Par DANILO JORGE VIEIRA*

Il est essentiel de réhabiliter la politique budgétaire en tant qu'instrument de gestion macroéconomique

La politique budgétaire sera l'un des sujets les plus importants du grand débat national qui aura lieu en cette année électorale. L'élection, qui redessinera le rapport de forces dans la société, donnera lieu à une discussion sur les principaux problèmes et défis budgétaires du pays et permettra surtout de remettre en question les réformes ultralibérales mises en œuvre dans le domaine de finances publiques depuis le coup d'État de 2016 Ce débat sur la politique budgétaire ne sera certainement pas mené sur les mêmes bases que l'élection de 2018, alors que l'agenda national était encore contaminé et organisé par le thème fallacieux, moralisateur et persécuteur de la lutte contre la corruption.

La persistance de la crise socio-économique et l'éclatement de la pandémie - impliquant une réactivation accélérée du circuit vicieux du chômage, de la pauvreté et de la faim - ont nécessité l'expansion des dépenses publiques et la redynamisation de l'action de l'État. Ainsi, la politique économique ultralibérale en vigueur au Brésil depuis la seconde moitié de la dernière décennie a été mise en échec, ouvrant l'espace à une remise en question plus large de ses fondements et de ses résultats, de sorte que l'élection de cette année sera entourée d'un contexte transformé et tout à fait différent .. celui qui a pavé la montée de l'extrême droite au gouvernement.

L'amendement constitutionnel n° 95/2016 (CE 95/2016), qui a fixé des limites à l'évolution des dépenses primaires de l'Union, a catalysé les discussions sur les questions budgétaires. Le consensus qui s'établit dans le segment populaire-démocrate souligne la nécessité d'abroger cet ordre juridique, en raison de la compréhension des effets négatifs qu'il irradie pour l'ensemble consolidé du secteur public. Il est de plus en plus évident qu'un tel dispositif a créé des restrictions budgétaires croissantes et amplifiées, tant pour le gouvernement central que pour les entités infranationales, neutralisant la politique budgétaire et compromettant ainsi les perspectives de surmonter la crise et de se remettre d'un nouveau cycle de croissance durable.

Cependant, la réhabilitation de la politique budgétaire en tant qu'instrument de gestion macroéconomique, crucial pour toute possibilité d'assimiler les impasses sociales et économiques actuelles du pays, ne passe pas seulement par la révocation du CE 95/2016. Elle nécessite également la révision de plusieurs réformes mises en œuvre dans les finances publiques infranationales, qui visent à étendre aux États et aux municipalités les mêmes paramètres restrictifs de contrôle des dépenses primaires fixés pour l'Union par le CE 95/2016. En effet, depuis le coup d'État de 2016, des évolutions réglementaires successives ont été apportées en vue d'élargir la discipline des entités infranationales, en particulier les gouvernements des États, dont la perte d'autonomie et de pouvoir de décision dans la sphère budgétaire et financière s'accentue.

Comme on le verra dans ce texte, l'inversion du processus de vidage économique et institutionnel progressif des gouvernements des États nécessitera non seulement l'abrogation des réformes ultralibérales effectuées dans le cadre réglementaire des finances publiques infranationales, mais exigera également l'adoption d'un programme de restructuration financière de ces entités fédérales, en particulier des gouvernements des États. Un tel programme doit se différencier des précédents et abandonner les orientations habituelles d'un contrôle strict et indifférencié des dépenses primaires et de l'endettement, au profit d'initiatives visant à restaurer la capacité des États à dépenser de manière durable, réhabilitant ainsi les compétences des gouvernement de ces instances, ce qui permettra la reconfiguration du fédéralisme budgétaire brésilien sur une base renouvelée.

affaiblissement de l'état

Les gouvernements des États connaissent un processus historique continu d'affaiblissement institutionnel, avec des pouvoirs de décision et d'action de plus en plus faibles et restreints. La preuve la plus claire de cet affaiblissement chronique et persistant du pouvoir s'exprime, par exemple, dans la perte de place dans la pression fiscale et dans les dépenses publiques primaires.

