Par Luiz Carlos Bresser-Pereira*

L'économie brésilienne, qui s'est remarquablement développée entre 1950 et 1980, a été presque stagnante depuis. Alors qu'il augmentait de 4,5 % par an au cours de cette période, il n'a depuis augmenté que de 0,9 % par an. La même semi-stagnation peut être observée lorsque l'on compare la croissance sur la même période avec celle des autres pays en développement, qui était de 3,0 %, et celle des pays riches, de 1,7 % par an. En plus de ne pas avoir rattraper, le Brésil est en retard sur les pays moins développés.

En 1980, toujours dans le cadre d'un régime de politique économique développementaliste, l'économie brésilienne s'est arrêtée, victime d'une crise financière majeure - la crise de la dette extérieure - qui résultait de la stratégie erronée du gouvernement Geisel d'essayer de croître avec l'étranger. des économies, c'est-à-dire avec déficits en compte courant. Comme, depuis 1964, le régime militaire avait indexé l'économie brésilienne, la crise financière s'est transformée en forte inflation inertielle et le développement économique a été paralysé.

En 1990, avec les libéralisations, les déréglementations et les privatisations, le Brésil, qui avait si bien réussi avec le régime développementaliste, a cédé à la pression extérieure et a adopté un régime de politique économique libéral. Parallèlement, en 1993, elle signe les accords Brady, qui mettent fin à la crise de la dette, et, en 1994, elle stabilise les prix avec le Plan Real. Mais le développement économique, qui aurait dû alors reprendre, ne s'est pas produit, car le régime de politique économique libérale est incompatible avec le développement économique brésilien.

Dans le cadre du libéralisme économique, l'industrialisation a cessé d'être une priorité pour les libéraux comme pour les économistes de gauche. Les premiers ont misé leurs jetons sur les réformes néolibérales et sur le trépied macroéconomique, et ont garanti à la nouvelle coalition dominante – la rentière financière – les taux d'intérêt élevés et la faible inflation que réclamaient les capitalistes et les financiers rentiers ; ce dernier a accepté le nouveau régime de politique économique, a supposé que ce régime conduirait au développement économique tant qu'il était complété par une politique industrielle, et s'est concentré sur la tâche de réduire les inégalités - sur la promotion d'une augmentation du salaire minimum et des transferts de revenus vers le pauvre plus pauvre.

La faible croissance est directement liée à la désindustrialisation qui s'opère depuis les années 1980. Au cours de cette décennie, comme on peut le voir dans le graphique emprunté à Paulo Morceiro, la participation de l'industrie manufacturière au PIB était d'environ 26 % contre un misérable 11 % en 2018.

Nous pouvons voir sur le graphique que la désindustrialisation s'est produite en deux vagues. L'un de 1986 à 1999, l'autre depuis 2004. La désindustrialisation a commencé dans les années 1980, lorsque le pays a été confronté à la grave crise de la dette extérieure, qui a touché une grande partie du monde sous-développé. Elle a eu pour conséquence directe, déjà au début des années 1980, la chute de l'épargne publique, qui oscillait autour de 6 % du PIB dans la décennie précédente, à un taux négatif de 2 %. Les entreprises d'État, responsables d'une part importante de cette épargne, ont cessé de jouer ce rôle, d'abord parce que leurs prix servaient à contrôler l'inflation, ensuite parce qu'elles ont été privatisées.

Malgré la forte inflation inertielle maîtrisée en 1994 (inflation élevée déclenchée par la crise externe ajoutée à l'indexation de l'économie brésilienne depuis 1964), la quasi-stagnation s'est poursuivie dans les années 1990 car l'ouverture commerciale et financière a rendu le taux de change surévalué pour l'industrie en le long terme en raison de deux causes : la hausse des taux d'intérêt réels attirant les capitaux et le démantèlement du mécanisme qui a neutralisé le mal hollandais.

Le début de la deuxième vague de désindustrialisation en 2004 est apparemment contradictoire, car la période entre 2005 et 2010 a été la seule période, depuis 1980, où les taux de croissance de l'industrie brésilienne ont été satisfaisants. Cela devient cependant compréhensible si l'on considère que cette croissance a été causée par le boom des matières premières qui a résulté de la nouvelle et forte demande de la Chine. L'augmentation des prix a exacerbé le syndrome hollandais dans le pays, car les exportations de soja, de minerai de fer, etc. devenu rentable à un taux de change encore plus apprécié que celui qui prévaut habituellement lorsque les prix des matières premières sont « normaux ».

