Par JEAN-MARC VON DER WEID*
Politiques publiques pour l’agriculture familiale et l’agroécologie
Dans l'article précédent de cette série, j'ai tenté de montrer les dimensions, les caractéristiques et le rôle de l'agriculture familiale dans l'univers de la production rurale brésilienne, en particulier la production alimentaire. J'ai également souligné les changements survenus au cours des dernières décennies, avec la réduction des dimensions et de l'importance de cette catégorie sociale. Dans cet article, j'analyserai les politiques publiques qui ont conditionné les changements décrits ci-dessus. Il n’y a pas de place pour des analyses détaillées de chacune d’elles, ni pour commenter toutes les politiques, c’est pourquoi je me limiterai à indiquer leurs éléments les plus critiques.
Différenceentre les intentionsicioe geste
La création du Ministère du Développement Agraire (MDA) et du Programme de Soutien à l'Agriculture Familiale sous le Président Fernando Henrique Cardoso, ainsi que les programmes successifs de Réforme Agraire depuis le gouvernement du Président Sarney, avaient un objectif implicite, jamais formellement assumé, d'élargir la participation. de la paysannerie dans la production alimentaire, soit en augmentant la production des agriculteurs familiaux existants, soit en créant de nouveaux producteurs. D'autre part, il y avait un objectif social pertinent consistant à chercher à améliorer le niveau de revenu de l'ensemble des agriculteurs familiaux, puisque la situation de pauvreté et de misère d'une grande partie de ce public était notoire.
Ces politiques avaient un autre point important : la définition du mode de production idéal pour que les agriculteurs familiaux puissent augmenter leur production et leurs revenus. Les gouvernements successifs qui ont formulé, élargi et ajusté ces politiques ont bénéficié du fort soutien des organisations d'agriculteurs familiaux et de sans terre : CONTAG, FETRAF (plus tard CONTRAF) et Via Campesina (comprenant le MST, le MPA et le MMC). Ces soutiens se sont montrés, à plusieurs reprises, critiques à l'égard des politiques adoptées, soit parce qu'ils jugeaient les mesures insuffisantes dans la forme, soit dans le volume des ressources qui leur étaient allouées.
Mais les mouvements n’ont jamais remis en question le point clé qui guidait les politiques. Pour les gouvernements et les mouvements sociaux des campagnes, la méthode pour faire prospérer l’agriculture familiale était l’adoption d’un modèle de production centré sur l’utilisation d’intrants chimiques, de semences et de machines améliorées et une plus grande intégration avec le marché. Ce modèle, appelé dans la littérature nationale et internationale la Révolution verte, et adopté par les grands producteurs agro-industriels, était considéré comme la seule possibilité existante. Le modèle alternatif de l’agroécologie était considéré comme non pertinent ou, au mieux, comme destiné à une niche de producteurs et de consommateurs à revenus élevés.
Les critiques de cette stratégie étaient rares, situées dans les espaces minoritaires du monde universitaire et des ONG de défense de l’agroécologie, comme celle que j’ai fondée en 1983, l’AS-PTA. La critique fondamentale avait plusieurs aspects : le fait notoire dans de nombreuses expériences internationales de l'effet délétère du modèle agrochimique sur le public cible, générant une différenciation entre un groupe minoritaire de « viables » et une majorité de « irréalisables ».
Pour de nombreux intellectuels, y compris ceux de gauche, cet impact était considéré comme inévitable, voire souhaitable. Le sort de « l'irréalisable » devrait être traité dans un autre univers, celui des politiques sociales, qui amortiraient les difficultés des ruraux pauvres, « tandis que l'économie du pays créait les conditions pour les absorber dans d'autres secteurs productifs » (apud Pedro Malan, ministre de l'Économie du FHC, avec lequel se sont ralliés plusieurs intellectuels de gauche qui ont participé à la formulation ou à la reformulation des politiques agricoles des gouvernements de Lula et Dilma).
La vision stratégique de ce groupe fort d'intellectuels et de politiques était celle d'une agriculture « modernisée » selon les standards du modèle agrochimique et moto-mécanisé, centrée sur la grande production de monocultures, avec une agriculture familiale ayant un rôle secondaire et orientée vers certaines niches de production, comme les légumes. Le modèle socio-productif implicite était celui des États-Unis, avec une agriculture familiale résiduelle, de l'ordre de 3 à 4 % des producteurs.