Selon la série historique de l'IBGE, la participation des États à la pression fiscale est passée de 34 % à 25 % entre 1967 (année de promulgation de la Constitution centralisant le régime militaire) et 1999. Dans les dépenses primaires, la participation des États a diminué de 35 % à 30 %. Dans la même période, la position relative de l'Union dans la pression fiscale est passée de 63 % à 70 %, tandis que celle des communes est passée de 3 % à 5 %. Dans les dépenses primaires, si la participation de l'Union est stable à 55%, celle des communes varie positivement de 11% à 16%.

Sur la base d'informations actualisées du Secrétariat du Trésor national, on observe que l'affaiblissement économique et institutionnel des États se poursuit en ce 32ème siècle. Dans le total consolidé des dépenses primaires du secteur public, la participation des États est passée de 23 % à 26 %, soit une baisse cumulée de 2000 % entre 2020 et 15. Au cours de la même période, les positions relatives des municipalités et de l'Union ont augmenté de de 18 % à 54 % et de 59 % à 20 %, soit une augmentation de 10 % et XNUMX %, respectivement.

En ce qui concerne la pression fiscale, les informations du Federal Revenue Service montrent l'apparition d'une décentralisation modérée ces dernières années, qui a avant tout favorisé les municipalités. La part de l'Union est passée de 69 % à 66 %, chutant de 4,5 % entre 2000 et 2020. Environ les 2/3 de cette perte relative de l'Union (2 points de pourcentage) ont été captés par les communes, qui ont augmenté leur part dans la charge fiscale de 5% à 7%, faisant un gain de 40% dans les deux premières décennies de ce siècle. Les États, quant à eux, ont enregistré une augmentation marginale (1 point de pourcentage), passant de 26 % à 27 %, ce qui représente une augmentation de 3,8 % au cours de la période de référence.

Ces chiffres suffisent à montrer l'affaiblissement continu des gouvernements des États, générant un schéma déformé du fédéralisme fiscal au Brésil, dont la trajectoire, depuis au moins la fin des années 1960, a été caractérisée par la compression de l'entité intermédiaire (les États) entre les autres • deux niveaux de gouvernement (national et local). Une évolution aussi particulière a entraîné la formation d'une structure fédérative de plus en plus déséquilibrée, avec l'hypertrophie progressive des sphères supérieures et inférieures, créant des problèmes structurels de coordination, puisque les municipalités ont tendance à traverser les États pour s'articuler directement et sans médiation avec le gouvernement central. , ce qui implique la fragmentation, l'inégalité, la dispersion, l'hétérogénéité et l'asynchronisme des politiques publiques en termes territoriaux et juridictionnels.

Nouvelle institutionnalité budgétaire

Ce processus d'affaiblissement des gouvernements des États dans le cadre du fédéralisme brésilien a atteint une nouvelle norme politico-institutionnelle et est devenu beaucoup plus structurel et systémique à partir du milieu des années 1990, lorsqu'un nouvel appareil de régulation des finances publiques infranationales a commencé à s'organiser, au milieu de la stabilisation inflationniste de l'économie brésilienne promue par le Plan Real et les réformes néolibérales mises en œuvre à cette époque pour ouvrir la voie à la réintégration du pays dans le système financier mondial.

Avec des structures budgétaires compromises par des passifs élevés et coûteux, issus de l'effort national d'industrialisation des années 1970 et de la crise récessive et hyperinflationniste des années 1980, les États ont commencé à faire face à de graves impasses budgétaires dans le nouveau contexte macroéconomique de faible inflation et de taux d'intérêt élevés dérivés du Plan Réel. Avec des finances désorganisées et la paralysie imminente de la machine publique, les États ont dû se soumettre aux orientations du gouvernement fédéral dans la recherche d'une péréquation des déséquilibres financiers et patrimoniaux qu'ils connaissaient. Par la loi nº 9.496/1997, le Programme d'Appui à la Restructuration et à l'Ajustement Fiscal des États (PAF) a été créé, à travers lequel l'Union a assuré le refinancement à long terme de la dette de l'État, mais en conditionnant l'appui à l'adoption, par le entités , d'un ajustement rigide des comptes publics.

