Par RENATO DAGNINO & PAULA ARCOVERDE CAVALCANTI*
Un projet gouvernemental qui n'a pas l'intention de changer la situation antérieure ne nécessitera pas une haute gouvernance, car il n'y aura pas beaucoup d'obstacles à son action
On a entendu des militants de gauche dire « qu'il faut descendre les gens dans la rue », qu'« il faut refaire le travail de base », et qu'« il faut sensibiliser la base » et, de moins en moins des gens politisés, que "lorsque les politiciens arrivent au pouvoir, ils oublient ce qu'ils ont promis". Ces déclarations révèlent un sentiment qu'il est nécessaire d'élargir le soutien politique du gouvernement actuel afin qu'il puisse réaliser ce que veut la base ; ou ce qu'il a promis à ceux qui l'ont élu.
Exprimant la même appréhension, nous avons entendu des collègues universitaires qu' « il faut assurer une certaine gouvernance au gouvernement actuel ». En assimilant ce concept à ce soutien politique dont parlent ces militants, ou à ce que nous appellerons plus tard « soutien politique », ils sont le public cible de ce texte.
Nous abordons ici cette dernière préoccupation en cherchant à clarifier le « problème » de la gouvernabilité. Pour cela, nous allons exposer certaines choses que nous avons apprises sur la gouvernance lors de l'organisation d'un cours de gestion stratégique publique pour les militants du PT, dans le cadre d'un partenariat entre la Fondation Perseu Abramo et Unicamp, réunis sur https://fpabramo.org .br/publicacoes/wp-content/uploads/sites/5/2017/05/gestao-WEB-final.pdf.
Dans un deuxième texte, basé sur celui-ci, mais orienté vers la « solution », nous proposerons des actions gouvernementales susceptibles d'aider à répondre à ces trois premières appréhensions des militants de gauche.
Un modèle pour comprendre la gouvernance
Interprétant les enseignements du maître Carlos Matus, nous dessinons une figure pour montrer aux étudiants du Cours comment analyser la viabilité politique des projets et des actions gouvernementales : le triangle gouvernemental.
Il propose un modèle qui exprime la gouvernance en fonction de trois variables qui sont représentées à ses sommets. Au risque de trop simplifier, on peut dire que gouverner, c'est contrôler adéquatement ces trois variables afin de maximiser la gouvernance. Il est conçu, dans un schéma bidimensionnel, par l'aire du triangle directeur.
g = f (une, p, c)
onde : g = gouvernance ;
a = soutien politique ;
p = conservatisme du projet gouvernemental ; C'est
c = capacité du gouvernement
Une formation politique qui entend gouverner doit préalablement formuler, pour participer à l'élection, un projet de gouvernement. Il s'entend ici comme l'ensemble des objectifs qu'il a et veut concrétiser, et qui expriment en fait les désirs de la partie de la population qui l'a élu. Cette approche exclut les biais démagogiques qui apparaissent dans les « politiques symboliques » ; c'est-à-dire ceux qui apparaissent généralement dans les discours préélectoraux, dont l'objectif affiché n'est pas considéré par ceux qui les formulent comme quelque chose à mettre en œuvre.
Le soutien politique que lui apporte cette partie de la population à travers le « vote dans les urnes », et qui peut être ensuite évalué par des sondages d'opinion, et le « vote au parlement », dont le gouvernement a besoin pour approuver les mesures qu'il a promis à ses électeurs et continuer à gouverner, est une combinaison de ces deux éléments. Comme beaucoup d'autres choses dans le politique et politique, dépend de la prise en charge des médias. Le soutien politique, également parce qu'il est la composante la plus visible et contrôlable de la gouvernabilité et exprime la corrélation actuelle des forces politiques à un moment donné, est souvent assimilé à la gouvernabilité.
L'idée intuitive que la gouvernabilité est directement proportionnelle au soutien politique peut être exprimée comme suit : g = f (Le, …); où : g = gouvernance ; a = soutien politique.
Un projet de gouvernement qui n'a pas l'intention de changer la situation antérieure - un projet conservateur (ou qui propose de "faire avec le courant", en profitant du rapport de forces) - ne nécessitera pas une haute gouvernance, car il n'y aura pas de nombreux obstacles à votre action. Au contraire, un projet de gouvernement « transformateur » (ou orienté vers le changement), étant donné qu'il exprime une grande ambition de changer la situation existante « en pagayant à contre-courant »), nécessitera une gouvernance élevée. Elle devra même faire face à des obstacles internes à un système composé d'agents humains et non humains, et à leurs relations, qui tendent à être défavorables à sa mise en œuvre ; ce que nous avons appelé "l'état hérité" dans le Cours.