Dans des secteurs de gauche, ce mouvement d'expansion de l'agro-industrie était perçu comme une étape dans le processus d'implantation du socialisme, qui, à un moment donné dans le futur, expropriait les grandes exploitations agricoles pour les remplacer par des kolkozes e sovkozes autochtones, c’est-à-dire par des entreprises publiques. D'autres défendaient un futur système de propriétés collectives, soi-disant inspiré des expériences cubaines ou nicaraguayennes (dans les deux cas, la réalité était bien différente, mais chacun voit ce qu'il veut voir).
Tous les hommes politiques qui ont gouverné pendant cette longue période de près de 30 ans n’avaient pas cette vision « moderniste » et cynique, qui favorisait un développement que les auteurs savaient exclusif et qui conduirait à l’extermination de l’agriculture familiale. Beaucoup croyaient fermement qu’ils pouvaient promouvoir l’agro-industrie et maintenir, voire élargir la base de l’agriculture familiale.
Les dirigeants des mouvements sociaux ruraux en faisaient certainement partie. La minorité d’universitaires et de militants de l’agroécologie n’a pas manqué de souligner les conséquences sociales, économiques et environnementales désastreuses du modèle défendu par tous, de droite comme de gauche, avec des nuances et des sous-textes variés, mais avec une cohérence dans les mesures appliquées.
Durant toutes ces années, ce qui a prévalu dans les politiques publiques, c’est le soutien aux grandes agro-industries. Sans ce puissant soutien de l’État, l’agro-industrie n’aurait pas survécu. La preuve en est les près de XNUMX XNUMX milliards de dettes d’emprunt. Malgré de nombreuses amnisties et renégociations qui ont réduit à plusieurs reprises les sommes dues à des fractions infimes, l’agro-industrie s’est toujours endettée, car cela s’est avéré être une bonne affaire. L'agro-industrie a également été favorisée par des exonérations fiscales, la suspension des amendes environnementales et des subventions sur les intérêts bancaires.
Tout a été fait pour donner à l’agro-industrie une rentabilité qu’elle n’avait pas et qu’elle n’a pas dans des conditions normales de marché. Ce n'est pas un jaboticaba brésilien. Aux États-Unis et dans l’Union européenne, l’ensemble des faveurs économiques fait que chaque dollar ou euro produit par les agro-industries respectives a une contrepartie de valeur similaire de la part des États. Quoi qu'il en soit, dans les deux cas, les dettes du secteur sont monstrueuses.
Les avantages fiscaux et autres étaient beaucoup plus larges pour les plus grands producteurs, même si les agriculteurs familiaux qui adhéraient au modèle recevaient leur part des avantages. La question reste de savoir pourquoi le plus grand succès de l’agro-industrie et l’échec relatif des petites agro-entreprises, confirmés par l’expansion de la première et la réduction de la seconde au fil des années.
Il existe plusieurs raisons. En premier lieu, l’agriculture familiale bénéficie de pires conditions naturelles de production et de peu de terres disponibles, pour des raisons historiques expliquées dans les articles précédents.
Deuxièmement, dans la logique du modèle de production agrochimique et motomécanisé, plus l’échelle est grande, plus la productivité du travail est élevée, même si la rentabilité par unité de surface peut être inférieure à celle des systèmes agroécologiques.
Troisièmement, l’agro-industrie a rapidement compris que les plus gros profits résidaient dans la production de matières premières destinées au marché international, en s’appuyant sur un dollar fort et des prix des matières premières plus élevés que ceux destinés au marché intérieur. L’agriculture familiale a mis du temps à comprendre qu’avec les coûts élevés du modèle agrochimique et les dettes bancaires qui en résultent, produire de la nourriture pour un marché intérieur déprimé par la pauvreté n’était pas un bon pari. Aujourd'hui, les petites agro-industries ont adhéré à la logique des grandes et se tournent aussi vers les produits. Mais un nombre considérable d’entre eux ont emprunté cette voie, comme nous l’avons vu dans l’article précédent.
Ce qui a été dit ci-dessus doit être relativisé par le fait que la grande majorité des exploitations familiales ne sont même pas entrées dans ce processus de modernisation dans le sens de l’agroalimentaire. Le grand moteur de ce processus a été le crédit PRONAF et il n'a même pas atteint la moitié des agriculteurs familiaux, à l'exception de deux ans sous la première administration Lula, comme nous le verrons plus tard. La grande masse des agriculteurs familiaux n’avait pas accès au crédit bancaire ou ne voulait pas prendre ce risque.