D'une manière générale, la principale stratégie du PAF a été de contraindre les États à limiter leurs dépenses aux conditions strictement imposées par la disponibilité des ressources de nature fiscale. À cette fin, le programme fédéral a établi des contrôles sévères de l'endettement, restreint l'accès des gouvernements des États aux opérations de crédit et déterminé la réalisation d'objectifs obligatoires liés, principalement, aux dépenses de personnel, au résultat primaire et à la dette publique.

Plus tard, le PAF a été étendu aux municipalités (MP nº 2.185-35/2001) et, plus important encore, ses paramètres ont été incorporés dans la loi complémentaire nº 101/2000, la loi de responsabilité fiscale (LRF), consolidant ainsi une nouvelle institutionnalité fiscale pour le pays, fondamentalement fondé sur des normes disciplinaires qui imposaient aux entités infranationales, notamment les États, un cadre de fortes contraintes budgétaires (forte contrainte budgétaire).

Le PAF a réussi à modifier la dynamique budgétaire des gouvernements des États. Il suffit de vérifier qu'après la signature des accords de refinancement (1997/1999) et la promulgation de la LRF (2000), les États ont pu inverser la situation de déficit chronique de leurs budgets, enregistrant des excédents primaires pratiquement continus. Entre 1995 et 1999, les gouvernements des États ont enregistré, en termes consolidés, des déficits primaires consécutifs, s'élevant en moyenne annuelle à 1,02 % du PIB. Une situation différente a été observée entre 2000 et 2013, avec des excédents primaires successifs, atteignant une moyenne annuelle de 0,46% du PIB. La période entre 2014 et 2020 a été plus instable, mais il a tout de même été possible d'atteindre un excédent primaire moyen de 0,08 % du PIB par an. Enfin, il convient de noter que, sur les 21 exercices budgétaires entre 2000 et 2020, seuls trois d'entre eux ont enregistré des déficits primaires - 2014, 2016 et 2017.

Cette amélioration du résultat budgétaire n'a cependant pas traduit ni rendu possible le redressement financier et le renforcement fédératif des États. Au contraire, dans le nouveau cadre institutionnel mis en place dans le pays sur la base de l'accord de refinancement conditionnel de la dette, les gouvernements des États ont perdu encore plus de pouvoir de décision et de marge d'action, dans la mesure où ils étaient obligés de gérer leurs budgets sur la base établi des objectifs obligatoires et fondé sur une structure de financement compressée, puisqu'elle repose avant tout sur la disponibilité des ressources fiscales (propres et de transfert), considérant que l'accès au crédit est devenu fortement contrôlé et restreint.

Les difficultés persistantes de financement et la plus grande fragilité économique et institutionnelle des gouvernements des États peuvent être résumées à partir du comportement de la marge d'autofinancement des investissements réels (MGA-RI), un indicateur qui permet de vérifier la capacité des gouvernements à investir, après avoir payé services de la dette (intérêts, charges et amortissements).

Entre 1995 et 1999, le MGA-RI consolidé a été constamment négatif, atteignant une moyenne annuelle de -1,25 % du PIB. En valeurs réelles aux prix de 2020, déflatés par l'IGP-DI, le MGA-RI annuel moyen des États était négatif d'environ 75 milliards de reais entre 1995 et 1999. Avec la mise en place du PAF, ce déficit financier s'est renversé, mais à des niveaux très compressés et, qui plus est, sur des bases précaires et non pérennes. Entre 2000-2011, le MGA-IR est devenu positif, atteignant cependant une valeur moyenne annuelle de seulement 0,6% du PIB, avec son plus haut niveau, enregistré en 2005, à 1,02% du PIB. Aux prix déflatés, le MGA-IR équivalait en moyenne à environ 38 milliards de BRL par an. Cette phase a cependant été brève, le MGA-IR redevenant continuellement négatif à partir de 2012 : la marge annuelle moyenne a été de -0,87 % du PIB entre 2012-2020. Au cours de ces mêmes années, la valeur réelle du MGA-RI était négative de 78 milliards de reais par an, atteignant ainsi un niveau pratiquement égal à celui de la période précédant le PAF (1995-1999).