Cela implique que le degré de gouvernance dont un gouvernement a besoin pour gouverner est inversement proportionnel à l'ambition du projet gouvernemental. Ou, ce qui revient au même, c'est-à-dire qu'il est directement proportionnel au conservatisme du projet gouvernemental. C'est g = f (a, p …), où : g = gouvernance ; a = soutien politique ; ep = conservatisme du projet gouvernemental.
L'équipe gouvernementale (ou équipe dirigeante), toujours soucieuse d'obtenir un soutien politique, doit à tout moment évaluer le rapport de forces existant – résistance et soutien. Pour construire des résultats qui changent la réalité au service de sa base, pour mettre en œuvre son projet de gouvernement et élargir sa gouvernance, il faut qu'elle ait la capacité de gouverner.
C'est un composite idiosyncrasique d'expérience de gestion, de méthodes de travail, d'organisation interne, de compétences interpersonnelles, de maîtrise des moyens pour entreprendre le projet gouvernemental et de maîtrise des ressources (temps, connaissances, finances, personnel formé). Elle implique la capacité de se forger une opinion, de gérer ou de coordonner des processus de travail, d'élaborer des lois ou des règlements, de communiquer, de mobiliser des soutiens. Il est idiosyncratique et particulier dans le sens où il n'est pas neutre, qu'il est intrinsèquement lié au projet gouvernemental. Elle se matérialise, en somme, dans la capacité spécifique de l'équipe dirigeante à mener à bien le projet gouvernemental.
Il est intuitif que la gouvernance est directement proportionnelle à la capacité à gouverner (ou ce qu'on appelle aussi la gouvernance), la ressource cognitive (savoir gouverner) de l'équipe dirigeante.
En bref, on peut écrire que g = f (a, p, c). où : g = gouvernance ; a = soutien politique ; p = conservatisme du projet gouvernemental ; ec = capacité du gouvernement.
La gouvernance n'est donc pas synonyme de soutien politique. La gouvernabilité, en tant qu'elle dépend du soutien politique, est un attribut momentané ou conjoncturel, au sens où elle dépend de la conjoncture politique ou, plus particulièrement, de la corrélation des forces politiques en vigueur à un moment donné.
Concernant la capacité gouvernementale, il convient de noter que, contrairement au soutien politique, il s'agit d'une variable qui, sans être immuable, comme on le verra plus loin, ne varie pas dans le temps en fonction de la situation politique. Et qu'il ne faut pas l'entendre, comme le suppose la pensée conservatrice de la gestion publique, comme quelque chose de neutre. Les éléments qui le composent sont idéologiquement et politiquement situés.
En fin de compte, et c'était la raison d'être du cours de gestion stratégique publique que j'ai mentionné, la capacité gouvernementale nécessaire pour mettre en œuvre un projet de gouvernement de changement est radicalement (au sens d'aller à la racine) différente de celle requise par un gouvernement conservateur. Le cours est né de la prise de conscience que les militants de gauche, en particulier lorsqu'ils sont transformés en managers, étaient basés sur une connaissance conservatrice de la gestion publique, «contaminée» par les valeurs et les intérêts intériorisés dans le cadre analytique-conceptuel de la droite et dans le instruments méthodologiques-opérationnels dérivés de l'administration des affaires (ceux qui étaient considérés comme efficaces, etc.) qui avaient guidé la réforme managériale du néolibéralisme.
Exemples pour clarifier
Afin de clarifier le concept de gouvernance et de souligner les caractéristiques de ses variables constitutives qui intéressent particulièrement les équipes dirigeantes des projets de gouvernement de changement, comme ce fut le cas avec les étudiants du Parcours, nous avons ajouté des éléments d'analyse. Pour cela, deux situations ont été représentées dans deux graphiques dans lesquels le soutien politique et la capacité du gouvernement sont indiqués sur l'axe vertical et le temps au gouvernement sur l'axe horizontal.