En conclusion : que ce soit intentionnellement ou non, les politiques publiques, par action ou omission, ont affecté négativement l’agriculture familiale et ont abouti à une réduction de la taille et du rôle de la paysannerie dans le monde rural brésilien.
la politique de crédit
Dans le gouvernement FHC, le PRONAF a principalement bénéficié à la couche AF la plus capitalisée, ayant déjà un accès occasionnel ou régulier au crédit bancaire, déjà partiellement engagée dans le modèle agrochimique et moto-mécanisé, mais toujours liée à la production de denrées alimentaires pour le marché, et située en grande majorité dans la région sud.
En 2002/2003, moins de 400 XNUMX agriculteurs familiaux ont bénéficié de ces crédits. Le gouvernement Lula a favorisé une forte augmentation tant des ressources du programme que du nombre de bénéficiaires et, surtout, une répartition beaucoup plus large, tant par région que par type d'agriculture familiale.
Le volume des crédits est passé de 2 milliards en 2002 à 30 milliards en 2015, tandis que le nombre de bénéficiaires a culminé à 2,2 millions en 2006, pour tomber à 1,5 million au moment du coup d'État qui a renversé Dilma Rousseff. Tant le volume que le nombre de bénéficiaires étaient à nouveau concentrés dans le Sud-Est et surtout dans le Sud.
Dans la région du nord-est, la participation des agriculteurs pauvres a prévalu dans une écrasante majorité (mais pas la majorité des plus pauvres), qui ont eu accès au soi-disant PRONAF B, un type de microcrédit d'investissement, avec des valeurs inférieures à celles du sud et régions du sud-est. Au début, les agents bancaires ont joué un rôle important en guidant l’utilisation du crédit et certaines propositions « de tiroir » ont pris de l’ampleur, comme l’élevage de bovins laitiers avec l’achat d’animaux de race pure et à haute productivité.
Ce fut un désastre total, mais cela n'a pas duré longtemps. Au fil du temps, l’intention des producteurs a commencé à prévaloir, même si le ciblage du bétail a continué. L'investissement dans les infrastructures productives telles que les écuries, les puits, les points d'eau et les barrages et, surtout, les clôtures pour les pâturages et les plantations fourragères était dominant dans de nombreux territoires. Il n'est pas possible de dire si c'est l'effet du crédit à cet effet qui a conduit à une spécialisation considérable d'une partie mieux répartie en termes de superficie disponible et à une diminution des superficies de cultures permanentes, constatées dans plusieurs régions.
La région du nord-est a connu le plus grand abandon d'agriculteurs familiaux de tout le Brésil, soit près de 350 XNUMX. Cependant, la raison de cet abandon du champ n’est pas aussi claire que dans le cas de la région sud, évoquée dans le paragraphe ci-dessous. Il faudra approfondir l'étude de ce phénomène et nous allons ici seulement esquisser quelques causes possibles, sans ordre d'importance.
Comme première hypothèse, il y a le vieillissement de la population rurale, mais cela a conduit une partie importante des agriculteurs familiaux du nord-est à obtenir jusqu'à deux salaires minimum en guise de retraite en couple. Fort de ma longue expérience auprès des communautés agricoles de plusieurs États de la région, je peux affirmer que dans de nombreux cas, la retraite n'implique pas un départ du monde rural. Bien au contraire, vieillissement et retraite signifiaient permanence et investissement immobilier.
Dans les cas où les personnes âgées se sont retirées de la zone rurale ou de la production agricole, il peut y avoir eu un manque de successeurs sur les propriétés, à cause de la migration des jeunes vers les plus grandes villes de la région ou dans le « Sul Maravilha » (São Paulo, Rio de Janeiro et Brasilia) ont marqué les flux de population pendant des décennies.
Une deuxième cause pourrait être l’incidence et l’intensité répétées des sécheresses, dont les effets sur les plus pauvres et les moins dotés en infrastructures hydrauliques sont toujours plus importants. Le fait que dans les communautés où les citernes à usage domestique ou pour l'irrigation étaient plus répandues est révélateur de cet effet. Il est bon de rappeler que ce mouvement de construction de citernes n'a pas été financé par le système bancaire et par le PRONAF, mais par des programmes tels que le P1MC (Programme Un Million de Citernes) et le P1+2 (Programme Une Terre et Deux Eaux). Les deux programmes ont financé la construction des propriétés grâce à des dons gérés surtout par la société civile organisée au sein de l'ASA (Articulação do Semi Árido).