Ces données démontrent sans équivoque que le PAF n'a pas pu recouvrer les conditions de financement des dépenses publiques de l'État. Par ailleurs, la trajectoire insoutenable du MGA-RI révèle que le PAF a introduit et renforcé un biais fortement pro-cyclique dans les finances publiques. En général, le MGA-IR a été positif dans un contexte de conditions macroéconomiques plus favorables, s'inversant à un moment de plus grande instabilité et de décélération de l'économie brésilienne après la grande crise financière internationale de 2008, situation qui s'est aggravée plus tard avec le 2016 coup d'État et le déclenchement de la pandémie.

Ce biais procyclique dans les finances publiques est problématique pour au moins deux raisons. En premier lieu, dans les situations de crise, le potentiel dynamique des dépenses publiques de l'État, qui pourrait être mobilisé de manière coordonnée pour faire face aux difficultés macroéconomiques, est neutralisé, surchargeant la politique budgétaire de l'État. Deuxièmement, le biais pro-cyclique finit par faire en sorte que les finances de l'État commencent à générer des tendances dépressives, ce qui constitue un facteur supplémentaire d'aggravation de la crise.

correction de cap

Face aux problèmes de financement chroniques des États, le gouvernement fédéral a décidé de modifier les paramètres de la dette renégociés avec les entités infranationales, y compris les municipalités et impliquant des contrats signés aux termes de la loi 9.496/1997 et des MP 2.185-35/2001 et 2.192-70/ 2001. Par le biais de la LC 148/2014, le taux d'intérêt sur ces passifs a été réduit à 4 % par an (contre les taux en vigueur de 6 et 7,5 % par an) ; l'IGP-DI a été remplacé par l'IPCA comme indice des contrats et, enfin, les redevances ont été limitées au coût équivalent au tarif SELIC. Par ailleurs, et cette mesure revêtait une importance primordiale pour les États et les communes, la limitation des charges à la charge de SELIC a été appliquée rétroactivement à la date de signature des contrats, prévoyant une dégradation effective du stock de dette refinancé par l'Union. Par la suite, la dette infranationale renégociée en vertu de la loi 8.727/1993 a également été couverte par ces modifications contractuelles.

Les modifications transmises par la LC 148/2014 ont eu un impact positif important et étendu sur les entités infranationales, qui est allé bien au-delà de la simple réduction de l'encours de la dette. D'une part, la diminution des passifs a réduit le coût financier supporté par les trésoreries municipales et nationales, ce qui a assoupli les contraintes budgétaires et ouvert un espace budgétaire pour absorber des dépenses publiques supplémentaires. D'autre part, l'amélioration du niveau d'endettement a permis aux entités infranationales de contracter de nouvelles opérations de crédit, impliquant une nouvelle force pour réduire les restrictions budgétaires, ce qui a créé les conditions d'une expansion encore plus importante des dépenses.

Certaines informations synthétiques permettent d'observer les développements de la LC 148/2014 pour l'endettement des États et des municipalités, dans ses principaux aspects. La dette nette infranationale est passée de 12,9 % à 10,1 % du PIB entre 2015 et 2021, soit une baisse significative d'environ 21 %. La réduction de la dette renégociée a été plus prononcée, le stock brut baissant de plus de 26 %, passant de 9,3 % à 6,8 % du PIB entre 2015 et 2021. Par rapport à 2000, reflétant en partie les effets rétrospectifs de la LC 148 /2014, la rétraction du stock total a été supérieure à 34 %, tandis que celle de la dette renégociée a été encore plus expressive, atteignant une baisse supérieure à 55 % en proportion du PIB. Mais il convient de noter que le degré d'endettement infranational, lorsqu'il est observé par rapport au BP, avait montré une amélioration avant même la promulgation de la LC 148/2014, en raison de plusieurs facteurs, parmi lesquels il convient de mentionner le long cycle d'échange l'appréciation du taux de change à travers le pays entre 2004 et 2014. Au cours de ces années, le taux de change a accumulé une appréciation de plus de 23 %, refroidissant la variation de l'IGP-DI, qui était le principal indice des dettes renégociées des entités infranationales. Un élément préoccupant, cependant, est la trajectoire ascendante de la dette extérieure des États et des municipalités : ce passif libellé en devises étrangères a plus que doublé de taille entre 2000 et 2021, s'élevant à 115 % de croissance par rapport au PIB.

