domaines, il convient de mentionner les trois dans lesquels des conseils nationaux ont été immédiatement mis en place : la santé, l'assistance sociale et l'enfance et l'adolescence.
Dès 1994, les gouvernements FHC et Lula ont mis en place une politique d'élargissement des conseils nationaux, dans les domaines les plus divers de la politique publique. Il y avait 19 conseils créés par FHC et 41 créés par Lula. Avec cette nouvelle politique, d'élargissement de la participation et d'intégration d'acteurs de la société civile ou de professionnels de ces domaines, dans le processus d'élaboration des politiques publiques, il y a eu une énorme avancée dans la relation avec la société civile dans le gouvernement. Cette relation, qui a fini par élargir les conférences nationales elles-mêmes, a été fondamentale pour le nouveau pacte autour des politiques sociales qui existait dans la première décennie de ce siècle.
Depuis 2016, avec Michel Temer, et plus fortement depuis 2019, avec Jair Bolsonaro, des changements ont été opérés qui ont fortement réduit la participation des acteurs de la société civile à l'élaboration des politiques publiques au Brésil. Carla Bezerra, Maira Rodrigues et Wagner Romão (2022) ont montré qu'il y avait peu de conseils dont la structure restait inchangée. Dans la plupart d'entre eux, en particulier ceux de grande importance, tels que le Conseil national de l'environnement et le Conseil national d'assistance sociale, des interventions fortes ont été faites afin de réduire la participation des acteurs de la société civile à l'élaboration de ces politiques publiques.
La politique participative dans le nouveau gouvernement Lula devrait fortement revoir les limites imposées par Bolsonaro, soit par le décret 9759/2019, soit par des politiques spécifiques pour certains domaines, comme l'environnement. Il sera nécessaire d'établir une action législative forte pour l'approbation des lois qui garantissent la représentation démocratique dans les conseils.
Proposition 2 : revoir, dans les 90 premiers jours du gouvernement, la législation qui empêche ou réduit la participation de la société civile aux conseils nationaux de politique publique. Reprendre immédiatement le Conseil National de Sécurité Alimentaire et le Conseil National des Peuples Autochtones. Rétablissement de la composition originelle du Conseil National de l'Environnement.
ROrganisation et renforcement des conférences nationales
La plupart des conférences ont été désactivées par le gouvernement de Jair Bolsonaro, mais dans certains domaines plus institutionnalisés, comme la santé, elles ont survécu, grâce à la force de la législation participative approuvée lors de la redémocratisation. Les conférences nationales ont représenté la politique participative la plus importante de la première décennie de ce siècle. Les conférences ont des caractéristiques qui expriment des politiques participatives avec une plus grande intensité de participation, car elles ont des étapes au niveau local, étatique et national.
Ils remplissent des rôles très importants qui doivent être rapidement récupérés par le prochain gouvernement. Premièrement, la mobilisation de la population au niveau local autour de politiques publiques pertinentes capables de mobiliser efficacement la population autour de ses préférences. D'autre part, l'étape la plus importante des conférences nationales a été les étapes d'État. C'est l'étape où les différentes décisions qui ont été prises au niveau local sont convenues ou inversées et préparent les délégués pour l'étape nationale.
L'étape nationale des conférences est extrêmement pertinente car, en même temps, dans laquelle elle amène les acteurs sociaux à Brasilia et s'accorde sur les préférences dans le domaine des politiques publiques entre le gouvernement et la société civile, elle souligne également les préférences du gouvernement à le pouvoir législatif lui-même, créant les conditions pour soumettre de nouvelles propositions. Les conférences nationales du gouvernement Lula ont eu la grande vertu de permettre la participation de plus de six millions de personnes, aux différentes étapes des conférences nationales et d'amener les acteurs sociaux à Brasilia dans le but de s'accorder sur ces propositions.
Pour la reprise rapide des conférences nationales, une plus grande uniformisation par le Secrétariat général de la Présidence de ses objectifs est nécessaire. Autrement dit, les conférences nationales doivent avoir des priorités très claires, comme cela s'est produit dans certaines conférences et pas dans d'autres, et en même temps, elles doivent indiquer des engagements et indiquer au gouvernement quelles sont les priorités d'un certain programme législatif, dans chaque des domaines des politiques sociales. Il est important qu'ils progressent aussi dans le suivi de leurs orientations au sein même du gouvernement fédéral, ce qui est très important pour renforcer leur légitimité et leur crédibilité.
Proposition 3 : Le Secrétariat général devrait s'organiser pour reprendre les conférences nationales dès le mois de juin avec une plus grande standardisation des priorités dans leur format, en concertation et en articulation avec les secrétariats et ministères spécifiques de chaque secteur de politique publique.