Désindustrialisation signifiait quasi-stagnation. Il existe une relation causale directe entre les deux variables. Le développement économique est une augmentation du revenu par habitant, qui est égale à une augmentation de la productivité par travailleur tant que le rapport population active-population est constant. L'augmentation de la productivité, à son tour, se produit dans les pays en développement principalement par le biais du transfert de main-d'œuvre des activités à faible valeur ajoutée vers les activités à forte valeur ajoutée par habitant, en pratique, de l'agriculture et de l'élevage vers l'industrie.

Avec l'abandon, à partir de 1990, du régime de politique économique développementaliste au profit d'un régime libéral, on entend à nouveau la thèse selon laquelle l'histoire économique des pays s'avère invariablement fausse, mais chère aux libéraux. L'important ne serait pas que le pays s'industrialise, mais profite de ses avantages comparatifs. Car, comme le dit Gabriel Palma, entre indignation et cinglant, « peu importe que le pays produise micro-navires ou navires de pommes de terre. »

Au Brésil, ces idées ont dominé jusqu'au milieu des années 1950. Les libéraux disaient alors pour critiquer la politique d'industrialisation de Getúlio Vargas : « Le Brésil est un pays essentiellement agricole ». Cependant, le succès de la stratégie de développement de l'industrialisation a été si grand entre 1930 et 1960 que, depuis le milieu des années 1950, personne n'a eu le courage de répéter cette absurdité.

Quand, en 1990, a eu lieu l'ouverture commerciale et, peu après, celle financière, cela n'a pas changé. La désindustrialisation a eu lieu, mais sans que le gouvernement ait cet objectif explicite. Depuis 2015 pourtant, après un premier gouvernement de Dilma Rousseff (2011-2014) infructueux, les élites économiques se sont regroupées sous l'égide de la coalition financier-rentier, l'hégémonie idéologique néolibérale importée de l'étranger est devenue très forte, la loi des avantages comparatifs du commerce international a été relancé, et l'idée d'industrialisation a été abandonnée.

Investissement et intérêts/PIB	1971-1980	2011-2017
investissement privé	17,6%	17,5%
investissement public	7,8%	3,2%
Total	25,8%	20,7%
Intérêts payés par l'État	1,5%	8,2%

L'augmentation de la productivité ou le développement économique dépend de beaucoup de choses, mais cela dépend principalement de l'investissement privé et de l'investissement public. Le Brésil s'est développé et industrialisé entre les années 1930 et 1970 parce que l'État et ses entreprises ont beaucoup investi. Comme on peut le voir dans le tableau comparant les années 1970 et les années 2010, alors que le ratio de l'investissement privé au PIB se maintenait autour de 17,5 %, l'investissement public a diminué de moitié : de 7,8 à 3,2 % du PIB.

L'État a investi parce qu'il réalisait une épargne publique positive et que ses entreprises étaient rentables ; le secteur privé a investi parce que les investissements de l'État et de ses entreprises représentaient la demande, parce que le taux d'intérêt était faible ou négatif, parce qu'un système de droits d'importation et de subventions à l'exportation sur les produits manufacturés maintenait le taux de change réel compétitif et stimulait les entreprises et les industries à investir.

Depuis les années 1980, lorsque ce que j'ai appelé la « crise budgétaire de l'État » a éclaté, l'investissement public a chuté. Dans les années 2000, il y a eu un grand effort du gouvernement pour l'augmenter, mais avec la récession qui a commencé en 2014 et la crise budgétaire qui s'est ensuite matérialisée, le gouvernement, à partir de 2015, a commencé à adopter une politique pro-cyclique superorthodoxe qui a conduit à l'investissement public de tomber à environ 1% du PIB. En conséquence, l'économie devrait croître d'un maximum de 1 % en 2019, et le PIB n'atteindra le niveau de 2014 que dans dix ans, contre une reprise moyenne lors des précédentes récessions de sept trimestres.

Pourquoi l'investissement public a-t-il tant baissé ? Comme on l'a déjà vu, depuis le début des années 1980, l'épargne publique s'est transformée en désépargne publique : l'État a commencé à avoir des dépenses courantes ou de consommation supérieures à ses recettes. Cela s'est d'abord produit parce que de grandes entreprises ont dû être secourues par l'État dans le contexte de la crise de la dette extérieure ; deuxièmement, parce que de nombreuses entreprises publiques qui faisaient des bénéfices ont été privatisées ; et, enfin, parce que deux dépenses ont beaucoup augmenté : une dépense nécessaire (la sociale, en éducation et en santé), et une autre, absurde, les intérêts payés par l'État. L'effusion de sang causée par ces dépenses au profit des rentiers et des financiers a été énorme. Comme on peut le voir dans le tableau ci-dessus, les dépenses publiques en intérêts sont passées de 1,5 à 8,2 % du PIB.