réformes ultralibérales

Ce mouvement qui a émergé en 2014 dans le sens de chercher à atténuer, dans une certaine mesure, les restrictions budgétaires des gouvernements infranationaux et, en particulier, des États, offrant une marge budgétaire pour une certaine augmentation des dépenses publiques, s'est interrompu avec la Coup d'État de 2016. un autre programme de réformes à caractère ultralibéral s'est imposé au pays et, dans le domaine des finances publiques, l'orientation qui s'est imposée a été d'inverser le schéma de plus grand activisme budgétaire qui avait caractérisé la performance du gouvernement fédéral, spécifiquement entre 2007-2014 (Lula-2 et Dilma-1)

La promulgation de la CE 95/2016, créant ce que l'on appelle le nouveau régime fiscal dans le cadre de l'Union, peut être considérée comme le corollaire de cette inflexion de la politique économique. En fixant des limites à l'évolution des dépenses primaires de l'Union, le CE 95/2016 a redynamisé, sur une base plus large, le principe de contrainte budgétaire forte (forte contrainte budgétaire) qui avait fondé l'institutionnalité budgétaire organisée dans le pays dans la période post-Plan Real, sur la base du programme d'ajustement des finances publiques de l'État, comme nous l'avons vu précédemment.

Deux aspects importants concernant EC 95/2016 doivent être soulignés. La première est que cette norme inscrite dans la Constitution brésilienne était conforme aux recommandations des institutions de gouvernance mondiale, qui ont commencé à prôner pour les pays sous-développés des mesures visant à intensifier le cadre national de fortes restrictions budgétaires, dans le but d'inhiber l'action discrétionnaire des responsables de la politique.renforcer les contraintes budgétaires strictes» est devenu le mot d'ordre de la Banque mondiale, par exemple).

Le deuxième aspect, qui consiste en une nouvelle ligne directrice budgétaire au Brésil, est que le gouvernement fédéral a été inséré dans un cadre réglementaire de fortes contraintes budgétaires, avec des implications, par conséquent, de grande extension pour le pays, étant donné que, dans le fédéralisme au Brésil, le gouvernement central est le principal acteur fédérateur et celui qui gère les grands systèmes de financement et de régulation des politiques publiques nationales, comme la santé, l'éducation et l'assistance sociale, par exemple.

régulation ultralibérale

Après la mise en œuvre du Nouveau Régime Fiscal dans le cadre de l'Union, plusieurs règlements ont été approuvés, dans le but d'étendre, à la sphère infranationale, des dispositifs de contrôle des dépenses primaires similaires à ce qui a été établi au niveau fédéral à travers CE 95/2016 . Il convient de mentionner que les réformes réglementaires concernant les finances infranationales, touchant principalement les gouvernements des États, visent à élargir la portée institutionnelle du nouveau régime fiscal fédéral, en lui donnant une échelle nationale et homogène pour discipliner la gestion budgétaire du secteur public consolidé.

Parmi ces nouvelles réglementations, il convient de souligner les suivantes :

(1) LC 156/2016 - accords de refinancement de la dette publique modifiés, prolongeant le délai de paiement de ces passifs pour une période supplémentaire pouvant aller jusqu'à 20 ans, et accordant des remises extraordinaires décroissantes sur le paiement des échéances de la dette dues entre juillet 2016 et juin de 2018 Il a également mis en place un programme de relance de l'équilibre budgétaire, qui a été appelé le « Nouveau PAF ». Les nouvelles clauses contractuelles étaient conditionnées à l'engagement des gouverneurs de limiter l'expansion des dépenses primaires courantes à la variation de l'IPCA dans les deux années suivant la signature des avenants.