Le débat budgétaireaction participative national
Le budget participatif (BP) était la politique participative la plus importante au Brésil entre les années 2000 et 2012. Il s'agissait essentiellement d'une politique municipale qui s'est progressivement étendue de 13 villes à 103, puis à plus de 200, atteignant près de 400 villes. Cependant, la dynamique du BP a rendu difficile son extension au niveau national pour deux raisons principales : premièrement, le manque d'institutionnalisation juridique, et deuxièmement, une forte dépendance à l'égard des orientations de l'exécutif local. Il se trouve donc que la politique participative la plus pertinente en termes de gouvernements PT au niveau fédéral entre 2003 et 2016 était les conférences nationales.
Le budget secret, c'est-à-dire les amendements du rapporteur qui transfèrent des ressources à la base des députés sans aucune publicité et qui rompent avec un schéma de citoyenneté dans la répartition des ressources publiques, ouvre l'opportunité d'une tentative de budget national participatif. Pour autant, nous devons nous demander plus en profondeur quelles sont les perspectives d'un budget participatif national, ou s'il s'agit en fait d'une politique locale de budget participatif basée sur des ressources fédérales. Nous comprenons que le budget national participatif a une chance de devenir effectif s'il est en fait un substitut au budget secret, ou du moins un moyen de faire connaître ce budget, comme le propose le Réseau démocratie et participation.
En ce sens, la proposition nationale de budget participatif semble être plus proche de l'expérience péruvienne, parmi les rares expériences internationales de budget participatif au niveau national. Le budget national participatif au Pérou a été mis en œuvre, après le gouvernement Fujimori, sur la base de transferts fédéraux aux municipalités qui avaient pour contrepartie l'élaboration d'un processus participatif.
Certains éléments peuvent également dynamiser ce budget participatif au niveau local, le transformant en une expérience à la fois locale et étatique. Dans ce cas, on pourrait penser à un processus très similaire à celui des conférences nationales, où après une série de réunions municipales, il y aurait des réunions d'État qui décideraient des priorités pour certains grands travaux de l'État. En ce sens, nous pensons que cette proposition semble être la plus viable dans une situation où le Parti des travailleurs ne détient pas la majorité au Congrès national et n'a pas la capacité de générer une coalition suffisamment large pour approuver cette politique.
Nous considérons également que la proposition d'un budget national participatif ne peut pas répéter les erreurs de la tentative de mise en œuvre de la politique nationale de participation sociale, qui en 2014 a exprimé de forts conflits entre l'exécutif et le Congrès national, et a généré un décret législatif qui l'a révoquée dans le Chambre et au Sénat. Il est essentiel qu'une politique participative de cette ampleur émerge de la négociation du projet de budget avec le Congrès, notamment avec la Chambre des députés.
Proposition 4 : lier les amendements du rapporteur dans les domaines des politiques publiques et des infrastructures à la participation locale de la population. Cette participation peut être à la fois une forme de délibération sur les priorités et un contrôle de l'utilisation des ressources.
Les mouvements sociaux dans la formulation et la mise en œuvre des politiques publiques
L'une des justes revendications des mouvements sociaux qui ont été fondamentales dans la résistance à Bolsonaro et dans l'élection du président Lula est une participation effective au prochain gouvernement. En ce sens, si d'une part nous comprenons que l'institutionnalisation des conseils et des conférences est un mécanisme de participation important, d'autre part nous comprenons que les mouvements sociaux doivent également participer à ce que Luciana Tatagiba et Ana Cláudia Teixeira (2021) ont appelé des « programmes associatif".
Il s'agit d'actions telles que l'accord avec l'Articulação do Semiárido Brasileiro (ASA) pour la construction de centaines de milliers de citernes dans le nord du Minas Gerais et dans les États du nord-est brésilien. Ou encore le Programme de Crédit Solidaire (PCS) ou les Entidades Minha Casa Minha Vida (MCMV-E) qui ont eu lieu à travers des mouvements et des organisations de la société civile dans le domaine de l'habitat populaire, basés sur l'appréciation des modèles d'autogestion dans les lotissements. Egalement dans le domaine culturel, avec la Politique Nationale Culture Vivante (PNCV), avec les Points Culture et Pontons, dans le développement de réseaux basés sur la responsabilisation des collectivités. Ou encore dans le Programme d'acquisition alimentaire (PAA), où les mouvements sociaux ruraux ont pu s'articuler en coopératives pour produire et vendre dans leurs municipalités, s'immisçant dans les réseaux locaux de distribution alimentaire et faisant face aux contradictions du marché de la faim au Brésil.