Dans ce premier graphique, la courbe la plus sombre, pour la capacité gouvernementale, commence dans la zone négative, indiquant que l'équipe gouvernementale élue, comme cela arrive souvent, ne sait pas encore comment mettre en œuvre son projet de gouvernement. Et il ne le fait, en fait, que lorsqu'il croise l'axe horizontal. La courbe de soutien politique commence positive et élevée, reflétant le fait que le gouvernement élu a toujours, au début, l'approbation de la majorité de la population.
Le temps qu'il faut à l'équipe dirigeante pour acquérir la capacité de gouverner est une variable critique. Ce temps ne peut être considéré comme un temps de gouvernement. Pendant que l'équipe acquiert la capacité de gouverner, tant que la courbe ne dépasse pas la ligne horizontale indiquée sur le graphique, quelqu'un d'autre que l'équipe gouverne réellement. C'est une période durant laquelle la tendance est à la perte de soutien politique.
La figure suivante représente la gouvernance, utilisant désormais un schéma tridimensionnel. A gauche est représentée une situation qui correspond au graphique précédent. C'est un gouvernement qui a un projet gouvernemental très ambitieux (ou un faible niveau de conservatisme), en témoigne le fait que le sommet qui lui correspond est bien en deçà de son niveau maximum. Et qui, comme le montre le diagramme, bénéficie d'un soutien politique raisonnable et d'une faible capacité gouvernementale. Et, enfin, du coup, il a une gouvernance relativement faible (représentée par l'aire du triangle).
À droite du diagramme, il est montré, maintenant d'un autre point de vue, ce qui est arrivé à ce gouvernement dont le mouvement représenté par le graphique précédent. Du fait que l'équipe dirigeante ne disposait pas d'une capacité de gouvernement compatible avec (ou suffisante pour) la mise en œuvre de son projet de gouvernement, il a fallu du temps pour démarrer son gouvernement ; ou réellement gouverner.
Pour cette raison, en raison de la faible capacité de gouvernement de l'équipe de gestion (ou faible capacité à mettre en œuvre des actions répondant à l'intérêt de la population), il y a eu une diminution de son soutien politique (ce qui se traduit par le déplacement du sommet qui le représente vers le centre du triangle).
Du coup, pour éviter sa gouvernance (représentée par l'aire diminuée du triangle), l'équipe a dû réduire l'ambition de son projet de gouvernement. Ou, ce qui revient au même, il a dû accroître le conservatisme de son projet de gouvernement (ce qui se traduit par le déplacement vers le haut du sommet qui le représente). Son ambition de changer la situation qui existait auparavant a été sacrifiée pour compenser la perte de soutien politique. L'introduction d'objectifs ou de managers qui expriment l'intérêt des forces conservatrices conduit à ce que l'équipe dirigeante ne gouverne plus réellement ; et que la période de gouvernement s'est en fait terminée plus tôt que prévu.
Une situation différente de la précédente, dans laquelle l'équipe dirigeante parvient à acquérir plus rapidement la capacité gouvernementale, et ainsi à servir l'intérêt de la population et à maintenir son soutien politique, est représentée dans le graphique ci-dessous. Dans celui-ci, la ligne pointillée représentant la capacité de gouvernement est située à gauche de la précédente.
Cette équipe, en commençant à gouverner déjà avec une plus grande capacité gouvernementale (au sens de plus adéquate à la mise en œuvre de son projet de gouvernement), peut faire augmenter le soutien politique plutôt que de le diminuer. Le dirigeant, maintenant, ne sera pas obligé de réduire ses attentes d'une réalité changeante. De ce fait, la période effective de gouvernement commence plus tôt, votre projet peut être maintenu jusqu'au bout. Il peut même favoriser une prolongation du mandat envisagé par l'élection de son successeur.
Conclusions en attente de clôture
L'analyse menée jusqu'ici et la prise en compte de ces deux cas permettent d'avancer dans la compréhension du modèle du triangle gouvernemental pour expliquer la gouvernabilité et de conforter l'idée qu'elle ne doit pas être interprétée comme synonyme de soutien politique. Il souligne, en particulier, que la variable clé sous le contrôle de la coalition du changement est la capacité de gouvernement de l'équipe dirigeante qui en « émerge ». C'est-à-dire sa capacité à promouvoir des actions gouvernementales qui modifient le rapport de forces afin d'accroître le soutien politique et d'augmenter la probabilité de mettre en œuvre son projet de gouvernement.