Une troisième cause est le niveau élevé d’insécurité et de violence dans le monde rural, et pas seulement dans le Nord-Est. Ce processus de croissance a conduit de nombreux agriculteurs familiaux, âgés ou non, à vivre au « bout des rues » des villages, certains conservant un travail difficile dans les champs et d'autres abandonnant complètement l'agriculture.
Enfin, de nombreux agriculteurs familiaux n’ont pas remboursé leurs crédits PRONAF, malgré plusieurs amnisties et renégociations favorables de la dette.
Il n'existe pas, à ma connaissance, de données chiffrant chacune de ces causes, mais je soupçonne que les défaillants qui ont quitté les campagnes sont les plus nombreux parmi les 350 XNUMX agriculteurs familiaux de moins dans la région.
Dans la région sud, la plus importante, en volume de ressources et en nombre de bénéficiaires, la forme de crédit la plus utilisée était le PRONAF C, mais aussi le D et le E, chacun avec des limites d'emprunt plus élevées. Les deux tiers des agriculteurs familiaux de la région ont régulièrement eu recours au crédit bancaire, et plusieurs autres l’ont fait de manière intermittente. Dans cette région, il y avait une forte différenciation entre ceux qui ont réussi et ceux qui ont échoué, ces derniers étant près de 185 mille familles qui n'étaient pas enregistrées au recensement de 2017, soit 23% des agriculteurs familiaux existants en 2006. Comme il ne fait aucun doute, dans cette région Dans la région, en ce qui concerne l'orientation prioritaire du crédit (les matières premières maïs et soja représentaient 50% de l'ensemble des crédits PRONAF ces dernières années et la quasi-totalité dans la région sud), il faut également en déduire que le défaut de paiement était l'une des principales causes de la crise rurale. évasion.
Dans la région sud-est, les crédits PRONAF étaient plus différenciés, le B prédominant dans le nord semi-aride du Minas Gerais et dans la vallée de Jequitinhonha, et le PRONAF C prédominant dans le reste de la région, l'État de São Paulo recevant une part plus importante. de PRONAF D et E.
La région nord répète le profil d'utilisation du crédit du nord-est, avec un poids plus important dans le PRONAF B et la région du Midwest était plus proche du profil de la région sud. Dans les deux cas, le nombre de bénéficiaires était bien inférieur à celui du nord-est, du sud-est et du sud. Ces deux régions ont connu une augmentation du nombre d'agriculteurs familiaux entre les deux recensements, respectivement de 68 et 6,2 mille AF. Dans le cas de la région nord, cela est dû à l'excédent de nouveaux agriculteurs bénéficiant des programmes de réforme agraire par rapport au nombre de ceux qui ont quitté les campagnes.
En résumé, le crédit a été la principale politique favorisant le développement de l’agriculture familiale depuis les années 1990 jusqu’à aujourd’hui, et il continue de l’être. Malgré quelques ouvertures vers une autre destination, la quasi-totalité des ressources de financement du PRONAF ont été destinées à promouvoir l'adoption du modèle agrochimique et moto-mécanisé, conduisant les agricultures familiales, notamment dans la région du Sud, à abandonner la production alimentaire en produits et souffre lourdement de dettes.
Dans la région du Nord-Est, le crédit PRONAF B était fortement orienté vers les infrastructures d'élevage du bétail, ce qui a entraîné une diminution de la production alimentaire de base. Dans cette région et ce type de producteur également, le défaut de paiement était un élément important de l'évasion rurale vérifiée.
La politique d’Assistance Technique et de Vulgarisation Rurale
Même si sa couverture est bien inférieure à celle du crédit, il s’agit de la deuxième politique de soutien à l’agriculture familiale au cours des dernières décennies.
Pour commencer, il est bon de rappeler que les principaux agents de l'Assistance Technique et de Vulgarisation Rurale (ATER) étaient et sont toujours les Entreprises d'Assistance Technique et de Vulgarisation Rurale (EMATER), liées aux gouvernements des États. Emater, malgré une crise persistante dans presque tous les États, dispose toujours de bureaux dans une bonne partie des municipalités du pays, avec près de 15 1980 techniciens de terrain. L’orientation de ces entreprises publiques a toujours été axée sur la promotion du modèle agrochimique, même si de petites exceptions se sont multipliées dans certains États, adoptant le modèle agroécologique. Cette marque est liée non seulement au large domaine d'adhésion au modèle agro-industriel, étendu depuis les années XNUMX à l'agriculture familiale (agro-industrie), mais aussi au type de formation proposée dans les universités des sciences agricoles à travers le pays. Même lorsque certains gouvernements d’État ont décidé d’expérimenter la promotion de l’agroécologie, la nouvelle pratique a été limitée par le manque de préparation des techniciens disponibles à Emater.