(2) LC 159/2019 - a institué le soi-disant régime de récupération des impôts des États et des districts fédéraux. Détermine des mesures strictes d'ajustement fiscal et des fonds propres, parmi lesquelles il convient de mentionner : (i) la limitation de la croissance annuelle des dépenses courantes à la variation de l'IPCA ; (ii) la privatisation et la concession des services et actifs publics, ainsi que la liquidation et l'extinction des entreprises ; (iii) interdiction des actes suivants, entre autres, pendant la durée du régime de recouvrement fiscal : concession d'avantage, augmentation, réajustement ou adéquation de la rémunération des fonctionnaires ; la création d'un poste, d'un emploi ou d'une fonction qui implique une augmentation des dépenses ; tenir des appels d'offres publics et embaucher ou embaucher du personnel ; contracter des opérations de crédit et recevoir ou accorder des garanties ; (iv) l'adéquation des régimes juridiques et de sécurité sociale avec ceux du gouvernement fédéral ; (v) l'institution du Régime de Retraite Complémentaire ; (vi) réduction d'au moins 20% des incitations et avantages fiscaux ou fisco-fiscaux.

(3) LC 178/2021 - a institué le Plan de promotion de l'équilibre budgétaire (PEF), destiné aux États, au District fédéral, aux capitales et aux municipalités de plus d'un million d'habitants, en particulier aux entités ayant des problèmes fiscaux et financiers. Offre l'octroi de garanties de l'Union aux opérations de crédit annuelles équivalant à 3 % maximum des recettes courantes nettes, mais sous réserve de l'adoption des mesures d'ajustement fiscal et patrimonial prévues dans le régime de récupération fiscale.

(4) CE 109/2021 - Crée un mécanisme d'ajustement fiscal facultatif pour les États, le District fédéral et les municipalités, à déclencher lorsque le rapport entre les dépenses courantes et les recettes courantes dépasse la barre des 95 %, prévoyant l'interdiction des actes suivants, entre autres, pendant la période de persistance des dépenses excédentaires : (a) concession d'avantage, augmentation, réajustement ou adéquation de la rémunération ; (b) la création d'un poste, d'un emploi ou d'une fonction qui implique une augmentation des dépenses ; c) appel d'offres public, admission ou embauche de personnel ; d) création de dépenses obligatoires; e) concession ou extension d'incitations ou d'avantages fiscaux.

Ce nouvel appareil de régulation des finances infranationales, en cours de constitution, approfondit le contrôle des finances publiques des entités fédératives, principalement les gouvernements des États. Les réformes mises en œuvre jusqu'à présent mettent l'accent sur les mécanismes de maîtrise des dépenses primaires courantes, mais sans assouplir les limites imposées à l'endettement et à la contractualisation des opérations de crédit. En ce sens, il est évident que cet appareil réglementaire émergent réitère et accentue le cadre antérieur de fortes contraintes budgétaires, affaiblissant davantage les gouvernements des États d'un point de vue économique et institutionnel et, par conséquent, intensifiant les distorsions du fédéralisme fiscal brésilien.

Programme fédéral

La reconfiguration du fédéralisme fiscal, l'un des défis nationaux les plus urgents et les plus importants à relever en vue de consolider un cycle de développement plus durable pour le pays, passe nécessairement par la réhabilitation économique et institutionnelle des gouvernements des États. C'est à travers la récupération et la revitalisation des capacités de gouvernement des États que les distorsions du fédéralisme fiscal brésilien peuvent commencer à être corrigées, créant des conditions plus prometteuses pour induire une cohérence structurée fédérative capable d'articuler de manière synergique et hiérarchique les trois entités gouvernementales, conformément avec leurs compétences juridictionnelles respectives.

Un point de départ de cette refonte du fédéralisme budgétaire brésilien consiste à établir de nouvelles bases de financement des dépenses publiques de l'État, ce qui nécessite de changer complètement la logique purement « fiscaliste » et « financiarisée » qui a guidé la régulation des finances publiques infranationales dans le pays depuis à moins le milieu des années 1990. Il s'agit donc de mettre en place un "Programme Fédéral de Relance et de Soutien des Dépenses Publiques Infranationales", qui mettra l'accent sur les gouvernements des États, mais qui favorisera également les municipalités, en particulier celles qui ont des capitales et celles qui ont des capitales. de taille moyenne et grande.