Avant les élections, la population peut voter pour un candidat parce qu'elle pense qu'il sait gouverner, parce qu'il parle bien, qu'il est séduisant et qu'il dit défendre ses intérêts. Cependant, plus tard, après l'entrée en fonction du candidat, le soutien politique ne sera pas le simple reflet de la sympathie pour les idées de l'équipe dirigeante. Une fois que le gouvernement est en place, la sympathie n'est plus aussi importante qu'elle l'était avant les élections.
Comme le montre le graphique ci-dessus, c'est lorsque la courbe de capacité du gouvernement commence à monter et atteint le point où l'équipe dirigeante commence à posséder un répertoire cognitif suffisant pour mettre en œuvre son projet de gouvernement, que le soutien politique, qui avait déjà commencé à diminuer, augmente et atteint le niveau nécessaire pour que le gouvernement puisse élire la prochaine coalition.
A partir de là, particulièrement, mais aussi en règle générale, il est clair que l'appui politique est proportionnel à la capacité du gouvernement. C'est ce que, en résumant finalement, on peut écrire que g = f (a, p, c). Où : g = gouvernance ; a = soutien politique ; p = conservatisme du projet gouvernemental ; c = capacité du gouvernement = f (Le). En d'autres termes, que la gouvernabilité serait fonction de la capacité du gouvernement, ou qu'elle « dépendrait deux fois » de la capacité du gouvernement.
La capacité du gouvernement, entendue comme une capacité à « faire advenir » (qui est plus que mettre en œuvre) l'ensemble d'objectifs, convenus ou « négociés » par la coalition politique avec la partie de la population avec laquelle elle est alliée, qu'elle veut réaliser à travers son projet gouvernemental.
Lors de l'accession au pouvoir exécutif de l'État, un gouvernement de coalition pour le changement trouvera des compositions des deux autres pouvoirs constitutionnels (législatif et judiciaire) et celles qui se manifestent dans le tissu social (médias, pouvoir économique, militaire, etc.) tendent à saper son soutien politique . Les deux premiers directement, en freinant son action en recourant au cadre bureaucratico-juridique de ce que, dans le Cours auquel il a été fait référence, nous avons baptisé « État hérité ». C'est-à-dire l'appareil institutionnel à partir duquel le changement de gouvernement devra « inventer » ce que nous appelons « l'État nécessaire ».
Afin de maintenir un haut soutien politique, l'équipe dirigeante doit lancer un processus « inside-out » visant à neutraliser et combattre l'opposition des deux pouvoirs constitutionnels afin de déséquilibrer le rapport de force en faveur du gouvernement. Et, « de l'extérieur vers l'intérieur », à travers ce que nous avons baptisé dans le Cours le « pentagramme du pouvoir ». C'est-à-dire un processus dans lequel cinq moments de rétroaction, sensibilisation – mobilisation-organisation-participation-responsabilisation, permettront à la partie de la population qui soutient le gouvernement d'être en mesure d'agir en tant qu'agent de leurs intérêts et de promouvoir leurs valeurs. Ces deux processus, liés et renforcés, constitueront le cercle vertueux de la capacité gouvernementale (et, par conséquent, de la gouvernabilité) nécessaire au transit de « l'État hérité » et de « l'État nécessaire ».
Si cela ne se produit pas, un cercle vicieux s'enclenchera dans lequel la capacité du gouvernement, lorsqu'elle se révélera insuffisante pour mettre en œuvre le projet gouvernemental et répondre à l'intérêt de la population, conduira à une diminution du soutien politique et ouvrira la voie à la perte de gouvernabilité. Les portions de l'appareil d'État contrôlées par l'exécutif qui gèrent les postes et gèrent l'argent que l'opposition considère comme importants, en particulier ceux qui sont décisifs pour remporter les prochaines élections, seront une cible privilégiée de son action.
Cela impliquera des pressions pour remplacer les membres de l'équipe de direction. Dans des régimes tels que le présidentialisme de coalition, un changement de composition ministérielle, surtout lorsqu'il s'agit de structures à « huis clos », impliquera le sacrifice de la part du projet gouvernemental qui se confronte aux intérêts de l'opposition. Réduire l'ambition du projet gouvernemental ou augmenter le conservatisme du projet gouvernemental est la seule alternative pour maintenir (apparemment) un degré minimum de gouvernabilité.
Le résultat du marchandage dans lequel l'équipe dirigeante aura tendance à s'impliquer pour aboutir à la mise en œuvre des mesures politiques correspondant à la part du projet gouvernemental qu'elle souhaite préserver et nécessitant l'approbation parlementaire sera souvent présenté à l'opinion publique comme une question technique. .