L'assistance technique non étatique et la vulgarisation rurale sont beaucoup plus modestes et peuvent être réparties entre des coopératives de techniciens, liées aux mouvements sociaux et aux ONG indépendantes. J'estime que ces organisations ne disposent pas de plus de 800 techniciens. La plupart de ces derniers ont été formés à la pratique de la promotion des processus de développement agroécologique, avec des résultats mitigés et beaucoup d’essais et d’erreurs. Contrairement à la promotion de l’agro-industrie, qui dispose de techniques et de méthodes bien définies et établies, dans la promotion de l’agroécologie, les techniques et les méthodologies sont en gestation et nécessitent une élaboration plus approfondie, systématisant les expériences existantes déjà significatives.
Les ressources fédérales destinées à la politique d'assistance technique et de vulgarisation rurale étaient réparties, dans le premier gouvernement de Lula, de manière presque équilibrée entre l'Emater, les coopératives et les ONG.
La Politique nationale d'assistance technique et de vulgarisation rurale (PNATER), approuvée lors d'un séminaire avec une large participation de la société civile en 2003, a défini l'agroécologie comme le modèle à adopter dans les projets financés par le MDA. Il n'existe aucune évaluation des résultats de ces investissements et il est très peu probable que les Ematers aient pu suivre cette ligne directrice. Les ONG d'assistance technique et de vulgarisation agroécologique rurale ont certes suivi les orientations fournies par le gouvernement, mais dans ce cas nous n'avons pas non plus d'évaluation des résultats.
Depuis le deuxième gouvernement de Lula et ceux de Dilma, les ressources de la DATER/MDA ont été principalement dirigées vers Emater. L'orientation pour l'utilisation de ces ressources dans la promotion de l'agroécologie est restée en vigueur. Les Ematers ont commencé à signer des contrats avec le gouvernement, recevant un montant à utiliser comme chaque État l'entendait. On ne sait pas non plus quel est le résultat de ces investissements.
Le financement des entités d'assistance technique et de vulgarisation rurale de la société civile a commencé à se faire par le biais de contrats et de ressources contestées dans les appels publics à projets. Il y avait moins de ressources pour ce segment de l'Assistance Technique et de la Vulgarisation Rurale, mais je peux dire que presque toutes les ONG d'Assistance Technique et de Vulgarisation Rurale liées à l'Articulation Nationale de l'Agroécologie (ANA) en ont bénéficié.
Il n'est pas possible de savoir, avec les données disponibles, combien d'agriculteurs familiaux ont reçu une assistance technique avec des ressources fédérales et quelle part de la promotion de l'agroécologie dans l'utilisation de ces ressources. Parmi les ONG d’assistance technique et de vulgarisation rurale, je pense que leur nombre est inférieur à 20 XNUMX.
La politique d'Assistance Technique et de Vulgarisation Rurale a fait l'objet d'une confrontation permanente entre la société civile et la DATER, qui a éclaté lors de la première conférence d'Assistance Technique et de Vulgarisation Rurale, sous le premier gouvernement de Dilma Rousseff. Lors de cette conférence, l'énorme difficulté d'exécuter des projets de développement agroécologique avec les contraintes imposées par DATER dans les appels a été vérifiée. Ce conflit est devenu connu sous le nom de « débat sur l’opérationnalisation des politiques ». Le Comité CONDRAF ATER a commencé à élaborer le nouveau format des appels en collaboration avec les techniciens de MDA. Il y a eu des progrès dans le formatage, qui est devenu plus flexible, mais des obstacles majeurs subsistent, justifiés par le DATER comme l'exige la loi. À l’époque, j’appelais ce processus « mettre une balle dans un trou carré ».
À mon avis, il y a eu une erreur de départ dans la définition de PNATER. En orientant toutes les ressources vers la promotion de l’agroécologie, la politique a ignoré les difficultés de mise en œuvre de la décision, notamment le manque de personnel technique formé aux pratiques et méthodes agroécologiques pour le montant des ressources mises à disposition. D’un autre côté, les formulateurs de l’opérationnalisation de la politique dans DATER n’avaient pas de connaissances théoriques ou pratiques sur la manière de promouvoir l’agroécologie et beaucoup n’avaient même pas une position favorable à cette proposition.