Le cœur de ce programme fédérateur consiste, essentiellement, dans l'utilisation des actifs financiers de l'Union auprès des États et des municipalités pour la constitution d'un fonds qui fournirait des ressources à ces entités infranationales pour investir dans des investissements et divers achats publics (OCC - Other Costing and Capital) et/ou pour la constitution de réserves de leurs propres régimes de retraite.

Les données les plus récentes disponibles montrent que ces actifs financiers s'élevaient à 2021 milliards de BRL en février 664. Sur ce total, environ 89 % correspondaient à des dettes d'État et municipales renégociées, 83 % se référant à des dettes d'État liées à la loi 9.496/1997. Le fonds financier à constituer avec ces actifs aurait pour fonction de recevoir les services de la dette correspondants payés par les entités infranationales, restituant ensuite à chacune d'elles les mêmes ressources qui ont été dépensées individuellement.

En pratique, le programme fédéral suppose donc l'annulation des dettes des Etats et des communes par l'Union. Sur la base des informations comptables 2020, il est possible d'estimer, de manière exploratoire, les impacts qu'un tel renonciation de dettes infranationales pourrait entraîner. Du point de vue patrimonial, les impacts pourraient être plus pertinents, considérant que les avoirs avec les États et les communes correspondaient, en 2020, à plus de 47% des financements et prêts accordés par l'Union, en considérant ceux à court et à long terme. Toutefois, compte tenu des ajustements pour pertes et des provisions constituées pour la prise en charge des garanties par l'Union, la valeur ajustée de ces actifs passerait de 650 milliards de R$ à 223 milliards de R$.

Ainsi, en termes d'actifs, l'impact peut être estimé à 3% du PIB. Toutefois, étant donné que les actifs détenus auprès des États et des municipalités seraient utilisés pour créer un fonds d'investissement de l'Union, l'impact sur les fonds propres serait nul. Resteraient alors les effets budgétaires, générés par la non-appropriation des revenus issus de ces actifs par l'Union, qui seraient alors restitués aux États et aux communes sous forme de transferts non remboursables pour soutenir les dépenses primaires.

En 2021, les revenus du capital de l'Union provenant de l'amortissement des prêts ont totalisé 87 milliards de reais, une grande partie de ce montant étant calculé avec les États et les municipalités - il suffit de noter que les dépenses sur le service total de la dette (intérieure et extérieure) des entités infranationales ont été 81 milliards de R$ la même année. Sur la base de ces valeurs, on peut affirmer que l'impact budgétaire de la renonciation de la dette infranationale de l'Union serait inférieure à 1 % du PIB. Soit, encore, il représenterait moins de 15 % des dépenses liquidées des services de la dette de l'Union en 2021, hors frais liés au refinancement de la dette publique fédérale et hors les valeurs des services inscrits en reste à payer.

séance de comptes

Les estimations présentées ci-dessus sont assez exploratoires, mais suffisantes pour indiquer que l'impact budgétaire de ce programme fédéral serait en ampleur, au moins, compatible avec les gains attendus en termes de renforcement des finances infranationales, en particulier des gouvernements des États.

Il convient également de noter que le programme ne peut être interprété comme une opération fiscalo-financière qui « récompenserait » indûment les gouvernements gaspilleurs et encouragerait l'irresponsabilité budgétaire, ce qui pourrait systématiquement compromettre les fondements de l'arrangement fiscal établi dans le pays.

En fait, l'opération doit être considérée comme une réunion de comptes entre l'Union et les entités infranationales. En effet, les normes fixées par le gouvernement fédéral ont entraîné la perte de ressources de l'État, sans compensation appropriée. L'exonération de l'ICMS sur les exportations de produits primaires et semi-finis est un exemple historique qui a généré une importante responsabilité de l'Union vis-à-vis des États, qui reste ouverte, malgré les transferts compensatoires créés par la LC 176/2020.