Le caractère pression-concession de ce résultat n'est généralement pas explicité. Elle tend à être recouverte de l'allégation selon laquelle l'équipe dirigeante n'a pas les connaissances techniques nécessaires pour faire face aux problèmes émergeant de la conjoncture et qu'il est donc nécessaire « d'ajouter » des personnes ayant la qualification requise. Ces personnes peuvent être ouvertement affiliées à des partis d'opposition, mais ce sont souvent des techniciens opérant dans la sphère privée ou étatique. Ce dernier cas, également fréquent, dans lequel un technobureaucrate identifié à l'idée de réduire l'ambition du projet gouvernemental appartient déjà au groupe des fonctionnaires qui font fonctionner l'État, mérite deux commentaires.
La première renvoie au fait que « l'amibe » de l'État (c'est le terme que nous avons utilisé dans le Cours à la place de « machine » pour souligner son caractère dialectique de quelque chose de biaisé, mais changeant) se nourrit de son bouillon de culture le plus proche qui est votre bureaucratie. Et que, pour cette raison, il ne sera jamais difficile de trouver des personnes intéressées à promouvoir un plus grand conservatisme dans le projet gouvernemental. Apparaissant comme des « sauveurs de la patrie », ils seront choisis pour assurer la gouvernabilité d'un gouvernement qui, en perdant son soutien politique en raison du manque de capacité gouvernementale de son équipe dirigeante, se conformera à ne plus gouverner de fait.
La deuxième remarque a trait à la nécessité pour les coalitions gouvernementales changeantes de renverser la tendance ontogénique qui fait que « l'amibe » de l'État se nourrit, au sein de son bouillon culturel plus large (universités, ONG, etc.) idéologiquement conservateur. C'est-à-dire qu'ils relèvent le défi d'intégrer dans la bureaucratie des personnes qui ont des caractéristiques plus conformes à la capacité de gouvernement en accord avec leur projet de gouvernement. Plus que cela, qu'ils se consacrent, à travers des organisations publiques et privées sur lesquelles ils ont un certain degré d'ingérence (que ce soit au sein du gouvernement ou en dehors), à former les «cadres technopolitiques» dont parlait maître Carlos Matus.
Il faut rappeler que la capacité gouvernementale est quelque chose spécifiquement orienté vers la mise en œuvre du projet politique de la coalition à laquelle appartient l'équipe dirigeante. Et que, dès lors, il n'est pas approprié de penser que la capacité cognitive à mettre en œuvre un projet de gouvernement conservateur (cela oui, assimilable à ce qu'on appelle la « capacité de gestion ») peut être utilisée pour mettre en œuvre un projet politique changeiste.
Pour conclure, il convient de noter que le maintien d'un degré adéquat de gouvernance dépend en définitive de la capacité de l'équipe dirigeante à gouverner. Elle doit être consciente des opportunités que le rapport de forces, exprimé dans ces deux types de soutien politique, celui qui découle du « vote dans les urnes » et peut être évalué ultérieurement par des sondages d'opinion, et le « vote au parlement », permet d'explorer. La première limite à laquelle est confrontée l'équipe dirigeante est celle de sa propre capacité à gouverner. C'est-à-dire la ressource cognitive nécessaire pour mobiliser « l'amibe » de l'État pour la mise en œuvre des actions gouvernementales attendues par la partie de la population qui sera effectivement disposée à défendre le gouvernement. La deuxième limite est celle de la corrélation des forces. Après avoir élaboré la stratégie et choisi les échéances correspondant aux mouvements et actions tactiques du gouvernement, l'équipe dirigeante devrait, profitant du gain de soutien politique (bien que localisé dans l'espace et dans le temps) résultant de sa mise en œuvre, resserrer la corrélation des les forces. En le déplaçant en sa faveur et en augmentant le soutien politique (en déplaçant le sommet du triangle de gouvernance et en augmentant sa superficie), elle peut alors accroître encore la gouvernabilité (en déplaçant le sommet du triangle vers le bas) et diminuer le conservatisme du projet gouvernemental.
* Renato Dagnino Il est professeur au Département de politique scientifique et technologique de l'Unicamp. Auteur, entre autres livres, de Solidarity Technoscience, un manuel stratégique (combats anticapitalistes).
*Paula Arcoverde Cavalcanti Professeur d'éducation à l'Université d'État de Bahia.
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