Le résultat est que cette expérience s'est avérée assez problématique et il est temps de procéder à une révision totale de la politique et des formes de son application, en pensant aux contraintes existantes au stade actuel d'adhésion à l'agroécologie, tant en termes de connaissances et d'adéquation personnel.
Politique de réforme agraire
La réforme agraire a une longue histoire. Il a connu des débuts timides sous l’administration Sarney, s’est élargi sous l’administration FHC et s’est maintenu, avec une certaine intensification, sous les deux administrations Lula. Sous les gouvernements de Dilma Rousseff, le processus d’expropriation et de mise en place des colonies a été rapidement ralenti. Selon l'un des directeurs de l'INCRA, à cette époque, la réforme agraire serait déjà pour l'essentiel accomplie et de nouvelles colonies serviraient à résoudre des situations localisées, surtout là où il y avait des conflits. La priorité est devenue « rendre les colonies viables », ce qui reconnaissait implicitement que la partie de la réforme agraire axée sur la production ne fonctionnait pas.
Combien y a-t-il eu de colons depuis que la réforme agraire a gagné en force au sein du gouvernement FHC, jusqu'à maintenant ? Selon l’INCRA, les données sont les suivantes :
FHC – 547 mille, avec une moyenne annuelle de 68 mille
Lula – 614 mille, avec une moyenne annuelle de 77 mille
Dilma – 134 mille, avec une moyenne annuelle de 24 mille
Temer – 10 mille, avec une moyenne annuelle de 4 mille
Bolsonaro – 9 mille, avec une moyenne annuelle de 2,3 mille
Total - 1.314.000
Les chiffres (arrondis) sont impressionnants, mais cachent de nombreux problèmes.
D’une part, il faut constater que la réforme agraire a été réalisée dans les terres où il y avait le moins de résistance de la part des latifundia et de l’agro-industrie. La part des terres publiques consacrées à l'installation des agriculteurs familiaux était importante et, comme on les retrouve principalement dans les régions agricoles frontalières, une partie des colons s'est installée dans des régions éloignées de leurs zones d'origine (nord, midwest), ce qui a créé des problèmes de adapter les connaissances de chacun aux nouvelles conditions environnementales et agricoles.
Deuxièmement, les expropriations de terrains offerts par les propriétaires eux-mêmes étaient fréquentes et qui étaient, de toute évidence, des terres de mauvaise qualité et dégradées.
Un troisième problème était l'attribution de parcelles plus petites que ce qui était techniquement indiqué, afin d'installer rapidement davantage d'agriculteurs familiaux. La conception même des lots a fait l'objet de nombreuses plaintes de la part des colons, car il y avait souvent une répartition bureaucratique, sans tenir compte des conditions de chaque lot. Bien sûr, ce n'était pas le discours principal, mais on disait même que les agriculteurs recevaient des lots dans l'eau et d'autres suspendus à une falaise.
Un quatrième problème est lié au deuxième, à savoir l'isolement de nombreuses colonies, mal desservies par les routes et les moyens de transport et l'accès à l'électricité et à l'eau. Loin des marchés et des services publics essentiels tels que les écoles et les dispensaires, les colons ont souffert dans les coins perdus, plus que ne le faisait déjà l'agriculture familiale.
Un cinquième problème est lié à la précarité qui prévaut dans de nombreux quartiers, qu'il s'agisse des maisons ou de toute autre amélioration productive.
Le sixième problème était le temps énorme qui s'écoulait entre la réception de la terre et la réception des moyens de production, parfois des années. Cela a souvent conduit à utiliser les ressources naturelles disponibles comme moyen de survie, notamment la déforestation pour la production de charbon de bois.
Enfin, le septième problème concerne les cas dans lesquels (et quand) il y a eu un financement pour la production et une assistance technique. Une fois de plus, les crédits comme l'ATER se sont orientés vers l'adoption du modèle agrochimique et les résultats ont été encore plus désastreux que chez les agriculteurs familiaux non sédentaires.
L'INCRA n'a jamais publié une étude d'évaluation complète de la réforme agraire, réalisée au début du gouvernement Dilma. J'ai eu accès à une synthèse qui confirme ce que j'ai écrit plus haut. Il n’y a pas eu d’enchaînement dans l’application des conclusions, entre autres celle de privilégier la production agroécologique.