Une étude de la Cour des comptes de l'État du Pará (TCE-PA), basée sur des informations systématisées par le Conseil national de la politique financière (CONFAZ), a conclu que les gouvernements des États ont accumulé une perte nette de collecte ICMS de 647 milliards de reais entre 1996 et 2018 , en raison des exemptions établies par la loi Kandir, contre une dette nette consolidée (DNC) qui, selon les données du Secrétariat national du Trésor (STN), s'élevait à 798 milliards de R$ en 2018. Actualisation du montant des pertes jusqu'à 2020, année de promulgation de la LC 176/2020, sur la base du même indice utilisé par le TCE-PA, la perte nette des États a atteint 858 milliards de BRL, tandis que la DCL, selon la STN, a atteint 847 milliards de BRL, faisant ainsi si ces entités sont des créanciers nets de l'Union, avec un solde positif à recevoir de 11 milliards de R$.

Il convient également de rappeler que la solution apportée à ces pertes estimées est manifestement insatisfaisante. La LC 176/2020 a créé un flux de transfert inconditionnel en faveur des États (75 %) et des municipalités (25 %) de 58 milliards de BRL, à régler d'ici 2037. Ce montant ne correspond qu'à environ 9 % des pertes nettes estimées pour 2018 - compte tenu la valeur mise à jour jusqu'en 2020, ce pourcentage tombe à 6%.

Outre ces pertes résultant de l'appropriation des revenus de l'ICMS, les importants décaissements effectués par les gouvernements des États pour payer les intérêts, les charges et l'amortissement de leurs dettes, qui se sont révélés incapables de réduire efficacement et structurellement les passifs, malgré les montants substantiels alloués à cette charge financière. Entre 2000 et 2021, les dépenses engagées par les États au service de la dette ont ajouté, en termes nominaux, 757,4 milliards de R$, tandis que la dette nette totale est passée, au cours de la même période, de 161,2 milliards de R$ à 809,9 milliards de R$ – augmentation de 648,8 milliards de reais.

Autres mesures programmatiques

Les mesures complémentaires suivantes feraient également partie de ce programme fédérateur, visant à établir des bases de financement pérennes des dépenses publiques infranationales, d'une part, et à induire une discipline budgétaire, d'autre part :

(1) Renforcement de la collecte de l'ICMS - mettre fin au régime fiscal avantageux pour les exportations de produits primaires et semi-finis, par un amendement constitutionnel qui rétablit l'incidence de l'ICMS sur les ventes à l'étranger du pays de ces produits. Au moins deux propositions en ce sens sont actuellement en discussion au Congrès : PEC nº 42 (Sénat) et PEC nº 201 (Chambre des députés), toutes deux de 2019.

(2) Marché infranational de la dette - Constitution d'un marché infranational de la dette publique, avec une régulation partagée par la Banque centrale et le Secrétariat national du Trésor (STN), dans le but de fournir des ressources à faible coût et à long terme pour financer l'OCC des États et les municipalités.

(3) Refinancement de la dette extérieure - mise en œuvre d'une opération de refinancement de la dette extérieure des États et des municipalités, afin de promouvoir l'échange de passifs libellés en devises contre des titres en monnaie nationale, éliminant le risque de change sur les comptes publics infranationaux.

(4) Programme d'induction de l'équilibre budgétaire - adoption d'un programme contrôlé par le STN qui induit l'équilibre budgétaire et financier des gouvernements infranationaux, visant principalement à maintenir intertemporellement la capacité de dépense primaire de ces entités, avec la réalisation d'objectifs obligatoires compatibles avec la croissance économique projections et liées à l'épargne courante primaire, nette des transferts intergouvernementaux et des autres dépenses courantes ; investissements; endettement; restant à payer ; disponibilité de liquidités non consolidées, entre autres indicateurs.

Un programme fédératif pour récupérer la capacité de financer les dépenses des entités infranationales, tel que proposé ci-dessus, serait assez prometteur en termes de création des conditions pour induire la refonte du fédéralisme fiscal brésilien. Mais d'autres mesures structurantes seraient encore nécessaires pour inverser le processus historique d'affaiblissement du rôle joué par les États dans la fédération brésilienne. Le premier pas vers cette transformation structurelle doit cependant être franchi le plus tôt possible.

*Danilo Jorge Vieira Il est titulaire d'un doctorat en économie appliquée de l'Unicamp.