De telles expériences doivent être renforcées et multipliées, avec une stratégie centralisée et délibérée d'articulation entre le gouvernement fédéral et les réseaux de mouvements sociaux. L'idée centrale est d'encourager des modèles alternatifs de production et d'accès aux biens publics formulés et mis en œuvre avec « des acteurs collectifs ayant une histoire de mobilisation directe en faveur de l'affirmation des droits ». Ce type de politique publique participative doit être mené dans le plus grand nombre possible de programmes gouvernementaux, en tant que stratégie de relation avec une société qui n'attend pas le gouvernement, au contraire, il agit comme un élément mobilisateur et articulateur de participation pratique, avec résultats immédiats et visibles de la communauté transformation de la société. Le potentiel de ces actions pour lutter contre la faim, par exemple, est énorme.
Nous comprenons que le centre dynamique de ces « programmes associatifs » devrait également se situer au Secrétariat général, à l'interface entre le gouvernement et les mouvements sociaux/société civile, avec son renforcement en tant que principe de gouvernement. Evidemment, tout doit avoir ses racines, la formulation et la mise en œuvre des actions dans les secrétariats et ministères responsables des secteurs.
Proposition 5 : Instaurer au Secrétariat général, en plus de l'interlocution et de l'articulation avec les mouvements sociaux et la société civile, une dynamique pour stimuler la formulation de politiques publiques dont ils sont les protagonistes.
Un gouvernement ouvert aux innovations démocratiques
Il existe une forte effervescence créative dans la société brésilienne et dans les expériences des gouvernements infranationaux (au Brésil et dans d'autres pays) dans le domaine des innovations démocratiques qui peuvent et doivent être utilisées par les secteurs et les domaines du gouvernement fédéral. Les plateformes numériques telles que Participédia ce sont des référentiels d'expériences d'interaction entre la société civile et les gouvernements qui peuvent être évalués et intégrés dans diverses actions de l'administration publique fédérale.
Le paradigme du gouvernement ouvert (composé des éléments de transparence, d'intégrité, de contrôle, de participation et de technologie) a été important pour abriter des actions de co-création et de gestion partagée des politiques publiques. Le Brésil est signataire d'accords internationaux dans ce domaine, qui s'est considérablement développé dans le gouvernement de Dilma Rousseff et dans des gouvernements infranationaux comme celui de Fernando Haddad à la mairie de São Paulo.
Le Secrétariat général, dans son prochain Secrétariat national pour la participation sociale, devrait abriter une sorte de « noyau stratégique-participatif » capable d'absorber les demandes en ce sens émanant des ministères et des secrétariats et de provoquer dans ces organismes que leurs politiques, programmes et actions soient menées avec une composante participative et mobilisatrice de la société. Il est souhaitable que chaque ministère ou secrétariat final ait en son sein un noyau similaire, qui puisse être responsable des actions liées aux innovations démocratiques.
Proposition 6 : Créer un « noyau stratégique-participatif » au sein du Secrétariat général, relié à des noyaux similaires dans les ministères et les secrétariats.
Réflexions finales
Enfin, il convient de noter rapidement les éléments politiques et évaluatifs de la participation. Les politiques participatives ont une importance qui transcende l'organisation et l'efficacité des politiques publiques. Ils sont liés à un acte de démocratisation des relations entre l'État et la société qui aide à l'appréciation de la démocratie. Dans le cas brésilien, où nous avons passé quatre ans à nous concentrer sur les messages présidentiels sur les réseaux sociaux ou les vies qui ont focalisé la politique sur des actes de ratification ou d'opposition, il est très important d'impliquer les acteurs sociaux dans des discussions efficaces sur les politiques publiques. Cet acte valorise la démocratie non seulement comme une forme de gouvernement, mais surtout comme une forme de relation entre l'État et la société.
*Léonard Avritzer Il est professeur au Département de science politique de l'UFMG. Auteur, entre autres livres, de Impasses de la démocratie au Brésil (civilisation brésilienne).
*Wagner Romao Professeur de sciences politiques à Unicamp et membre du conseil municipal de PT-Campinas.
Références
Bezerra, Carla; Rodrigues, Maira; Romão, Wagner (2022). Conseils de politique publique dans le gouvernement Bolsonaro : impacts du décret 9.759 2019/XNUMX sur la participation de la société civile. Dans : Luciana Tatagiba, Debora Rezende de Almeida, Adrian Gurza Lavalle et Marcelo Kunrath Silva (eds.). Participation et activisme : entre échecs et résistances. Porto Alegre, Éditeur Zouk, p. 37-64.
Tatagiba, L.; Teixeira, AC (2021). Mouvements sociaux et politiques publiques dans le cycle des gouvernements PT : la nouveauté controversée des programmes associatifs. Dans : Luciana Tatagiba et Ana Claudia C. Teixeira (dir.). Mouvements sociaux et politiques publiques. São Paulo : Unesp, p. 23-47.
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