Tous ces problèmes ont eu un impact négatif sur le programme. Selon certaines estimations de l'INCRA elle-même, qui ont circulé officieusement, le taux moyen de lots inoccupés jusqu'au début de Dilma II était de 25 %. D'autres évaluations font état d'un mouvement vers une reconcentration des lots et un remplacement (avec ou sans vente des terrains) par de nouvelles familles, qui atteindraient encore 25 %. Les nombreux exemples de colonies réussies sont miraculeux et il convient de noter que, depuis 2010, Via Campesina a adopté la proposition agroécologique comme modèle à mettre en œuvre dans toute l'agriculture brésilienne et compte des exemples notables dans plusieurs colonies.
Repenser le modèle de réforme agraire adopté sera une imposition de cette réalité de fiasco relatif, mais aussi en raison de la nécessité (dont nous parlerons dans un autre article) de promouvoir la réoccupation de l'agro par l'agriculture familiale.
Assurances, prix minimums et achats publics
La police d'assurance souffrait d'un problème similaire à celui du crédit, auquel elle était liée. Le crédit a toujours été destiné au financement d'un produit spécifique et non d'un ensemble d'activités sur les propriétés de l'Agriculture Familiale, ce qui a été un facteur important dans le mouvement vers l'adoption des monocultures par l'Agriculture Familiale. L’assurance n’a pas non plus pris en compte la totalité de la propriété, mais la partie de celle-ci ayant bénéficié d’un financement.
En fait, on pourrait dire que c'était le crédit et non l'agriculteur qui était assuré. En revanche, s'il était possible, au prix de beaucoup de difficultés, d'obtenir des modalités de crédit non orientées vers l'utilisation de produits agrochimiques et de semences améliorées, l'assurance était ancrée dans l'application de pratiques productives définies comme correctes par l'EMBRAPA, et elles étaient tous les produits agrochimiques.
Cette dichotomie a eu pour conséquence, dès la première récolte du gouvernement Lula, le refus des banques de classer les pertes résultant d'une sécheresse dans la région sud comme susceptibles d'être couvertes par une assurance. Tous les agriculteurs familiaux qui disposaient des ressources du PRONAF C et appliquaient des pratiques agroécologiques ont été découverts et beaucoup sont revenus pour appliquer des pratiques conventionnelles pour garantir l'assurance.
Les ajustements d’assurance pour couvrir la production agroécologique seront nombreux et les solutions complexes.
Il y a peu de choses à dire sur la politique des prix minimums, si ce n'est qu'elle a été appliquée à une échelle bien inférieure aux besoins de l'Agriculture Familiale. D'autre part, avec la nécessité d'attirer les agriculteurs familiaux qui produisent produits Revenons à la production alimentaire (dont nous parlerons dans un autre article), il faudra que la politique de prix minimum pour la composition des stocks réglementaires soit très attractive pour que cette option se concrétise.
Les achats gouvernementaux à travers des mécanismes tels que le Programme d'Acquisition de Nourriture (PAA) et le Programme National de Repas Scolaires (PNAE) devront faire l'objet d'une révision de leurs procédures, aujourd'hui unanimement considérées comme bureaucratiques et inadaptées. L'idée de base de ces programmes est correcte, mais leur application n'a pas répondu aux attentes, soit en raison de problèmes opérationnels, soit parce qu'ils sont de taille limitée. Le plus intéressant d'entre eux, le PAA, n'a jamais bénéficié à plus de 500 12 agriculteurs, soit XNUMX % de la moyenne des FA existants au cours des dernières décennies.
Agroécologie et production biologique
Même si les politiques publiques visant à favoriser la transition agroécologique ont été assez limitées dans leurs dimensions, elles méritent une analyse car elles constituent la voie vers l'avenir, y compris les décisions prises par l'équipe de transition du nouveau MDA.
À mon avis, le mouvement agroécologique coordonné par l'ANA, dans lequel sont présents tous les mouvements sociaux des campagnes brésiliennes, a commis une erreur similaire à celle du débat sur la politique ATER.
Face à une question de la présidente Dilma Rousseff concernant la représentation des femmes de CONTAG dans la Marcha das Margaridas en 2011, la réponse a été : « nous voulons un programme pour promouvoir l'agroécologie ». Dilma Rousseff a demandé qu'une proposition lui soit présentée et le gouvernement a financé un large débat impliquant la société civile, coordonné par l'ANA, à l'invitation de CONTAG, et des membres de différents ministères. Cet exercice spectaculaire a duré plus de trois ans et a abouti à la Politique nationale d'agroécologie et de production biologique (PNAPO), signée par Dilma Rousseff au début de son deuxième gouvernement.