Pourquoi l'investissement privé a-t-il résisté, au lieu d'augmenter, comme il aurait dû le faire depuis que de nombreuses grandes entreprises rentables ont été privatisées ? Fondamentalement, parce que, à partir des années 1990, l'économie brésilienne est tombée dans le piège macroéconomique de taux d'intérêt élevés et d'un taux de change apprécié à long terme, ce qui a découragé l'investissement privé en rendant de nombreuses entreprises compétitives sur le plan économique non compétitives sur le la sphère économique, le plan administratif et technologique.

Autrement dit, parce que, même s'il a baissé depuis le niveau abusif de 1994, il est resté et continue à ce jour à des niveaux moyens élevés. Il y a plusieurs raisons à cela, mais les principales sont : parce qu'il y a un effet de contagion « à double sens » de la dette publique entre le marché des réserves bancaires et le marché obligataire public ; parce que le pouvoir politique de la coalition des classes financières et rentières est très important au Brésil ; et parce que les Brésiliens continuent de croire qu'ils peuvent contracter des déficits courants pour essayer de croître avec l'épargne étrangère - une erreur, car les entrées de capitaux attirées par des taux d'intérêt élevés pour financer le déficit dans les comptes courants augmentent l'offre de dollars et apprécient le réal à long terme, stimulant la consommation au lieu de stimuler l'investissement.

Le taux d'intérêt élevé et la politique de croissance avec l'épargne étrangère ont donc été la première raison pour laquelle le taux de change est resté surévalué ; la deuxième cause est la libéralisation commerciale et financière qui a démantelé le mécanisme de neutralisation du syndrome hollandais. Cette neutralisation reposait sur des tarifs douaniers élevés, qui neutralisaient le syndrome hollandais par rapport au marché intérieur, et des subventions aux exportations de produits manufacturés, qui le neutralisaient par rapport au secteur extérieur.

Un taux de change apprécié à long terme décourage l'investissement car, dans ces conditions, les entreprises bien gérées et à la pointe de la technologie perdent en compétitivité et n'investissent pas, même si la demande est satisfaisante, qu'elle soit externe ou interne. Un taux d'intérêt élevé, en plus de provoquer une appréciation du taux de change, décourage directement l'investissement et prive l'État de sa capacité d'investir.

Quels sont les intérêts derrière le taux d'intérêt élevé et le taux de change apprécié ? L'explication de l'économie politique peut se résumer en une phrase : les ouvriers, les capitalistes rentiers et la haute bureaucratie publique ne s'occupent que de leur consommation immédiate : les ouvriers priorisent l'augmentation des salaires et voient dans l'expansion des dépenses publiques la voie du développement ; les rentiers, représentés par l'orthodoxie libérale, sont très intéressés par les taux d'intérêt élevés et les justifient par le spectre de l'inflation ; la haute bureaucratie publique corporatiste, qui se légitime par la lutte contre la corruption, ignore le problème du développement. En d'autres termes, au cours de ces 40 années, le Brésil a été dominé par le populisme fiscal (déficits public) du premier groupe, par le populisme du taux de change (croissance avec « épargne étrangère » ou déficits compte courant) du second, et le corporatisme du troisième.

Pour renouer avec la croissance, le Brésil doit baisser son taux d'intérêt et maintenir un taux de change compétitif. Elle doit résoudre la crise budgétaire, en menant pour cela une politique contracyclique d'augmentation de l'investissement public, même si cela, à très court terme, accroît la déficit public. Nécessité de réduire les frais d'intérêts. Il doit récupérer la capacité d'épargne et d'investissement de l'État. Il doit revenir à l'excédent primaire. Il doit adopter une politique de taux de change qui maintienne le taux de change flottant autour d'un équilibre concurrentiel. Il doit cesser d'essayer d'attirer des capitaux qui ne font que remplacer l'épargne nationale par de l'épargne étrangère. Besoin de neutraliser la maladie hollandaise. Il faut qu'elle atteigne un petit excédent courant, nécessaire pour que le taux de change soit compétitif et que les entreprises réinvestissent.

*Luiz Carlos Bresser Pereira Il est professeur à la Fondation Getúlio Vargas – SP.

Article initialement publié sur Journal de l'économiste, en mai 2019