Des débats à la base du mouvement aux réunions étatiques et nationales, le PNAPO s'est ensuite traduit en un Plan (PLANAPO). Toutes les politiques susceptibles d'avoir un lien avec le thème de la promotion de l'agroécologie ont été discutées : crédit, assurance, ATER, recherche, marché, enseignement technique et universitaire, marchés publics, environnement. L’objectif n’était pas seulement de définir chacune des politiques, mais de les enchaîner en concepts unifiés et en opérationnalisation cohérente. L'objectif était d'élaborer une proposition pour la transformation totale de l'AF tout en inhibant certaines des pires pratiques de l'agro-industrie, grâce à un programme de réduction de l'utilisation de pesticides.
L’ambition était excessive à deux niveaux : le premier était le peu d’expérience accumulée tant au sein du gouvernement que de la société civile, y compris dans le monde universitaire, concernant plusieurs de ces politiques. La deuxième raison est la faible adhésion à cette proposition dans les différentes instances gouvernementales. Pour être d'application minimale, la politique et le Plan devraient être approuvés par de nombreux départements de nombreux ministères et leur application nécessiterait une réorientation massive des ressources publiques. Et cela impliquerait probablement également des changements sur plusieurs points de la législation actuelle.
Cela n'est jamais arrivé. La seule politique qui a été discutée dans les instances gouvernementales dans le but de l'adapter aux principes et propositions du PLANAPO a été celle d'ATER. Cela est dû au fait que, comme discuté précédemment, cette politique était l'objet d'une lutte entre conventionnels et agroécologistes depuis 2003, dans les espaces du comité ATER de la CONDRAF et de la DATER/MDA.
L'intention de Dilma Rousseff (et probablement de CONTAG) était plus concrète et modeste : formuler un programme agroécologique limité et non une macropolitique avec des liens multiples avec différents ministères et visant l'ensemble des agricultures familiales. Dilma Rousseff a eu l'idée d'un programme visant à élargir la base de producteurs agroécologiques et biologiques de 50 200 à XNUMX XNUMX en trois ans. Ce n’est pas le lieu de discuter ici de la question de savoir si même cet objectif, beaucoup plus modeste, était viable ou non (à mon avis, il ne l’était pas).
En pratique, ce qui est le plus courant dans l'action gouvernementale s'est produit : toutes les ressources existantes, dispersées dans les départements et programmes des différents ministères, ont été arbitrairement regroupées sous un label formel « PNAPO » et le plan a été lancé en grande pompe lors de la deuxième conférence nationale de agriculture familiale. Il s’agit d’une « victoire politique » pour le mouvement agroécologique, capitalisée par le gouvernement, mais sans aucun effet concret dans la promotion de ce modèle productif.
À mon avis, il existe une troisième raison pour ne pas tenter ce changement macro-économique général et radical dans les politiques qui affectent l’agriculture familiale. Même si tout était approuvé par tout le monde au sein du gouvernement, il existait encore un monde de définitions plus concrètes sur la manière de mettre en pratique autant de changements. En revanche, les conditions minimales pour que ce processus avance ne soient pas réunies et ne se dérouleront pas de manière harmonieuse et généralisée. Les changements se produiront au coup par coup, de manière irrégulière et à des rythmes différents, jusqu'à ce que les accumulations partielles permettent de penser à ajuster l'ensemble de manière cohérente.
L'un des problèmes les plus graves de cet excès d'ambition est l'impasse entre le besoin de techniciens préparés aux pratiques et méthodes de la transition agroécologique en qualité et quantité suffisantes pour faciliter la conversion de l'Agriculture Familiale dans cette voie. Et ce problème ne peut être résolu du jour au lendemain.
J'insiste sur ce point car le nouveau MDA est né sous l'égide d'une définition pro-agroécologie et que PLANAPO est cité comme quelque chose à mettre en pratique immédiatement. Comme cela arrive habituellement dans ces cas de divorce entre le désirable et le possible, le gouvernement finit par opérer un divorce entre l'intention et le geste.
À mon avis, la présidente Dilma Rousseff avait raison. Elle ne comprend pas l’agroécologie, mais elle ne manque pas de bon sens. Ce qu'il nous faut maintenant, c'est formuler un programme limité dans ses objectifs et ses buts et, surtout, discuter des mécanismes pour le mettre en œuvre.
*Jean Marc von der Weid est un ancien président de l'UNE (1969-71). Fondateur de l'organisation non gouvernementale Agriculture Familiale et Agroécologie (ASTA).
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